浦興祖：用足人大制度的“制度優(yōu)勢(shì)”

　　主題詞詮釋

　　議行合一：指國(guó)家重大事務(wù)的決定和執(zhí)行統(tǒng)一進(jìn)行的制度。我國(guó)實(shí)行的人民代表大會(huì)制度，就是堅(jiān)持議行合一原則、體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家民主集中制的一種民主的實(shí)現(xiàn)形式。

　　中國(guó)的春天，是“兩會(huì)”的季節(jié)。全國(guó)上下各級(jí)人大、政協(xié)相繼召開(kāi)自己的全體會(huì)議。這就特別能喚起人們對(duì)人大制度與政協(xié)制度的關(guān)注與思考。本文在闡述人大制度的特色與優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，探討了如何用足人大制度的“制度優(yōu)勢(shì)”問(wèn)題。

　　人大制度的“中國(guó)特色”與優(yōu)勢(shì)

　　人大制度有別于西方“三權(quán)分立”制度的那些主要之點(diǎn)，如，公有制(為主體)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、民主的廣泛性以及“議行合一”的原則，在很大程度上屬于社會(huì)主義國(guó)家代議民主制的共同特點(diǎn)。但，人大制度作為“中國(guó)的”社會(huì)主義(國(guó)家)代議民主制，由于國(guó)情所致，又必然帶有某些不同于其他社會(huì)主義國(guó)家代議民主制的“中國(guó)特色”。這突出地表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

　　其一，具有更加廣泛的民主性。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，社會(huì)主義國(guó)家的代議民主制均應(yīng)具有廣泛的民主性。例如，列寧斯大林領(lǐng)導(dǎo)的蘇維埃制度，只剝奪資產(chǎn)階級(jí)等剝削階級(jí)的政治權(quán)利，而承認(rèn)占總?cè)丝跇O大多數(shù)的工農(nóng)階級(jí)享有政治權(quán)利。較之西方“三權(quán)分立”制度，其民主性顯然廣泛得多。中國(guó)共產(chǎn)黨人在早期的革命根據(jù)地也曾實(shí)行過(guò)蘇維埃制度，即承認(rèn)工農(nóng)兩個(gè)階級(jí)的政治權(quán)利，而剝奪包括資產(chǎn)階級(jí)在內(nèi)的剝削階級(jí)的政治權(quán)利。隨著對(duì)本國(guó)國(guó)情的深入了解，中國(guó)共產(chǎn)黨人意識(shí)到，我國(guó)資產(chǎn)階級(jí)中的一部分(即民族資產(chǎn)階級(jí))和城市小資產(chǎn)階級(jí)均可以作為“人民”而享有政治權(quán)利。這樣，人民代表大會(huì)制度之“人民”，在新中國(guó)建立初期，指工人、農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級(jí)與民族資產(chǎn)階級(jí)等四個(gè)階級(jí)(即國(guó)旗上“四顆星”)，這較之僅含工農(nóng)兩個(gè)階級(jí)的蘇維埃制度來(lái)，顯然具有“更加”廣泛的民主性。現(xiàn)階段，人民代表大會(huì)制度之“人民”則指社會(huì)主義的勞動(dòng)者、社會(huì)主義的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者與擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者(四個(gè)“者”)。較之單純工農(nóng)階級(jí)，也仍然“更加”廣泛。

　　其二，發(fā)展了“議行合一”原則。迄今為止的社會(huì)主義代議民主制均遵行“議行合一”原則。而最為典型的“議行合一”當(dāng)數(shù)作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政標(biāo)本的巴黎公社。當(dāng)時(shí)，由巴黎各選區(qū)直接選出的86名委員組成公社委員會(huì)，其下又設(shè)立相當(dāng)于政府各部的10個(gè)(小)委員會(huì)。公社委員既行使立法權(quán)與決策權(quán)，又分頭兼任各(小)委員會(huì)的委員直接行使行政權(quán)�！白h”、“行”等權(quán)力全然“合一”于一個(gè)機(jī)構(gòu)、一套人馬。后來(lái)，蘇維埃貫徹這一原則時(shí)已經(jīng)有所變化，即另設(shè)一個(gè)人民委員會(huì)以具體行使行政權(quán)。在我國(guó)，“議”、“行”等全部國(guó)家權(quán)力也統(tǒng)一由人大即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)掌控，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，從人大獲得權(quán)力委托，并統(tǒng)一對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。這意味著人大制度堅(jiān)持了“議行合一”原則。但，人大以外畢竟還建立了“一府兩院”，它們各自享有法定的具體職權(quán)。這又表明，人大制度并沒(méi)有固守巴黎公社“議行合一”的具體模式，而是對(duì)“議行合一”原則有了發(fā)展。

　　依據(jù)制度設(shè)計(jì)，人大制度可以動(dòng)員更加廣泛的民主主體行使政治權(quán)利，直接與間接地參與到國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中來(lái)。各方面的人民群眾可以通過(guò)他們選出的代表，將自己的意愿及時(shí)、充分地反映到作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大中去。人大則依照法定程序就各方面的民意展開(kāi)充分的討論與整合，進(jìn)而提升為國(guó)家意志(法律、決議等)。這樣的國(guó)家意志就不易偏離廣泛的民意要求。這是由人大制度的“特色”轉(zhuǎn)化而來(lái)的一大優(yōu)勢(shì)。

　　依據(jù)制度設(shè)計(jì)，人大將自己形成的國(guó)家意志交付由它產(chǎn)生的“一府兩院”執(zhí)行。在具體執(zhí)行的過(guò)程中，“一府兩院”按照法定職權(quán)具有相對(duì)的獨(dú)立性。但人大對(duì)于它們是否依法行使職權(quán)，是否執(zhí)行國(guó)家意志，是否維護(hù)人民利益，實(shí)施監(jiān)督，以此防止“一府兩院”的“不作為”與“亂作為”。那么，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督人大？如前所述，監(jiān)督人大的不是“一府兩院”，而是人民。選民與選舉單位不僅可以監(jiān)督人大，甚至可以依法罷免自己選出的人大代表。這樣，人民監(jiān)督人大，人大監(jiān)督府院，便構(gòu)成了雙重監(jiān)督的監(jiān)督鏈，以此保障人民在終極意義上監(jiān)控全部國(guó)家權(quán)力。這也是由人大制度的“特色”轉(zhuǎn)化而來(lái)的又一“優(yōu)勢(shì)”。

　　如何用足人大制度的“制度空間”

　　人大制度所具備的代議民主制特征、社會(huì)主義(國(guó)家)代議民主制特點(diǎn)、中國(guó)社會(huì)主義(國(guó)家)代議民主制的特色與優(yōu)勢(shì)，構(gòu)成其寬闊的“制度空間”。要堅(jiān)持人大制度，就應(yīng)當(dāng)逐步用足這一“制度空間”，使其不斷轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的“制度功效”。為此，需從多方面作出努力。例如：

　　必須重視人大制度的特有價(jià)值。處于多重轉(zhuǎn)型中的當(dāng)今中國(guó)，社會(huì)分層、利益分化，人民群眾對(duì)于利益表達(dá)、政治參與的需求日益增長(zhǎng)。為了“擴(kuò)大公民有序的政治參與”，就必須大力發(fā)展社會(huì)主義民主政治，提供足以順暢“表達(dá)”與“參與”的制度資源；
為了在此基礎(chǔ)上有效地整合民意，依據(jù)民意形成正確決策，就必須不斷推進(jìn)民主決策的制度建設(shè)；
為了防止公權(quán)偏離人民的意愿，保障共和國(guó)的人民性、民主性，就必須切實(shí)健全民主監(jiān)督制度。黨的十七大報(bào)告指出：民主是社會(huì)主義的生命。發(fā)展社會(huì)主義民主也是“硬道理”。人大制度是我國(guó)的根本(民主)政治制度，在表達(dá)民意、整合民意，尤其在將民意上升為國(guó)家意志，并監(jiān)督公共權(quán)力方面具備無(wú)可替代的特有價(jià)值。只有高度重視這一特有價(jià)值，才會(huì)去用足人大制度的“制度空間”。

　　必須正確把握“制度間關(guān)系”。代議民主制與政黨功能密不可分。這在我國(guó)集中體現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。正確把握兩者的關(guān)系，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確理解“領(lǐng)導(dǎo)”的涵義。筆者認(rèn)為，同一組織系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，意味著可以發(fā)號(hào)施令、下達(dá)指示，并可借助強(qiáng)制性的紀(jì)律要求服從與執(zhí)行。黨與人大，并非同一組織系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)的關(guān)系。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)人大，并不意味著可以對(duì)人大發(fā)號(hào)施令，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)恰當(dāng)途徑(如人大中的黨組)將黨的(關(guān)于決策或干部人選等)主張，作為“建議”與“推薦”輸入人大；
應(yīng)當(dāng)向人大宣傳與解釋黨的主張的正確性，在獲得多數(shù)代表的認(rèn)同后，經(jīng)人大審議表決轉(zhuǎn)變成人大的法律或決議，即國(guó)家意志。這樣，既能保證黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)(帶領(lǐng)與引導(dǎo))，又能用足人大制度的“制度空間”，使人大真正成為“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)”。

　　必須密切人大與人民的關(guān)系。“人民代表大會(huì)”不僅是“代表”的“大會(huì)”，更是“人民”的“代表大會(huì)”。必須注意密切人大、代表與人民的關(guān)系，防止“代理者”脫離、背離“委托者”而使人民“等于零”。首先，選舉中應(yīng)當(dāng)尊重選民依法提出代表候選人的權(quán)利，我們將來(lái)努力的方向是代表候選人必須(而不是“可以”)與選民見(jiàn)面，回答選民的提問(wèn)，讓選民在了解候選人的前提下自主選擇。這樣，選民才會(huì)對(duì)當(dāng)選的代表有信任感，愿意向他們表達(dá)民意。同時(shí)，代表應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種方式經(jīng)常接觸選民，傾聽(tīng)民意，并及時(shí)將民意輸入人大或其常委會(huì)。再者，必須探索構(gòu)建“代表向選民報(bào)告”、“選民監(jiān)督與罷免代表”的可行性機(jī)制。惟有如此，才能用足“人民選出并監(jiān)督人大，人大產(chǎn)生并監(jiān)督府院”的“制度空間”。

　　必須加強(qiáng)人大與代表的自身建設(shè)。黨的十七大已經(jīng)提出逐步按城鄉(xiāng)同比例選出代表的建議，這樣會(huì)增加來(lái)自農(nóng)村的代表。此外，需減少代表中“政府官員”的比重，進(jìn)一步完善代表結(jié)構(gòu)。還應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)全員專職化。探索常委會(huì)成員與所有人大代表的“助理制度”，即每一代表均有若干“助手”協(xié)助其接待選民與收錄民意等。事實(shí)上，政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等專業(yè)的大學(xué)生、研究生中，有相當(dāng)一部分會(huì)樂(lè)于以“志愿者”的名義無(wú)償充當(dāng)代表的助手，藉此服務(wù)社會(huì)，又可理論聯(lián)系實(shí)際提高專業(yè)素養(yǎng)。再有，為增強(qiáng)人大及其常委會(huì)整合民意的能力，有必要確立“大會(huì)發(fā)言制度”，克服僅按代表團(tuán)審議的局限。還應(yīng)構(gòu)建“辯論制度”，讓代表中的不同聲音在充分碰撞與磨合中經(jīng)受鑒別，然后再進(jìn)入“多數(shù)決”程序。早在1956年，周恩來(lái)就建議人大“將來(lái)在大會(huì)上也可以辯論”（參見(jiàn)《周恩來(lái)文選》，下卷，人民出版社1984年版，第208頁(yè)）。如今民意日趨多元化異質(zhì)化，人大“辯論制度”當(dāng)可提到議事日程上來(lái)了。最后，各級(jí)人大會(huì)議須防止“提速快行”，倉(cāng)促議事，似應(yīng)適度延長(zhǎng)會(huì)期，以確保充分行使國(guó)家權(quán)力。

　　作者為復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心主任

　　來(lái)源：北京日?qǐng)?bào)

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