秋風(fēng)：程序民主才好向民眾征稅

　　新年已過(guò)，各地稅收數(shù)字大體已經(jīng)出來(lái)。據(jù)財(cái)政部官員透露，2008年，全國(guó)財(cái)政收入比上年增長(zhǎng)19%左右，速度不可謂不低，但呈現(xiàn)出顯著的前高后低走勢(shì)。從七月份開(kāi)始，財(cái)政收入增幅開(kāi)始下降。像十一月份，全國(guó)財(cái)政收入比去年同月下降３.１％。這一趨勢(shì)顯然將會(huì)延續(xù)到今年上半年。因而，財(cái)政官員稱(chēng)：今年將是財(cái)政十分困難的一年。

　　如果考慮到另一個(gè)因素，更可見(jiàn)出這種困難之所在：面對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退，政府承諾采取眾多擴(kuò)張性財(cái)政政策；
面對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退可能誘發(fā)的社會(huì)危機(jī)，政府也不得不拿出更多的錢(qián)作為福利投入。一方面要多花錢(qián)，一方面收入減少。因而，今天上半年可能出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，尤其是在地方政府層面上。

　　那么，如何應(yīng)對(duì)這場(chǎng)可能到來(lái)的財(cái)政危機(jī)？控制開(kāi)支幾乎是不可能的，因?yàn)楝F(xiàn)在正是要花錢(qián)的時(shí)候。因此，政府只能采取兩條辦法：要么征稅，要么借公債——借公債的本質(zhì)也是向人們的未來(lái)征稅。然而，在經(jīng)濟(jì)衰退期，納稅人的收入預(yù)期也比較糟糕，政府又如何能夠做到這一點(diǎn)？

　　經(jīng)常有專(zhuān)家告訴公眾，中國(guó)人的稅負(fù)總水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還很低，甚至趕不上印度等等發(fā)展中國(guó)家，所以，中國(guó)政府增加稅收收入的空間還是很大的。但另一方面，公眾一再呼吁減稅，不少調(diào)查也顯示，中國(guó)人的稅負(fù)痛苦指數(shù)是世界上最高的。對(duì)于提高稅收的任何措施，公眾強(qiáng)烈抵觸。

　　這兩個(gè)信息看似矛盾，但其實(shí)，前人早就已經(jīng)揭示了這其中的秘密。斯密在《國(guó)富論》討論稅收問(wèn)題的時(shí)候曾經(jīng)比較過(guò)法國(guó)與英國(guó)的稅制與其稅收規(guī)模間的關(guān)系：

　　法國(guó)的課稅制度，在一切方面，似乎都比英國(guó)偽劣。英國(guó)每年從八百萬(wàn)以下的人民，征取一千萬(wàn)鎊稅款，絕未聞?dòng)惺裁措A級(jí)受到壓迫。據(jù)�？怂蛊だ�神父搜集的材料，及《谷物法與谷物貿(mào)易論》著者的觀察，法國(guó)包括洛林及巴爾在內(nèi)，人口約共二千三百萬(wàn)乃至二千四百萬(wàn)，這個(gè)數(shù)目，將近有英國(guó)人口三倍之多。法國(guó)的土壤及氣候，是優(yōu)于英國(guó)的。法國(guó)土地的改良及耕作，是遠(yuǎn)在英國(guó)之先的，所以凡屬需要長(zhǎng)久歲月來(lái)建造和累積的一切事物，例如大都市以及城市內(nèi)鄉(xiāng)村內(nèi)建筑優(yōu)良、居住舒適的房屋等，法國(guó)都勝于英國(guó)。沒(méi)有這種種利益的英國(guó)，還能不大費(fèi)周折地征收賦稅一千萬(wàn)鎊，法國(guó)總該可以不大費(fèi)周折地征收三千萬(wàn)鎊吧。然而根據(jù)我手邊最好但我承認(rèn)是極不完全的報(bào)告，法國(guó)1765年及1766年輸歸國(guó)庫(kù)的全收入，只在三億零八百萬(wàn)利弗乃至三億二千五百萬(wàn)利弗之間，折合英幣，尚未達(dá)到一千五百萬(wàn)鎊。以法國(guó)人民的數(shù)目，照英國(guó)人民的同一比例納稅，吾人可期望其能得三千萬(wàn)鎊。上述金額還不到三千萬(wàn)鎊的半數(shù)，然而法國(guó)人民所受捐稅的壓迫，遠(yuǎn)甚于英國(guó)人民，那是世所公認(rèn)的。不過(guò)，歐洲除英國(guó)外，法國(guó)還算是有最溫和最寬大政府的大帝國(guó)呢。

　　已故楊小凱教授曾經(jīng)更清楚地闡述過(guò)這一點(diǎn)：

　　按Mokyr的記載，十七，十八世紀(jì)英國(guó)的平均稅率比法國(guó)高得多，但老百姓老老實(shí)實(shí)交稅，民富國(guó)強(qiáng)，(比法國(guó)人均收入高三分之一)，自然是私有財(cái)產(chǎn)加代議制的功勞。還是Mokyr的說(shuō)法，法國(guó)哪怕是拿破侖法典后，侵犯私有財(cái)產(chǎn)比英國(guó)還厲害得多。土地地表下的礦藏在法國(guó)就不是土地所有者的，而英國(guó)的土地私有權(quán)卻非常徹底，地上地下的東西都?xì)w地主所有。按Mokyr的說(shuō)法這是英法憲制游戲規(guī)則差別的基礎(chǔ)。英國(guó)這段歷史是對(duì)中國(guó)歷史上薄賦輕徭觀念的批判。有了代議制，讓人民自己決定稅率，稅率反而可以高些，因此高稅收可以用來(lái)做很多修橋，鋪路，司法，城市公共設(shè)施，所以人民的收入反而高過(guò)看似薄賦輕徭的專(zhuān)制國(guó)家。這是為什么第一批清朝官員去西方時(shí)驚嘆政府稅收能做這么多善舉。

　　由這些智者的論述可以得出一個(gè)結(jié)論：一個(gè)國(guó)家，如果它的稅制是民主的，那么，總稅負(fù)不論多高，都不會(huì)成為問(wèn)題；
相反，如果它的稅制是不民主的，或者民主的程序不夠完善，那么，即便是再低的總稅負(fù)，民眾也會(huì)覺(jué)得負(fù)擔(dān)沉重。這是一個(gè)奇妙的政治邏輯：民主固然是對(duì)政府征稅權(quán)力的一種約束，但民主也能夠大大地增強(qiáng)政府征稅的能力。試圖享有廣泛的不受約束權(quán)力的結(jié)果是其行使權(quán)力的能力必然受到社會(huì)與人性的某種天然約束。

　　財(cái)政有收有支，所以，財(cái)政民主也就包括兩個(gè)方面：政府籌集收入階段的征稅民主，與政府安排開(kāi)支階段的預(yù)算民主——盡管從嚴(yán)格意義上說(shuō)，預(yù)算同時(shí)應(yīng)當(dāng)涵蓋征稅。如果預(yù)算是民主的，政府的收入是按照民眾意愿安排的，那么，民眾就不會(huì)反感政府征收太多的稅。另一方面，如果征稅決策是民主作出的，也就意味著，人民經(jīng)過(guò)深思熟慮，同意授予政府一筆收入，人民當(dāng)然也就不會(huì)對(duì)自己的決定發(fā)牢騷。政府民主地征稅，本身就可以征收到更多稅款；
政府民主地花錢(qián)，也會(huì)讓人民對(duì)于政府產(chǎn)生信任，從而同意政府征收更多稅款。

　　當(dāng)下中國(guó)財(cái)政領(lǐng)域面臨的最大問(wèn)題正是民主的匱乏。不論是中央、地方，不論是征稅還是安排開(kāi)支，基本上是行政主導(dǎo)、官員決策。人民沒(méi)有有效的制度化渠道參與決策，因?yàn)楦骷?jí)人大及其常委在征稅和預(yù)算問(wèn)題上都沒(méi)有太多發(fā)言權(quán)。這樣的安排看起來(lái)對(duì)政府便利，似乎也有利于官員的利益。但是，民主制度的匱乏約束了政府籌集稅款的能力。即便政府可以利用行政權(quán)力強(qiáng)行提高稅率或者開(kāi)征新稅，公眾的看法卻是行政權(quán)力所無(wú)法改變的。

　　面對(duì)目前的財(cái)政困境，甚至是財(cái)政危機(jī)的前景，稅制民主化、法治化恐怕是唯一的出路。民眾積極參與，政府也給民眾以參與財(cái)政決策的制度化渠道，尤其是強(qiáng)化人大及其常委會(huì)的財(cái)政功能，將能夠推動(dòng)地方政府調(diào)整目前高度不合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，按照民眾的意愿，把政府日益減少的財(cái)政收入用于民眾認(rèn)為最重要、最迫切的領(lǐng)域。如果政府能夠做到這一點(diǎn)，民眾就會(huì)比較容易同意授予政府更多收入，不論是以開(kāi)征新稅或提高某些稅率的形式，還是以債券的形式。

　　政府要獲得收入并不難，但有一個(gè)前提：在征稅和開(kāi)支問(wèn)題上接受民眾的控制和監(jiān)督。蘇格蘭哲人休謨?cè)缇驼f(shuō)過(guò)，沒(méi)有哪個(gè)政府能夠超越政治的這個(gè)簡(jiǎn)單而基本的邏輯。

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