LeeWon,Jun：中國特色的非政府組織：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

　　「內(nèi)容提要」中國非政府組織（NGO ）的發(fā)展具有本國的特點(diǎn)。新中國NGO的定位是為中國政府的外交政策服務(wù)，因而它們成為政府體制下中國對(duì)外交往的一個(gè)組成部分。20世紀(jì)90年代以后，中國NGO 進(jìn)入新的發(fā)展階段，其本身的勢(shì)力和對(duì)社會(huì)的影響力日益增大。目前，中國的社會(huì)狀況正處于歷史最好時(shí)期，"與國際接軌"是中國的一個(gè)基本走向。因此，中國NGO 必須加強(qiáng)與國際社會(huì)的關(guān)系，它們的健康發(fā)展無疑將與國家形成共生共強(qiáng)的關(guān)系，有助于公民意識(shí)的培養(yǎng)和民主觀念的增強(qiáng)、推行與自身相適應(yīng)的體制改革、探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新型倫理道德體系。

　　「關(guān)鍵詞」非政府組織；
國際關(guān)系；
全球化；
中國特色

　　「作者簡介」李源（LeeWon Jun），北京中山學(xué)院對(duì)外交流處處長，講師，博士。（北京郵編：102206）

　　20世紀(jì)80年代以來，全球社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了一個(gè)重要變革，即非政府組織（NGO ）的迅速發(fā)展以及它們作為政府、企業(yè)之外的新角色，廣泛參與人類社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)。一般來說，NGO 的內(nèi)涵大致可以分成為廣義和狹義兩種。前者認(rèn)為，NGO 是指那些政府組織之外、既不是根據(jù)政府之間協(xié)議而建立的，也不是企業(yè)的各種社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)。

　　后者認(rèn)為NGO 應(yīng)具有以下基本特征：（1）自主管理、不受政府控制；
（2）非政黨性、不謀求政治權(quán)力；
（3）合法性、非營利性、公益性及志愿性。在中國，通常意義上，NGO 是指非政府組織、非營利組織、民間組織、公民社會(huì)、社團(tuán)組織、第三部門等的通稱，其中"非政府組織"是目前中國學(xué)者常用的學(xué)術(shù)用語，他們也經(jīng)常把NGO 與其他學(xué)術(shù)用語交替使用。對(duì)中國人來說，NGO的分析框架基本上是一個(gè)舶來品，在中國的歷史文化詞匯里，從來不存在這種思考邏輯。①「王逸舟：《探尋全球主義國際關(guān)系》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年版，第226頁。」

　　在中國國內(nèi)，中國政府官方最常使用的概念是"民間組織"或者"非政府組織"，均翻譯為"Non -Governmental Organizations"，這體現(xiàn)了政府希望"政社分開"的改革趨向。中國的NGO 包括"人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位".這體現(xiàn)了其建立在具有中國特色的社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度文化背景上的特征，但是從定義、性質(zhì)等理論方面理解，它與國際上廣泛使用的"NGO"用語在特性、制度內(nèi)涵上有所不同。②「單從活動(dòng)領(lǐng)域上觀察，中國NGO 可以說幾乎無所不及，與國外十分相似，參見王逸舟：《探尋全球主義國際關(guān)系》，第245頁。」

　　在國際上，中國的NGO 積極參加了聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)、婦女地位委員會(huì)、社會(huì)發(fā)展委員會(huì)、新聞部非政府組織年會(huì)等聯(lián)合國系統(tǒng)會(huì)議。另外，中國的NGO 還積極向外界介紹中國改革開放政策和成就、開展與各國NGO 的友好交流和合作，為開拓中國的多邊外交及民間外交新渠道做出了積極貢獻(xiàn)。①「截止到2005年底，在中國NGO 中，中華全國婦女聯(lián)合會(huì)、中國殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國人權(quán)研究會(huì)、中國聯(lián)合國協(xié)會(huì)、中國光彩事業(yè)促進(jìn)會(huì)、中國女企業(yè)家協(xié)會(huì)、中國人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)、中國和平與裁軍協(xié)會(huì)、中國國際交流協(xié)會(huì)、中國綠化基金會(huì)、中國國際科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中國可持續(xù)發(fā)展研究會(huì)、中國關(guān)愛協(xié)會(huì)、中國軍控與裁軍協(xié)會(huì)、中國計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、中國環(huán)境保護(hù)基金會(huì)等NGO 已先后獲得聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)咨商地位�！�

　　本文擬從中國NGO 與西方NGO 的不同特點(diǎn)出發(fā)，探討中國NGO 的特殊性，然后嘗試就中國特色NGO 的發(fā)展提出一些對(duì)策性建議。

　　一、中國與西方非政府組織的特征比較

　　根據(jù)美國約翰�；羝战鹚勾髮W(xué)萊斯特。M.薩拉蒙（LestreM.Salamon）教授的定義，一般將具有以下七個(gè)屬性的組織稱為"非政府組織（NGO ）"：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性。在中國，對(duì)非政府組織的定義和范圍存在著不同的看法。有的學(xué)者認(rèn)為，中國的非政府組織就是指政府以外的其他公共組織，包括社會(huì)團(tuán)體、某些具有公共管理職能的事業(yè)單位甚至企業(yè)單位、社會(huì)中介組織、民辦非企業(yè)單位等。但企業(yè)單位是從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)，以營利為目的的組織；
事業(yè)單位是國家為了社會(huì)公共利益，由國家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)設(shè)立的，從事教育、科學(xué)、文化和衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。它們并不符合國際上對(duì)NGO 一般屬性（如非營利性、民間性等）的設(shè)定。②「王建芹：《非政府組織的理論闡釋》，北京：中國方正出版社，2005年版，第3～11頁。」

　　也有的學(xué)者認(rèn)為，從中國有關(guān)規(guī)定來看，中國對(duì)非政府組織的定義與國際上的非政府組織定義在內(nèi)涵上是基本一致的，比如，非政府性、非營利性、非政治性和非宗教性。另外的三種屬性，即組織性、自治性和志愿性在一定的規(guī)定中也都有不同程度的反映。③「王建芹：《非政府組織的理論闡釋》，第3～11頁。」

　　總之，中國的NGO 是中國民間社會(huì)致力于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、有組織的代表，著重于解決各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，特別是企業(yè)和政府都不適合或者不能有效地解決的那些問題。非政府組織在中國的發(fā)展不僅有一個(gè)從低級(jí)向高級(jí)逐步遞進(jìn)的過程，而且還要同中國自己的改革步伐相協(xié)調(diào)，根據(jù)同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)條件確定自己的發(fā)展戰(zhàn)略。在這種思考的基礎(chǔ)上，本文將從社會(huì)結(jié)構(gòu)、發(fā)育程度、功能和作用、運(yùn)作模式等角度，對(duì)中國和西方NGO 的特征進(jìn)行比較分析。

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)結(jié)構(gòu)之比較

　　中國NGO 生成及發(fā)展的社會(huì)結(jié)構(gòu)與西方發(fā)達(dá)國家不同，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革過程是一個(gè)政府積極推動(dòng)的過程。與西方基于個(gè)人主義的分權(quán)理念不同，在中國，無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立還是NGO 的產(chǎn)生，均與國家的主動(dòng)讓渡密切相關(guān)。國家的政治體制改革和政策法規(guī)框架始終是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)體制改革和NGO 發(fā)展的關(guān)鍵因素。第二，中國現(xiàn)代NGO 的成長是在全能國家分化④「"全能國家分化"是指社會(huì)和市場(chǎng)要素的一體化，就是說政府壟斷的"公共職能"的行政模式�！沟倪^程中出現(xiàn)的。它的成長面臨著兩個(gè)方面的問題，一方面是國家權(quán)力之外的民間自主空間的獨(dú)立，另一方面是營利性機(jī)制與非營利性機(jī)制出現(xiàn)的分化。

　　（二）發(fā)育程度之比較

　　NGO 的發(fā)育程度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度的重要標(biāo)志之一。在西方發(fā)達(dá)國家，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較為成熟，NGO 無論是在數(shù)量上還是在類型上都已達(dá)到相當(dāng)發(fā)達(dá)的程度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國NGO 也已得到較快的發(fā)展，2004年，全國已在政府注冊(cè)的民間組織數(shù)量達(dá)289432個(gè)。⑤「參見http://www.chinanpo.gov.cn /web /showBulltetin.do？id =20151=2201.」但從另一方面看，中國是一個(gè)擁有13億人口的大國，與發(fā)達(dá)國家NGO 發(fā)展的速度與規(guī)模相比，還相差甚遠(yuǎn)。從類型上講，西方發(fā)達(dá)國家的NGO 五花八門、種類繁多，至少包括以下幾種類型：（1）具有半官方性質(zhì)的NGO ；
（2）行業(yè)自律組織，主要是指各種行業(yè)協(xié)會(huì)與商會(huì)；
（3）民間性NGO（環(huán)境、教育、宗教等）；
（4）慈善性NGO ；
（5）服務(wù)性NGO ；
（6）參與性NGO 等。⑥「王名、劉培峰：《民間組織通論》，北京：時(shí)事出版社，2004年版，第18～19頁。」

　　經(jīng)過多年的發(fā)展，上述類型的NGO ，中國都已基本建成，但是它們的發(fā)展表現(xiàn)出不平衡的特點(diǎn)，結(jié)構(gòu)還需要進(jìn)一步完善。另外，在中國NGO 的發(fā)起者和組織者中，有不少是前任或現(xiàn)任的、在政府部門和國家機(jī)關(guān)中具有官方背景的人員以及在大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)中比較了解國際發(fā)展趨勢(shì)的知識(shí)分子，即便在完全由打工者或弱勢(shì)團(tuán)體自發(fā)興起的NGO 中，有"官"、"學(xué)"特殊背景的人也起到了重要的作用，至少是思想啟迪和方向引導(dǎo)的作用。①「王逸舟：《探尋全球主義國際關(guān)系》，第245頁�！挂虼�，中國NGO 的發(fā)育類型具有一定的偏重性。

　�。ㄈ�）功能與作用之比較

　　西方發(fā)達(dá)國家NGO 的產(chǎn)生主要有三個(gè)方面的原因：第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)分工越來越精細(xì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益復(fù)雜化、多樣化，因此市場(chǎng)主體之間的溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督就顯得越來越重要，這就必然產(chǎn)生以溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督市場(chǎng)主體為主要職能的NGO.第二，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府、企業(yè)、個(gè)人都是市場(chǎng)主體，政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與個(gè)人、政府與個(gè)人、個(gè)人與個(gè)人之間都需要進(jìn)行溝通與交往，其中有些事務(wù)是政府或司法部門無法進(jìn)行有效管理的，社會(huì)NGO 便應(yīng)運(yùn)而生，其產(chǎn)生有利于保護(hù)各種市場(chǎng)主體的利益，使它們之間能協(xié)調(diào)互動(dòng)、共贏發(fā)展。第三，全球化及國際經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展也要求各市場(chǎng)行為體遵照國際慣例參與國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而大量的NGO 則為各國市場(chǎng)主體提供了學(xué)習(xí)其所不熟悉的國際慣例的平臺(tái)。從西方發(fā)達(dá)國家NGO 產(chǎn)生的原因中可以發(fā)現(xiàn)，NGO 的功能一般在于保護(hù)各個(gè)市場(chǎng)主體的權(quán)益。相比之下，中國NGO 的功能是協(xié)助政府監(jiān)管社會(huì)。正因?yàn)槿绱耍�那些不利于政府監(jiān)管的NGO 就不能得到很好發(fā)展。

　　NGO 功能方面的不同，決定了中西方的NGO 在現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮的作用不同。西方發(fā)達(dá)國家NGO 對(duì)社會(huì)生活起著溝通、調(diào)節(jié)、服務(wù)和監(jiān)管等作用，表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，西方發(fā)達(dá)國家NGO 通過溝通協(xié)調(diào)政府、社會(huì)和個(gè)人三者之間的關(guān)系，起著保護(hù)市場(chǎng)主體的作用。第二，西方發(fā)達(dá)國家NGO 為政府、社會(huì)和個(gè)人提供各種服務(wù)。NGO 可以為政府提供決策咨詢服務(wù)，政府為了決策的準(zhǔn)確性，也樂于向NGO 咨詢有關(guān)信息，了解NGO 的調(diào)研結(jié)果。同時(shí)，NG0也為企業(yè)和其他市場(chǎng)主體提供來自政府、社會(huì)和研究機(jī)構(gòu)的各種信息服務(wù)、咨詢服務(wù)以及各種公證服務(wù)和培訓(xùn)服務(wù)。

　　第三，西方發(fā)達(dá)國家NGO 具有自我監(jiān)管和監(jiān)管社會(huì)的雙重作用：其一，NGO對(duì)本組織成員的行為具有自我監(jiān)管作用；
其二，NGO 受政府的委托，還從事專項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)監(jiān)督活動(dòng)。

　　筆者認(rèn)為，與西方相比，中國的NGO 所發(fā)揮的作用比較有限，主要原因如下：第一，中國NGO 雖然也在政府、社會(huì)和個(gè)人之間發(fā)揮橋梁和紐帶作用，但這種作用往往是單向的，由于中國的NGO 依附于政府，比較缺乏獨(dú)立性，因此一些NGO和行業(yè)協(xié)會(huì)等往往只是起著將政府的意圖傳達(dá)給企業(yè)，并貫徹政府各項(xiàng)政策的作用。嚴(yán)格地講，這種NGO 實(shí)際上只起到了政府神經(jīng)末梢的作用。第二，中國NGO雖然也為企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人提供各種服務(wù)，但它們?cè)谡�體上專業(yè)性較低，難以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和公共管理社會(huì)化的要求，也很難真正承擔(dān)起政府職能外移的職責(zé)。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是NGO 的服務(wù)行為不規(guī)范；
二是NGO 專門人才缺乏，直接影響NGO 的服務(wù)水平。上述兩個(gè)原因決定了中國NGO 的社會(huì)功能只能停留在較低層次、較低水平的事務(wù)性服務(wù)上，而不多見智囊性的決策咨詢服務(wù)和全職性的培訓(xùn)服務(wù)等。第三，由于缺乏配套的法律法規(guī)的規(guī)范和監(jiān)管（特別是對(duì)"草根"組織），中國NGO 的發(fā)展表現(xiàn)出行為不規(guī)范的特征。如果NGO 尚且難以自律，那么就更不足以發(fā)揮監(jiān)管社會(huì)的功能。

　　（四）運(yùn)作模式之比較

　　西方NGO 基本上是進(jìn)行無償服務(wù)的非營利機(jī)構(gòu)，只有少數(shù)半官方性質(zhì)的NGO得到政府的扶持。

　　NGO 的這種市場(chǎng)化運(yùn)作模式可以有效地防止其對(duì)某一中介業(yè)務(wù)的壟斷，使NGO在公平的競(jìng)爭(zhēng)中提高活力與服務(wù)水平，同時(shí)也可以使政府最大限度地保證對(duì)NGO的規(guī)范化、法治化管理。

　　與西方社會(huì)不同，中國相當(dāng)大一部分NGO 是依附于政府部門的，這導(dǎo)致NGO在經(jīng)費(fèi)、人員以及運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制上嚴(yán)重依賴中國的黨政機(jī)關(guān)。從這個(gè)意義上說，中國NGO 的運(yùn)作模式還有不少的計(jì)劃性色彩。

　　因此，一些NGO 成為新的壟斷組織。同時(shí)，由于經(jīng)費(fèi)來源、人員編制等都受政府的扶持與控制，一些重要的NGO 由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)變成了準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，無法有效地代表市場(chǎng)主體的利益并與政府進(jìn)行平等的溝通、協(xié)商和協(xié)調(diào)。

　　另外，一些重要的NGO 由于實(shí)行計(jì)劃性運(yùn)作機(jī)制，政府對(duì)它們的干預(yù)主觀隨意，NGO的活動(dòng)也缺乏明確的規(guī)則約束。①「陳朝宗：《中西社會(huì)中介組織研究》，載《經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第2期，第22頁�！巩�(dāng)然，中國也有不少市場(chǎng)化運(yùn)作較為成功的NGO ，但不可否認(rèn)的是，一些NGO 偏離了其應(yīng)有的宗旨，而以營利為主要目的，由于相關(guān)法律法規(guī)制定相對(duì)滯后，這在一定程度上損害了中國NGO 的形象。②「坦率地講，這不僅僅是中國NGO 的問題，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　許多發(fā)達(dá)國家的NGO 也存在同樣的問題�！�

　　二、中國特色非政府組織的現(xiàn)實(shí)與歷史根源

　　自20世紀(jì)70年代末以來，中國的改革開放取得了令世人刮目相看的巨大成功。伴隨著改革的發(fā)展和深化，中國的改革事業(yè)已經(jīng)正式進(jìn)入第二個(gè)階段——社會(huì)改革階段。與第一階段的經(jīng)濟(jì)體制改革不同，這一階段的改革將觸動(dòng)許多社會(huì)體制——包括社會(huì)保障制度（包括養(yǎng)老、醫(yī)療、保險(xiǎn)等）、政府與社會(huì)的職能分工、政府運(yùn)行體制等。經(jīng)過30年的發(fā)展，中國不僅具備了學(xué)習(xí)國外先進(jìn)組織制度因素的能力和條件，而且也具備了在中國的土地上進(jìn)行制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)與條件。

　�。ㄒ唬┈F(xiàn)實(shí)環(huán)境原因

　　第一，中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不夠成熟。一般來說，NGO 的發(fā)育程度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度的重要標(biāo)志。中國是一個(gè)剛剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家，30年來中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖有很大的發(fā)展，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍不健全，市場(chǎng)體系的發(fā)展也不充分，還保留了許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)思維、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式和經(jīng)濟(jì)管理方法，因此，還難以形成有利于NGO 全面發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。③[陳朝宗：《中西社會(huì)中介組織研究》，第24頁。]

　　第二，中國改革還需要進(jìn)一步深入發(fā)展。要完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、從封閉經(jīng)濟(jì)向全球經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，政府體制和管理方法必須實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。中國雖已轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并已加入世界貿(mào)易組織，但是體制和管理方式的改革還相對(duì)緩慢，政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，造成了NGO 發(fā)展的不成熟以及政府與社會(huì)中介組織相互依賴、相互替代、相互謀利的復(fù)雜關(guān)系，因而難以形成政府組織與社會(huì)中介組織各自清晰的發(fā)展思路。

　　第三，中國法制社會(huì)尚未完全建立。由于相關(guān)法律還不健全，NGO不僅難以實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律，而且其發(fā)展也不能得到相關(guān)法律的保護(hù)和免受來自各方面不合理的干預(yù)，從而使得對(duì)NGO 的管理還沒有達(dá)到現(xiàn)代社會(huì)組織管理應(yīng)有的水平，人為地制約了社會(huì)中介組織的發(fā)展。

　　第四，市民社會(huì)還沒有發(fā)展成熟，民眾的公民意識(shí)、市場(chǎng)主體意識(shí)還沒有完全覺醒。民眾還沒有完全意識(shí)到自己作為公民的義務(wù)和責(zé)任，也沒有充分意識(shí)到自己作為公民的權(quán)利，因此，對(duì)NGO 保護(hù)自己權(quán)益的需求還不迫切。

　　第五，由于中國的國情，中國NGO 還很少涉足政治與安全領(lǐng)域，不像西方發(fā)達(dá)國家那樣能夠生成大量反戰(zhàn)、反軍備、反沖突、反干預(yù)等方面的NGO.而中國的NGO 將其精力用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)或教育福利等問題上，即使是在批評(píng)現(xiàn)行的一些政策和做法時(shí)，也采用了"善意批評(píng)"與鼓勵(lì)改進(jìn)并行的態(tài)度，因而保證了政府的認(rèn)可與其存在的合法性。④「王逸舟：《探尋全球主義國際關(guān)系》，第245頁�！�

　�。ǘ�）歷史環(huán)境保護(hù)原因⑤「陳朝宗：《中西社會(huì)中介組織研究》，第25～27頁�！�

　　由于中國地理環(huán)境復(fù)雜，山脈縱橫、交通不便，各地常處于相互隔絕的狀態(tài)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，造成了中國政治統(tǒng)治和社會(huì)治理的極大困難。所以，中國歷朝歷代的統(tǒng)治者都把大一統(tǒng)放在治國目標(biāo)的首位。

　　大一統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)需要國家內(nèi)部的穩(wěn)定。中國不僅國土面積大，地理環(huán)境復(fù)雜，而且人口眾多，民族關(guān)系復(fù)雜。因此，在中國歷代統(tǒng)治者看來，真正會(huì)危及國家統(tǒng)一和封建統(tǒng)治基礎(chǔ)的是內(nèi)亂，而不是外侵。

　　在中國歷史上，改朝換代大多是由農(nóng)民起義或民族沖突造成的，而很少是由于外國的入侵，即使是外國入侵，也往往是在中國處于一盤散沙的情況下乘虛而入的。所以，歷代統(tǒng)治者都把國家內(nèi)部穩(wěn)定放在治國的第一位。國家穩(wěn)定要求政府組織處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位。

　　在人民素質(zhì)普遍不高的情況下，保持中國社會(huì)穩(wěn)定的最好辦法就是建立一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的政府，不讓社會(huì)團(tuán)體、民間組織過度發(fā)展，使它們不具備與政府抗衡或討價(jià)還價(jià)的能力。在這種社會(huì)治理模式下，政府與NGO 之間的角色關(guān)系自然不同于西方。

　　西方發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，要求NGO 在數(shù)量上和質(zhì)量上充分發(fā)展，以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益增長的監(jiān)管和服務(wù)的需求。這些年來，西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)行政府體制變革，政府退出市場(chǎng)，政府職能轉(zhuǎn)換比較到位，這就決定了西方社會(huì)的治理模式不能沒有NGO 的參與。在西方發(fā)達(dá)國家中，除了美國和一些國家以外，大部分是中小國家，政治統(tǒng)治和社會(huì)治理的難度相對(duì)較小，它們不用過多地考慮社會(huì)的穩(wěn)定、國家分裂和社會(huì)的平衡發(fā)展問題，所以在歷史上，它們形成了地方自治的傳統(tǒng)，這決定了NGO 的為民性和獨(dú)立性。

　　當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，中國NGO 是注定要得到發(fā)展的，NGO是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的催化劑，社會(huì)民間組織甚至是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新的形態(tài)。但是，中國NGO 的發(fā)展模式絕不能照搬西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展模式，而應(yīng)該根據(jù)本國的國情、歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步推進(jìn)。因此，下文將努力探討中國特色NGO 的發(fā)展前景，尋找中國特色NGO 的發(fā)展之路。

　　三、發(fā)展中國特色非政府組織的總體思路

　　在探討NGO 與國家的關(guān)系時(shí)，有些NGO 理論家往往偏激地把國家看做是對(duì)NGO的最大威脅，因此，他們反對(duì)國家對(duì)NGO 的干預(yù)，反對(duì)國家職能的過分?jǐn)U張，追求社會(huì)生活領(lǐng)域的自治以及維護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利和自由。其實(shí)，國家并不總是對(duì)NGO 的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅，相反，國家的保護(hù)和管理對(duì)于NGO 的健康發(fā)展必不可少。

　　隨著對(duì)NGO 與國家政府兩者間關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深入和擴(kuò)展，當(dāng)代NGO 理論家反國家主義的色彩逐步減弱。他們發(fā)現(xiàn)，極權(quán)主義國家固然會(huì)侵犯公民的權(quán)利，壓制NGO 的生存空間，但民主國家也同樣有走向?qū)Ｖ频奈ｋU(xiǎn)，有可能出現(xiàn)多數(shù)人的"暴政".因此，NGO 既要爭(zhēng)取自己的生存空間，又要避免多數(shù)人"暴政"局面的出現(xiàn)。他們認(rèn)為，NGO 既要積極參與國家事務(wù)并影響政治領(lǐng)域，更要反對(duì)文化霸權(quán)的斗爭(zhēng)。同時(shí)，NGO 不應(yīng)將自己的活動(dòng)范圍限定在國家的層次上，還應(yīng)該延伸到基層社區(qū)和國際社會(huì)的層次上。

　　培育中國特色的NGO 必須重視公民意識(shí)的培養(yǎng)和民主觀念的增強(qiáng)。同時(shí)，中國NGO 的健康發(fā)展無疑將與國家形成共生共強(qiáng)的關(guān)系。以研究東歐問題見長的美國學(xué)者邁克爾。富蘭克林（Michael Franklin）認(rèn)為，民主體制下唯一良性的權(quán)力配置就是強(qiáng)國家與強(qiáng)公民社會(huì)之間的共存。①「陳朝宗：《中西社會(huì)中介組織研究》，第27頁�！挂�?yàn)樵谶@種實(shí)力格局下，不僅國家能有效地開展工作，而且NGO 也可以足夠強(qiáng)大以防止國家過分自主而無法對(duì)社會(huì)的要求做出反應(yīng)。雙方中任何一方力量過弱或者均很弱小，都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的問題。所以，只有雙方的自主性得到充分的保證并處于彼此均衡的狀態(tài)下，其功能才能得到最好的發(fā)揮�？梢哉f，目前中國的社會(huì)狀況正處在歷史上最好的時(shí)期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立為公民社會(huì)的存在提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而通過社會(huì)領(lǐng)域的改革，各種志愿性NGO 的發(fā)展和非官方的公共領(lǐng)域的活躍，必將為中國培育有中國特色的NGO 提供難得的歷史機(jī)遇。

　　首先，在組織層面上，建構(gòu)和培育自律性行業(yè)組織是重要的組織保障。中國傳統(tǒng)文化中畢竟缺乏結(jié)社與自治的傳統(tǒng)，雖然近年來隨著社會(huì)發(fā)展多元化以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，民間的松散型興趣團(tuán)體、地域型聯(lián)絡(luò)組織、行業(yè)型交往組織大量涌現(xiàn)，已經(jīng)初具NGO 的雛形，但此類組織的發(fā)展，特別是要真正成為現(xiàn)代公民社會(huì)中自治、自律并能在社會(huì)生活中發(fā)揮政治影響力的組織，既需要政策方面的支持、扶持與監(jiān)管手段的配合與完善，也需要在自身組織管理、特別是組織形式的健全上積極探索。相對(duì)來說，積極培育自律型行業(yè)組織是一種更為現(xiàn)實(shí)的選擇，如中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)②「中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立于1988年11月，是依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《社會(huì)團(tuán)體登記條例》的有關(guān)規(guī)定設(shè)立的社會(huì)團(tuán)體法人，是中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律管理組織。目前，已擁有團(tuán)體會(huì)員5000多家，個(gè)人會(huì)員13萬多人，其中，執(zhí)業(yè)會(huì)員約6.5萬人，非執(zhí)業(yè)會(huì)員7萬多人。中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)分別于1996年10月和1997年5月加入亞太會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)和國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)，并與50多個(gè)境外會(huì)計(jì)師職業(yè)組織建立了友好合作和交往關(guān)系，http ：//www.cicpa.org.cn /.」非常重視加強(qiáng)行業(yè)自律管理體制的建設(shè)，其中深圳還通過特區(qū)立法，將行業(yè)管理的大部分職權(quán)授予（法定授予而不是行政授予）

　　深圳市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)通過建立行業(yè)自律機(jī)制，在行業(yè)管理中也發(fā)揮了重要作用。這些都是中國行業(yè)協(xié)會(huì)改革的排頭兵，政府應(yīng)積極扶持、合理引導(dǎo)并提供必要的幫助，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面，逐步推廣。積極發(fā)展中國的行業(yè)自律性組織，相對(duì)來說也具有較強(qiáng)的可操作性。中國應(yīng)該避免很多后發(fā)展國家和地區(qū)在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中盲目照搬西方民主模式的做法，防止過快、過急發(fā)展民間政治組織而導(dǎo)致的社會(huì)政治動(dòng)亂。

　　其次，從中國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，中國的NGO 在公民參政方式上，必定會(huì)與西方民主政治模式有所區(qū)別，代表制民主而不是代議制民主仍是中國最現(xiàn)實(shí)的選擇。這就需要積極探索中國人民代表大會(huì)制度的發(fā)展與完善的問題。人民代表大會(huì)制度建立50多年來，在保障人民當(dāng)家做主，即人民管理國家、監(jiān)督和指導(dǎo)其他國家機(jī)關(guān)工作、維護(hù)國家的安定團(tuán)結(jié)等方面都發(fā)揮了重要的作用。改革開放以來，隨著社會(huì)主義政治民主和經(jīng)濟(jì)民主體制的確立和完善，人民代表大會(huì)制度也面臨著新的挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)既表現(xiàn)為制度層面（即人民代表大會(huì)制度執(zhí)行過程中）存在的問題，也表現(xiàn)為非制度層面（即中國民主政治實(shí)踐過程中）暴露出的一些問題。其根本歸結(jié)為一點(diǎn)，就是如何更好地將人民的意志轉(zhuǎn)化為國家意志。具體來講，包括如何調(diào)動(dòng)公民參與的積極性和主動(dòng)性，如何健全和完善公民參與的渠道與途徑等。在這方面，人民代表大會(huì)制度需要完善的方面有：一是代表的產(chǎn)生過程及其代表的廣泛性和認(rèn)同感；
二是人民代表大會(huì)權(quán)力行使過程中的民意基礎(chǔ)如何得到最大限度的體現(xiàn)；
三是人民代表大會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督和對(duì)政府權(quán)力有效的制約；
四是對(duì)人民代表大會(huì)機(jī)構(gòu)行使職權(quán)過程的社會(huì)監(jiān)督如何體現(xiàn)等。

　　最后，建構(gòu)中國特色的NGO 需要探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新型倫理道德體系。目前，中國社會(huì)正處在一個(gè)前所未有的巨大轉(zhuǎn)型時(shí)期——由一個(gè)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的"熟人社會(huì)"向一個(gè)以工商業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的"陌生人社會(huì)"轉(zhuǎn)型，由一個(gè)以鄉(xiāng)村集體生活為主的社會(huì)向一個(gè)以村鎮(zhèn)和城市化生活為主的社會(huì)轉(zhuǎn)型，由一個(gè)缺乏自主擇業(yè)機(jī)會(huì)的單元化社會(huì)向一個(gè)能夠自主決定工作、生活方式的多元化社會(huì)轉(zhuǎn)型。巨大的轉(zhuǎn)型過程必然伴隨著快速的城市化進(jìn)程和人員的高度流動(dòng)。而社會(huì)變遷又會(huì)帶給人們思想、道德、行為方式以巨大的沖擊。目前，在中國媒體中常常聽到的"道德水準(zhǔn)下降"、"道德滑坡"、"信用缺乏"、"職業(yè)道德缺失"、"貪污腐敗泛濫"等現(xiàn)象蓋出于此。究其原因，并不是今天的人們比起昨天似乎"變壞了"，而在于人們所處環(huán)境的變化使社會(huì)失去了對(duì)個(gè)人的舊有的道德約束。

　　人一般只是對(duì)自己熟悉的人或環(huán)境才有一種比較切身的責(zé)任感，而不可能真正做到墨家所主張的"兼愛".①「田中正司：「市民社理論と1代」，京：お茶の水房，1994年�！挂虼�，一般說來，高度流動(dòng)中的人員往往更容易對(duì)陌生人或在陌生地區(qū)做出各種在他所熟悉的社會(huì)被視為不道德的、甚至是違法犯罪的行為。

　　而另一方面，先前"熟人社會(huì)"的非正式的社會(huì)約束機(jī)制，例如，流言、聲譽(yù)、有意疏遠(yuǎn)和以牙還牙的報(bào)復(fù)等，也都不可能像以往那樣奏效。交往方的不確定、交易機(jī)遇和對(duì)象的眾多，使得交易可以是，而且往往確實(shí)是一次性的行為。一些人甚至不希望（如出售偽劣產(chǎn)品者）、沒有愿望（如某些賣淫嫖娼者）、也沒有必要（如繁華地帶的小商小販）建立一種長遠(yuǎn)的個(gè)人化關(guān)系。關(guān)系的萍水相逢化不僅容易產(chǎn)生不道德的、敗德的行為，而且更容易逃避各種社會(huì)制裁，包括社會(huì)的、輿論的和正式的制裁。②

　　因此，在新的社會(huì)環(huán)境下，如何建立一個(gè)新的道德約束機(jī)制和價(jià)值體系，同時(shí)社會(huì)又能夠鼓勵(lì)和倡導(dǎo)各種有益于社會(huì)公德的行為和中國特色的NGO ，絕不是簡單的呼吁和提倡就能夠解決的，它需要全社會(huì)的共同努力。

　　四、發(fā)展中國特色NGO 的具體措施

　　中國特色NGO 的發(fā)展要建立在解決上述問題的基礎(chǔ)上，并選擇適合自身的發(fā)展方式。要建立中國特色的NGO ，必須加強(qiáng)與國際社會(huì)的關(guān)系，解決發(fā)展中的矛盾，推行與自身相適應(yīng)的體制改革。筆者將就此提出一些對(duì)策性建議：

　　第一，實(shí)行計(jì)劃運(yùn)作與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的NGO 發(fā)展模式。目前，中國NGO 的發(fā)展還不具備完全市場(chǎng)化運(yùn)作的條件，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在這種情況下，中國一方面要強(qiáng)化NGO 管理社會(huì)的功能，另一方面則要限制NGO 作為市場(chǎng)主體利益代表者的功能，即中國目前還不宜推行合伙制或會(huì)員制的NGO 組織運(yùn)作模式，而應(yīng)該實(shí)行計(jì)劃運(yùn)作和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的發(fā)展模式。一方面，對(duì)公正性、服務(wù)性、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)性的NGO 應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作；
另一方面，對(duì)半官方性質(zhì)的NGO 實(shí)行計(jì)劃運(yùn)作，在今后較長的時(shí)間里，這些類型的NGO 的經(jīng)費(fèi)、人員編制還難以與政府脫鉤，只有當(dāng)中國社會(huì)公平問題得到比較好的解決、人民生活水平有較大的提高、社會(huì)在穩(wěn)定與發(fā)展中走向良性循環(huán)、這些類型的NGO 能真正成為市場(chǎng)主體利益的集中代表時(shí)，它們的經(jīng)費(fèi)、人員編制才有可能與政府真正脫鉤，并朝著合伙制或會(huì)員制的方向發(fā)展。

　　第二，加快NGO 立法的步伐。要盡快制定比較完備的相關(guān)法律法規(guī)，以此規(guī)定NGO 的性質(zhì)和發(fā)展宗旨，限制NGO 過度的市場(chǎng)行為；
建立NGO 的準(zhǔn)入和退出機(jī)制；
確定NGO 與政府（社會(huì)）、企業(yè)和個(gè)人的良性關(guān)系，既防止政府過度干預(yù)NGO，又防止NGO脫離政府的指導(dǎo)；
規(guī)范NGO 的行為，防止NGO 的經(jīng)濟(jì)越軌行為，避免誠信缺失；
規(guī)定NGO 自律的義務(wù)，同時(shí)賦予某些NGO 代表政府管理行業(yè)和進(jìn)行專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力，等等。

　　第三，加大對(duì)NGO 的整合力度。由于缺乏整體規(guī)劃和明確目標(biāo)，政府也缺少足夠的規(guī)劃、調(diào)控和引導(dǎo)，導(dǎo)致中國NGO 的中介組織職能交叉，管理內(nèi)容與范圍重疊，這說明了中國NGO 的發(fā)展仍處于初級(jí)階段的水平。因此，政府要加大整合力度，使NGO 朝著專業(yè)化、市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

　　第四，加強(qiáng)NGO 服務(wù)社會(huì)和管理社會(huì)的功能。NGO 應(yīng)該隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而不斷發(fā)展，政府逐步退出一些領(lǐng)域的管理，而這些領(lǐng)域的管理空白就應(yīng)該由NGO 去填補(bǔ)。在今后一段時(shí)間里，隨著職能的轉(zhuǎn)變，中國政府應(yīng)逐步退出對(duì)評(píng)估、公證、仲裁等領(lǐng)域的直接掌控，把它交給社會(huì)中介組織去運(yùn)作，政府要變運(yùn)動(dòng)員為裁判員，真正放棄對(duì)這些中介服務(wù)的壟斷，并把它真正推向市場(chǎng)，而政府只要把好NGO 的市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)、誠信關(guān)、公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)和處罰關(guān)即可；
政府應(yīng)賦予行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范本行業(yè)行為以及管理社會(huì)的更大的權(quán)力；
賦予各行業(yè)協(xié)會(huì)評(píng)價(jià)和規(guī)范該行業(yè)中各企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，保護(hù)行業(yè)品牌和區(qū)域品牌的權(quán)力。

　　第五，加大NGO 人才建設(shè)的力度。NGO 要真正成熟起來并履行自己的職責(zé)，必須提高NGO 成員的自身素質(zhì)，特別是加大NGO 人才建設(shè)的力度，使NGO 真正有能力發(fā)揮政府與企業(yè)、政府與個(gè)人、企業(yè)與個(gè)人的橋梁和紐帶作用。例如，把政府艱巨的調(diào)研任務(wù)交給NGO 去完成，使NGO 與政府的合作從執(zhí)行性參與逐步轉(zhuǎn)向行政決策咨詢性參與；
把企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)培訓(xùn)、管理培訓(xùn)交給NGO 去完成，使NGO 真正成為企業(yè)的參謀和助手。

　　第六，探討政府駕馭NGO 的新方法。長期靠人員編制控制NGO 的做法畢竟不是長久之計(jì)，政府應(yīng)該探討駕馭NGO 的新方法，使NGO 朝著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、成為政府管理社會(huì)的重要助手的方向發(fā)展。在管理方式的選擇上，政府要逐步從過程管理向結(jié)果管理轉(zhuǎn)變，從硬性管理（確定性管理）向反饋管理（隨機(jī)性管理）轉(zhuǎn)變；
在管控手段的選擇上，政府要逐步從行政管控轉(zhuǎn)向法律管控，從政治管控轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)管控，從人為管控轉(zhuǎn)向技術(shù)管控。

　　第七，隨著中國民主化進(jìn)程的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變以及與國際社會(huì)交往的日益頻繁，"與國際接軌"將是中國NGO 發(fā)展的必然選擇，同時(shí)也是在建立"中國特色的NGO"時(shí)應(yīng)該考慮的關(guān)鍵性條件。

　　總之，隨著中國民主化的推進(jìn)和政府職能的轉(zhuǎn)變以及與國際社會(huì)交往的日益頻繁，"與國際接軌"將是中國及其NGO 不可忽視的選擇，也是建立"中國特色NGO"應(yīng)該考慮的關(guān)鍵性條件。因此，中國應(yīng)該盡快建立一個(gè)比較完善的且符合NGO發(fā)展的法律法規(guī)體系，使中國政府與NGO 建立起良好健康的關(guān)系，必須加強(qiáng)與國際社會(huì)的關(guān)系和自身的改革，重視公民意識(shí)的培養(yǎng)和民主觀念的增強(qiáng)。筆者相信，中國特色NGO 的形成與發(fā)展是進(jìn)一步推動(dòng)中國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的必由之路。

　　[收稿日期：2008-05-31]

　　[修回日期：2008-07-24]

　　來源：《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2008年第9期

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