賈西津：公共政策過程中的公民參與

　　一般來(lái)說，政策過程是精英決策。無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)決策，還是專家決策，由于缺乏大眾參與，所以還不能稱為真正意義上的公共政策。公共政策不是技術(shù)問題，它是政治問題。公共政策最重要的一點(diǎn)就要考慮到它政治上是不是可行的，不是說你政策本身是否很完善，是否很科學(xué)。以公共政策問題的議題設(shè)定為例，在中國(guó)，議題設(shè)定基本上都是領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)做的。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人、官員的意思來(lái)做，公眾對(duì)公共政策的議題設(shè)定的影響力就弱了。所以，就公共政策自身的性質(zhì)而言，必須重視公民對(duì)議題設(shè)定的真正參與。

　　作為公共政策核心制定與執(zhí)行主體的政府，并不是神造物，并不具有無(wú)所不在和正確無(wú)誤的天賦。公共選擇理論的中心命題和全部的理論意義也就是"政府的失敗"，即國(guó)家或政府的活動(dòng)并不總是像應(yīng)該的那樣"有效"或像理論上所說的能夠做到的那樣"有效"。"公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政治家和官員在參與公共政策時(shí)有自私的動(dòng)機(jī)，政府不可能自動(dòng)代表公共利益。這一觀點(diǎn)雖然有點(diǎn)偏激，但卻從另一層面反映了一個(gè)事實(shí)：人都是復(fù)雜人，作為制定與實(shí)施政策的政府官員也有經(jīng)濟(jì)人的一面，也要追求自身利益，政府機(jī)構(gòu)本身也不是一個(gè)沒有自身利益的超利益組織。由于政府在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活中所處的特殊地位使其在制定與實(shí)施公共政策時(shí)，往往會(huì)借社會(huì)利益之名行機(jī)構(gòu)私利之實(shí)，這當(dāng)然就難以制定并執(zhí)行正確而有效的公共政策，必然導(dǎo)致政府失效。退一步講，即使政府官員能完全代表公共利益，也由于其知識(shí)可能是不完備的，所獲信息可能是不充分的，理性能力是有限的等，而導(dǎo)致其行為的結(jié)果與目標(biāo)背道而馳。于是，愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和（或）政府的失敗。而治理理論的理想境界善治，實(shí)際上就是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程，表示政府與社會(huì)之間的友好合作，它有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，要求公民的積極參與，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式形成一個(gè)政民互動(dòng)的合作網(wǎng)絡(luò)。

　　1，公民參與是公共政策核心內(nèi)容。公共政策的性質(zhì)決定了公民對(duì)政策過程的價(jià)值，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日益覺醒的公民意識(shí)，為公民進(jìn)入公共政策過程提供了必要的條件。

　　（1）公共政策的整個(gè)運(yùn)行過程都以社會(huì)民眾為基礎(chǔ)

　　首先，政策的需求信息來(lái)自社會(huì)民眾或團(tuán)體（利益集團(tuán)）。任何一項(xiàng)政策的實(shí)際需求總是來(lái)自社會(huì)的實(shí)際需要，代表公眾實(shí)際利益和要求的政策總是從民間社會(huì)首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應(yīng)是以保護(hù)他們的起碼利益為目的的。舍此，公共政策的效果就無(wú)從談起。其次，民眾也是公共政策運(yùn)行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對(duì)象之間的密切合作。如果后者是被動(dòng)的、消極的，那么政策的效果會(huì)打打折扣或成本大增。所以，政策的最終實(shí)施依靠社會(huì)的貫徹。而且，一項(xiàng)政策制定出來(lái)以后，也只有回到民間社會(huì)去被檢驗(yàn)，才能發(fā)現(xiàn)其是否符合實(shí)際的需要，是否需要作進(jìn)一步的調(diào)整，而這一切都是只能以現(xiàn)實(shí)的需要和檢驗(yàn)才能做出判斷。其三，由于上述原因，民眾參與公共政策的制定過程就顯得十分必要。這不但可以加深他們對(duì)政策意義的理解，而且會(huì)使他們知道政策何以如此，而不是另外一種形態(tài)，這顯然會(huì)增加他們配合政策運(yùn)行的自覺性，對(duì)提高政策效率的意義也是不言而喻的。而且，政策制定者也只有在充分考慮到政策相對(duì)人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會(huì)需要、最能為社會(huì)公眾所接受的公共政策。這樣，從公共政策的效果來(lái)看，我們可以發(fā)現(xiàn)公民參與的重要性。甚至可以得出結(jié)論：既然公共政策是為民眾的，那么沒有他們的參與何以成為公共政策？

　　（2）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)公民參與的發(fā)展

　　首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將喚起公眾的參與意識(shí)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會(huì)成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，使公眾有更多的參與機(jī)會(huì)、參與條件、參與渠道，社會(huì)公眾才會(huì)真正樹立起高度的主人翁責(zé)任感，才會(huì)積極投身這項(xiàng)偉大的改革中，這必將增強(qiáng)公眾的政治參與意識(shí)，鼓動(dòng)起人們的政治熱情。其次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)筑過程也就是利益關(guān)系不斷調(diào)整的過程，它打破了原有的社會(huì)利益格局，打破了社會(huì)利益平均化的狀態(tài)；
它給公眾普遍帶來(lái)利益的同時(shí)，也造成了公眾之間的利益差距；
它在滿足公眾的利益愿望的同時(shí)，又激發(fā)了其更大的利益期望和利益追求。因此，公民在爭(zhēng)取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。所以，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須學(xué)會(huì)與公眾協(xié)商一致地處理公共政策的藝術(shù)，公共決策系統(tǒng)也必須順應(yīng)這個(gè)變化而加以改善，注重公民參與。再次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權(quán)保證、物質(zhì)和必要的設(shè)備保障等。總之，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為公民參與公共政策提供了強(qiáng)大的動(dòng)力背景。

　　（3）政治現(xiàn)代化促進(jìn)公民參與公共政策

　　我國(guó)社會(huì)主義由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，政治過程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來(lái)看，人民越來(lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到，作為國(guó)家和社會(huì)的主人，在公共政策過程中就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對(duì)象）而存在，被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。公民參與也是民主程序的核心概念，"真正的民主，需要通過"公民不斷的參與".方能領(lǐng)略什么是民主，在心理上融會(huì)和建立民主作風(fēng)，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才可以保證社會(huì)運(yùn)作是真正由人民主宰。"[4]從法制化的角度來(lái)看，公民會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的意識(shí)，公民要遵守政府的政策法令，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，同時(shí)也必然會(huì)通過各種方式維護(hù)自己的合法權(quán)益，包括向公共決策系統(tǒng)施加影響，使公共政策方案對(duì)自己及其所屬團(tuán)體更有利或少受損。為了達(dá)到這個(gè)目的，必然要求有規(guī)范化的公共政策參與方式，同時(shí)從法律上明確自己的公共政策主體地位。

　�。�4）社會(huì)信息化為公民參與公共政策創(chuàng)造了條件

　　隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大眾媒體的發(fā)展，政策科學(xué)知識(shí)得到極大普及政策信息的傳遞和使用變得十分便捷，使公共政策從狹小的政治精英圈子中解放出來(lái)，變成社會(huì)化的科學(xué)研究對(duì)象。在高等學(xué)校、社會(huì)科學(xué)研究、大眾企業(yè)等機(jī)構(gòu)中形成了數(shù)量頗為壯觀的民間思想庫(kù)和政策分析學(xué)者群體，成為現(xiàn)代政府提高公共政策質(zhì)量的重要智力支持力量。那種封鎖政策信息，限制公眾參與公共政策活動(dòng)的做法已經(jīng)走到盡頭，必將為更開放的公共政策參與方式所取代。另外，隨著教育水平的提高，咨訊的發(fā)達(dá)和生活的復(fù)雜化，公民的素質(zhì)也在不斷提高，較以往更有能力參與公共政策,這也進(jìn)一步消除了公民參與公共政策所遇到的障礙，提高了公民參與的效率。

　　2，公民參與公共政策的價(jià)值功能

　　公民參與公共政策已是大勢(shì)所趨，越來(lái)越多的人支持公民參與。"安思坦、桑利、皮而斯和斯蒂菲而，均認(rèn)為公民參與是增進(jìn)人民在決策程序中的權(quán)利的一個(gè)重要手段。柏特曼強(qiáng)調(diào)了直接的公民參與在改善民主質(zhì)量中的作用。弗里德曼把它看作是一個(gè)增進(jìn)公眾理解規(guī)劃程序的重要戰(zhàn)略。"[5]公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進(jìn)一步落實(shí)，他可以發(fā)揮集體智慧去解決社會(huì)問題，它可以發(fā)動(dòng)社區(qū)資源或公民來(lái)推動(dòng)發(fā)展計(jì)劃，它也可以使更多公民通過參與的過程認(rèn)識(shí)政府政策的制定和執(zhí)行。具體分析如下：

　�。�1）公民的廣泛參與可減少政策上的流弊與個(gè)人的私欲，進(jìn)而確保一個(gè)更可行及公平的決策�；�于每個(gè)人知識(shí)有限，思維的方法不同，群體智慧對(duì)于決策來(lái)說相信是比較優(yōu)越和可靠的，因?yàn)檫@是經(jīng)過眾人參與，互補(bǔ)長(zhǎng)短的情況下得出來(lái)的。其次，通過意見的交流和不同觀點(diǎn)的沖擊，不但可以使個(gè)人的眼界得以開闊，而且個(gè)人的私欲亦得到調(diào)適，使政策依據(jù)群體的意愿而作出。

　　（2）公民對(duì)公共政策的廣泛關(guān)注和參與，對(duì)于一個(gè)政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標(biāo)的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執(zhí)行時(shí)遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。因?yàn)�，通過群體參與而得出的成果，基本上都是大多數(shù)人愿意接受，且群眾基本上都對(duì)事件有了認(rèn)識(shí)，了解到政策的關(guān)鍵所在，加上個(gè)人對(duì)政策的親切感，相信政策更易施行。

　�。�3）通過公民對(duì)公共政策的參與過程，無(wú)論對(duì)個(gè)人的成長(zhǎng)，思想的領(lǐng)域和方法都起著教育和鍛煉等功能。由于每個(gè)人都享有同等權(quán)利去表達(dá)自己的意識(shí)，去考慮或批評(píng)別人的觀點(diǎn)，久而久之，通過討論的過程和和事后的反省，公民都會(huì)逐漸培養(yǎng)出獨(dú)立和批判的思想，成為一個(gè)自覺的個(gè)體。這一點(diǎn)是每個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)民主的基礎(chǔ)，因?yàn)檫@樣個(gè)人的權(quán)利才受保障，而社會(huì)的發(fā)展，亦不會(huì)因少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的錯(cuò)誤而走了彎路。

　　（4）公共政策過程的公民參與，促進(jìn)了政策相對(duì)人主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對(duì)人的人格，并注意激發(fā)政策相對(duì)人對(duì)公共政策的認(rèn)同感和接受主動(dòng)性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實(shí)際存在的強(qiáng)迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重視角，擴(kuò)大政策研究和咨詢的領(lǐng)域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務(wù)。

　　總體而言，公民對(duì)公共政策過程的參與，有助于充分保障廣大人民群眾的主人翁地位，真正貫徹公共政策的民主化原則，對(duì)制定出科學(xué)、合理、公正的公共政策，實(shí)現(xiàn)公共政策的有效性有著實(shí)際的意義。

　　3，公民參與的政治文化效應(yīng)

　　政治文化不可能不影響到政治過程的各個(gè)方面。如前所述，政治過程實(shí)質(zhì)上就是一種決策和制定政策的過程，政治過程的結(jié)果和最終成型產(chǎn)品是政策。由此可以想見，政策選擇在所難免地要受到政治文化的制約。從一定意義上說，政策選擇也是一種文化選擇，而政治文化即"選擇文化"。

　　政治文化對(duì)政策輸入的影響：系統(tǒng)論者把政策制定過程作為一個(gè)"輸入-轉(zhuǎn)換-輸出"的系統(tǒng)看待：環(huán)境作用于政治體系，就產(chǎn)生了政策信息，政策信息在政治體系內(nèi)部經(jīng)過轉(zhuǎn)換變?yōu)楣�共政策，政策輸出的同時(shí)，就開始了執(zhí)行與評(píng)價(jià)過程，產(chǎn)生的作用和影響通過反饋渠道又再次輸入政治體系。在現(xiàn)實(shí)生活中，人們對(duì)公共政策的種種要求和支持即為政策信息，這種要求和支持進(jìn)入政治體系即為輸入。政治文化對(duì)政策輸入的干預(yù)效應(yīng)是全面的，它不僅影響政策輸入的數(shù)量、內(nèi)容、強(qiáng)度，同時(shí)還影響到政策要求進(jìn)入政治體系的方式。阿爾蒙德在研究了若干國(guó)家和地區(qū)的政治文化后，把政治文化區(qū)分為三種不同類型，即偏狹型、順從型和參與型，并依次把處在這三種不同文化圈層中的屬民稱為偏狹者、順從者、參與者。這三種不同類型的政治文化人在一定意義上恰好反映了人們對(duì)政策輸入的三種趨向。

　　所謂偏狹者，主要是指那些在生活中只關(guān)心非政治性事物，對(duì)政治體系所知甚少，甚至一無(wú)所知，同時(shí)也不具備政治技能的屬民。處于這種政治文化中的個(gè)人雖然被動(dòng)的介入政治生活，但卻未意識(shí)到政治結(jié)構(gòu)和政治過程的存在，沒有從整體上意識(shí)到自已是某一個(gè)政治體系、輸入過程、輸出過程的參與者的公民身份。他們不期望從政治體系那里得到什么，因此，也就沒有什么政策要求輸入政策系統(tǒng)。阿爾蒙德等人認(rèn)為，非洲和拉丁美洲一些酋長(zhǎng)領(lǐng)地、王國(guó)和部落社會(huì)以及現(xiàn)代的墨西哥、意大利便是偏狹型政治文化的典型。

　　所謂順從者，就是指那些已成為政治體系組成部分的、并對(duì)政治體系施加于他們生活的影響或潛在影響有所認(rèn)識(shí)的屬民。但是，他們對(duì)自己在政治中的作用的看法，正象"順從"這個(gè)術(shù)語(yǔ)所表明的那樣，只是扮演被動(dòng)的角色，而不是積極地去影響政府的行動(dòng)。他們可能喜歡這一個(gè)官員而不喜歡另一個(gè)官員，喜歡這一項(xiàng)政策而不喜歡另一項(xiàng)政策，但他們并不認(rèn)為自己的參與能改變既成的事實(shí)，因而也從不積極主動(dòng)地把自己的政策要求輸入政策系統(tǒng)，他們的公民角色只限于在政策的輸出過程中，即充當(dāng)政策的執(zhí)行者。這種順從型的政治文化圈，在許多國(guó)家，包括一些發(fā)達(dá)國(guó)家都是存在的。如一些研究者指出，德國(guó)的政治文化基本上屬于順從型的，英國(guó)保留了君主制和它的所有機(jī)構(gòu)設(shè)置，亦因此具有順從文化。

　　在參與型的政治文化中，公民擁有相當(dāng)高的政治意識(shí)，可獲得較多的政治資源，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　他們對(duì)作為整體的政治體系及它的輸入和輸出過程，有著相當(dāng)程度的理解，并形成了鼓勵(lì)自己利用各種參與機(jī)會(huì)的態(tài)度，堅(jiān)信自己只要努力去做就能影響國(guó)家的政治事務(wù)，并能熟練地運(yùn)用影響現(xiàn)存體制的某些政治技能。在參與型的文化中生活的個(gè)人既屬"輸出"取向型，亦屬"輸入"取向型。英國(guó)是人們研究這種文化時(shí)常舉的例子，由于美國(guó)實(shí)行分權(quán)制衡制度，同時(shí)決策過程比較分散，因此給公民帶來(lái)了更多的政治參與機(jī)會(huì)。據(jù)肯尼迪任內(nèi)的助理國(guó)務(wù)卿羅杰·希爾斯曼估計(jì)，美國(guó)有十萬(wàn)個(gè)協(xié)會(huì)、俱樂部和私人組織，其中有許多利益集團(tuán)，如有色人種協(xié)會(huì)、海外戰(zhàn)爭(zhēng)退伍軍人協(xié)會(huì)、美國(guó)以色列公共事務(wù)委員會(huì)、全國(guó)農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)盟、美國(guó)大學(xué)教授聯(lián)合會(huì)、美國(guó)反對(duì)活物解剖聯(lián)合會(huì)等。這些大大小小的利益集團(tuán)，都企圖把各自的政策主張輸入政策系統(tǒng)，以產(chǎn)生有利于自己的政策輸出。

　　政治文化對(duì)政策體制的影響：政策信息進(jìn)入政策體系后，經(jīng)過加工處理才能轉(zhuǎn)換為公共政策。政策體制就是這樣一個(gè)由政策制定介入者組合而成的加工處理政策信息的機(jī)器。它的部件包括政治首腦、行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)、政黨等。由于政治文化的不同，這種組合在不同的國(guó)家會(huì)呈現(xiàn)不同的方式，從而對(duì)政策制定產(chǎn)生舉足輕重的影響。在偏狹型、順從型的政治文化中，政策決策的主體是少數(shù)政治首腦及行政機(jī)關(guān)。他們壟斷了經(jīng)費(fèi)、信息、權(quán)威、立法權(quán)等政策資源，政策輸出更多地反映著精英階層的價(jià)值偏好和利益。在少數(shù)官僚主義獨(dú)裁政權(quán)或君主制遺風(fēng)猶存的國(guó)家，重大政策的決策權(quán)常常握在最高首腦一人之手，他們一言九鼎，旁人莫想搖撼。這種政策體制的政策產(chǎn)出，失誤率是很高的，而且常常伴隨著激進(jìn)的政策。在參與型的政治文化中，政策決策往往呈團(tuán)體決策模式，政策體制是多元力量的組合。這種模式認(rèn)為政治決策過程中最核心的事實(shí)是各個(gè)利益集團(tuán)之間的交互作用，公共政策是利益集團(tuán)經(jīng)過一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)過程后達(dá)到的均衡。

　　西柏林的兩位學(xué)者P·瓦格納和H·沃爾曼曾對(duì)美國(guó)、瑞典、奧地利、聯(lián)邦德國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)、西班牙、意大利八國(guó)的政策風(fēng)格進(jìn)行過研究。雖然我們很難按圖索驥，把這八個(gè)國(guó)家分門別類地嵌入上述三種政治文化類型中的某一框架，但他們?cè)谡�治文化上的差異及其�?duì)政策體制的影響卻是顯而易見的。在英國(guó)，由于存在著一種強(qiáng)有力的、政治上中立的文官制度傳統(tǒng)，而且他們一貫認(rèn)為，政府工作中所需要的分析技巧和知識(shí)都可由傳統(tǒng)的文官機(jī)構(gòu)直接提供，因此，他們傾向于實(shí)行精英型的自行決策，對(duì)征求外部意見的興趣不大，議會(huì)、利益集團(tuán)以及社會(huì)科學(xué)家在政策制定中的作用都比較弱，其政策風(fēng)格屬"官僚適應(yīng)型"。而瑞典作為一個(gè)協(xié)調(diào)組合主義國(guó)家，有一個(gè)顯著特征，就是各項(xiàng)政策務(wù)求"各方協(xié)商一致"，而不是互相對(duì)立，因此，其政策體制是開放型的。政府在重大決策以前各個(gè)階段都注意吸收各種行為者參加，共同尋求合理的解決方案，政策制定和政策研究已納入到由政府、中央行政部門、議會(huì)，以及代表各利益集團(tuán)的社團(tuán)所組成的互相咨詢與合作的網(wǎng)絡(luò)中。連大學(xué)也很重視政策研究和咨詢，社會(huì)科學(xué)家事先就為決策提供知識(shí)和信息，而不是事后才調(diào)查研究和評(píng)價(jià)。法國(guó)和英國(guó)的情況有些類似。法國(guó)政界精英有一種萬(wàn)事不求人的態(tài)度，又有根深蒂固的依靠技術(shù)專家治國(guó)的干預(yù)主義傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)又因堅(jiān)持從各個(gè)培養(yǎng)精英的學(xué)校錄用人才而因襲下來(lái)。政府制定政策，主要依靠強(qiáng)有力的直屬分析研究機(jī)構(gòu)，幾乎不大征求外界的意見。議會(huì)、利益集團(tuán)的作用也較弱，社會(huì)科學(xué)工作者均崇尚學(xué)術(shù)研究。因此，可以說法國(guó)的政策風(fēng)格是"自給自足型"的。在美國(guó)，"試驗(yàn)主義"的政策模式是這個(gè)同家"決策文化"的組成部分，政策決策權(quán)力很分散。總統(tǒng)和行政部門雖然大權(quán)在握，但卻受到國(guó)會(huì)的牽制和對(duì)抗。人們對(duì)各國(guó)議會(huì)進(jìn)行跨國(guó)比較后發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)是唯一擁有重要的政策研究實(shí)力的議會(huì)。為數(shù)眾多的利益集團(tuán)和智囊機(jī)構(gòu)，也都試圖并在實(shí)際上對(duì)政策制定施加著重大影響。瓦格納和沃爾曼給美國(guó)和法國(guó)的政策風(fēng)格畫了一幅"漫畫"：法國(guó)的公共行政植根于依靠技術(shù)專家的干預(yù)傳統(tǒng)，具有把客觀的科學(xué)知識(shí)作為合理的決策的決定性組成部分的傾向；
而在美國(guó)所有的社會(huì)行為者都把政策研究成果當(dāng)作政治斗爭(zhēng)中加強(qiáng)自己地位的論據(jù)，并不認(rèn)為對(duì)政策問題可以找到科學(xué)上正確的解決辦法。

　　政治文化對(duì)政策執(zhí)行的影響：政策方案一經(jīng)合法化，就進(jìn)入了執(zhí)行階段。政策執(zhí)行在整個(gè)政策過程中占有很重要的地位，甚至應(yīng)與政策制定等量齊觀。因?yàn)樵俸玫恼�策如果沒有落實(shí)，就等于一紙空文。然而，政策過程個(gè)案研究中反復(fù)發(fā)現(xiàn)的一種情況，恰恰是"微效現(xiàn)象"一一即政策方案所預(yù)期的目標(biāo)往往不能達(dá)到，或至少部分不能達(dá)到，政策意圖和政策結(jié)果之間始終存在著巨大的差距。"有時(shí)，政策制定出來(lái)了，獲得了批準(zhǔn)，但執(zhí)行政策的人卻將它引向完全不同的方向，達(dá)到完全不同的目標(biāo)。有些政策則根本沒有得到執(zhí)行。有時(shí)，一些問題總是爭(zhēng)論不決，直到其它事情不斷增加，以致這爭(zhēng)論的問題連同那些爭(zhēng)論者全部消失得無(wú)影無(wú)蹤。"影響政策執(zhí)行的因素是多方面的。政策本身的條件，如政策目標(biāo)是否清楚，政策標(biāo)準(zhǔn)是否適度，政策資源是否充盈，政策手段是否得力等固然關(guān)系重大，但政策本身以外的條件，其中特別是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和標(biāo)的團(tuán)體與既定政策的政治文化取向是否一致，也是一個(gè)很重要的原因。一些國(guó)家人口政策的執(zhí)行情況很好地證明了這一點(diǎn)(人口問題一般來(lái)說屬于社會(huì)范疇，但一個(gè)眾所周知的事實(shí)是，許多國(guó)家都把人口政策作為基本國(guó)策，于是人口問題便染上了濃重的政治色彩，人們的生育觀念亦成為一種政治文化)。在歐洲，由于不結(jié)婚的年輕人越來(lái)越多，結(jié)婚的人也傾向于晚育和少生孩子，因此，人口下降。法國(guó)前總理希拉克說："從人口統(tǒng)計(jì)學(xué)角度來(lái)說，歐洲正在逐漸滅亡。"盧森堡前首相加斯東·托恩也警告說："歐洲人正在集體自殺。"為了盡快結(jié)束"人口寒冬"，歐洲國(guó)家采取了一系列鼓勵(lì)生育的政策。如法國(guó)政府決定發(fā)給生育三胎的婦女三年的臨時(shí)津貼，并建立了一支訓(xùn)練有素的產(chǎn)前警務(wù)人員隊(duì)伍，為生育孩子的父母提供幫助；
東德政府規(guī)定，產(chǎn)婦可享受六個(gè)月的產(chǎn)假及其他額外假期，并準(zhǔn)許給育兒之家發(fā)放無(wú)息住房貸款；
羅馬尼亞則干脆宣布人工流產(chǎn)為非法，井停止進(jìn)口避孕藥品和用具……然而，這些政策均收效甚微，歐洲人口的冬天仍然是寒冷的。究其原因，主要是人們的價(jià)值觀發(fā)生了變化，實(shí)利主義思潮已泛濫于歐洲，自我發(fā)展成為人們的主要目標(biāo)。與歐洲相反，亞洲和非洲的一些國(guó)家，卻為人口爆滿而頭疼。政府的人口政策目標(biāo)是控制而不是增長(zhǎng)。然而，遺憾的是，這些政策的執(zhí)行效果同樣也不理想。如早在1951年就提出計(jì)劃生育政策，并于1986年發(fā)起過耗資過億美元的計(jì)劃生育運(yùn)動(dòng)的印度，目前的人口出生率仍高達(dá)34‰，人口增長(zhǎng)率為2%。究其原因，同樣來(lái)之政治文化：那里的人們往往認(rèn)為生育是按上帝的旨意行事，而且"多子多福"。有人說，人口增長(zhǎng)率把世界劃分為兩個(gè)部分，大相徑庭的政治文化無(wú)疑促成了這種劃分。上述例子涉及的是不同的洲、不同的國(guó)家，實(shí)際上，即使是生活在同一個(gè)國(guó)家同一種政治體制之下，人們?cè)谡�治文化上的微妙差別，也會(huì)使政策執(zhí)行的實(shí)際效果，發(fā)生不同程度的扭曲而異于原來(lái)的意圖。國(guó)外一位學(xué)者在對(duì)勞工關(guān)系政策的一項(xiàng)研究中發(fā)現(xiàn)，犯法率因被研究的企業(yè)所在的社區(qū)不同而不同。造成這種不同的一個(gè)原因是對(duì)法律、政府和違法的道德觀不同。工廠管理人員聲稱，他們?cè)趧诠りP(guān)系的活動(dòng)中遵循社區(qū)行為模式。事實(shí)證明，政策執(zhí)行機(jī)關(guān)與標(biāo)的團(tuán)體對(duì)政治結(jié)構(gòu)的取向--包括對(duì)政治體系合法性的看法，對(duì)政治結(jié)構(gòu)的輸入與輸出之認(rèn)知與評(píng)價(jià)；
對(duì)政治體系其它層面的取向--包括民眾的政治認(rèn)同感、政治信任感，對(duì)自己政治活動(dòng)的取向--包括民眾所持的政治能力感與政治效應(yīng)感，都會(huì)影響到政策執(zhí)行的目標(biāo)效應(yīng)。

　　上述效應(yīng)分析表明，政治文化作為政策系統(tǒng)的文化背景，影響到政策過程的各個(gè)階段。我國(guó)政策制定和執(zhí)行的過程也不例外，政治文化的影響隨處可見。一方面，由于我國(guó)公民具有較強(qiáng)的政治認(rèn)同感，政治信任感和良好的政治寬容精神，政策資源的動(dòng)員及調(diào)控組合較為容易，從而使黨和國(guó)家的政策選擇能夠在一種較為平和的氣氛中進(jìn)行；
另一方面，由于我國(guó)公民從整體上看對(duì)自己的公民角色的認(rèn)知程度還比較低，政治能力感和政治效應(yīng)感相對(duì)貧弱，尤其是在心靈深處還潛藏著不少保守和僵化的、與現(xiàn)代化建設(shè)格格不入的政治準(zhǔn)則、政治情感等，致使我們黨和國(guó)家在新時(shí)期的多項(xiàng)重大政策實(shí)施都受到來(lái)自政治文化方面的障礙。因此，政治文化的開發(fā)已成為當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代化政策推進(jìn)的當(dāng)務(wù)之急。

　　政治文化開發(fā)的首要任務(wù)是培育公民的政策參與意識(shí)。公民的政策參與程度，在一定意義上反映了國(guó)家政治現(xiàn)代化的水平。公民的政策參與就是將公民放到政策過程的政治角色中，其中特別是作為政策制定的介入者，參與政策的制定過程。唯其如此，才能使政策更加充分地體現(xiàn)公民的利益，反映公民的各種需求，從而使政策執(zhí)行得到公民的廣泛支持；
唯其如此，才能充分發(fā)揮廣大群眾的聰明才智，減少政策性失誤，使政策建立在更加科學(xué)的基礎(chǔ)上。

　　公民的政策參與程度，取決于兩個(gè)方面：第一，取決于公民的政治主體意識(shí)、政治效能感、政治安全感和政治技能等主觀方面的因素。如果公民意識(shí)不到自己是國(guó)家的主人，缺乏公民權(quán)利觀念，他就不可能主動(dòng)地向政府表達(dá)自己的政策意愿；
如果公民認(rèn)為自己的作為無(wú)足輕重，無(wú)論怎樣努力都不可能對(duì)政府政策有所影響，他就會(huì)喪失參與的信心和勇氣；
如果公民認(rèn)為政策參與會(huì)危及自己的名譽(yù)，地位和人身財(cái)產(chǎn)安全，他就會(huì)盡可能躲避參與；
如果公民不具備基本的政治技能，他仍然與參與無(wú)緣。中國(guó)公民政治心理調(diào)研組提供的資料證明，中國(guó)公民并不缺乏政治責(zé)任感和政治熱情，但卻缺乏政治主體意識(shí)，往往把自己當(dāng)作國(guó)家和政府的附屬物。同時(shí)，人們對(duì)政治的戒懼心理還一定程度地存在，有43.11%的公民對(duì)"對(duì)談?wù)撜�治問題，我很謹(jǐn)慎"的觀點(diǎn)表示贊同，相當(dāng)數(shù)量的公民對(duì)"政治上的事還是少介入為妙"的觀點(diǎn)表示"同意"、"基本同意"、"我不反對(duì)"。至于公民的政治效能感和政治技能方面，雖然調(diào)查材料沒有給我們提供確切的量的概念，但顯然不容樂觀。因此，就公民角色的認(rèn)知和實(shí)現(xiàn)而言，政治文化的開發(fā)任重道遠(yuǎn)。第二，公民的政策參與程度，還取決于政治體制所提供的政治參與的形式和途徑是否充分和有效。公民參與一般通過(1)投票(包括選舉自己的代表和領(lǐng)導(dǎo)人，就某一問題進(jìn)行集體或全民公決)；
(2)民意代表；
(3)和政府官員面對(duì)面地接觸及信訪；
(4)專門的政治輸入機(jī)構(gòu)(如政治團(tuán)體、利益集團(tuán)，政黨等)；
(5)大眾傳播工具等幾種方式。如果這方面的渠道不暢，民意難以上達(dá)，政策參與就難以實(shí)現(xiàn)。黨的十三大以后，黨和國(guó)家的黨務(wù)、政務(wù)活動(dòng)的開放程度正逐步增強(qiáng)，社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度正逐步建立，選舉制度也在不斷完善，這無(wú)疑將會(huì)給公民的政策參與帶來(lái)更多的機(jī)會(huì)。但這只能說是有了一個(gè)良好的開端，制度化、規(guī)范化的程度還有待提高，要做的事還有很多。

　　政治文化開發(fā)的第二項(xiàng)重要任務(wù)是通過"政治再社會(huì)化"重構(gòu)與黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的總方針、總政策相適應(yīng)的新的政治文化觀念。政治社會(huì)化是一個(gè)政治共同體內(nèi)部傳播政治文化的過程。一代人的政治準(zhǔn)則、政治態(tài)度、政治情感就是通過這種過程傳給下一代人的。在這個(gè)過程中，公民在政治上逐漸成熟，形成自己的一套政治傾向體系，發(fā)展成一個(gè)"政治自我"。除了"延續(xù)"的功能，政治社會(huì)化還有一種"再造"的功能：在一定的條件下，它還可以改變政治文化甚至可以創(chuàng)造出一種全新的政治文化，這又叫做"政治再社會(huì)化"，當(dāng)政治體系面臨重大歷史變革和政策調(diào)整之時(shí)，政治文化的"再造"比"延續(xù)"更為重要。我國(guó)目前就正處在這樣一個(gè)偉大的歷史變革時(shí)期，黨和國(guó)家制定的一系列重大政策無(wú)不是革故鼎新的結(jié)果。但是，由于封建主義殘余的存在和"左"的思想的長(zhǎng)期影響，我國(guó)公民現(xiàn)時(shí)的政治文化中卻有不少與新時(shí)期的政策取向相左的成分。一些人仍然把過去附加在社會(huì)主義上的種種不科學(xué)的東西，奉為自己的政治準(zhǔn)則，用以衡量改革中出現(xiàn)的新事物；
一些人對(duì)"大鍋飯"體制舊情難忘，排斥競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引進(jìn)；
封閉觀念，等級(jí)觀念、官本位觀念，一元化觀念等大有市場(chǎng)，并對(duì)新時(shí)期的現(xiàn)代化政策推進(jìn)形成阻力。因此，必須通過"政治再社會(huì)化"，對(duì)我國(guó)公民的政治文化進(jìn)行更新再造。實(shí)施政治社會(huì)化功能的結(jié)構(gòu)有家庭、學(xué)校、同輩集團(tuán)，大眾傳播媒介等，我們應(yīng)該充分發(fā)揮這些社會(huì)化工具的綜合效用，大力傳播現(xiàn)代政治意識(shí)，建構(gòu)與現(xiàn)代化政策取向一致的政治文化，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　為我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的政治文化環(huán)境。

　　4，公民政策參與存在的問題與對(duì)策

　　雖然近年來(lái)公民參與已得到愈來(lái)愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，但不可否認(rèn)我國(guó)公民參與公共政策的總體水平較低，存在著諸多現(xiàn)實(shí)問題：其一，公民參與的主動(dòng)性和自覺性較低。有資料顯示，真正出于自主意識(shí)自愿參加的公民參與行為具有隨大流的從眾性；
其二，公民參與的理性化程度較低。相當(dāng)數(shù)量的公民參與不是基于公民的責(zé)任感，不是出于對(duì)自己的權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識(shí)，而是憑著心中激蕩的沖動(dòng)參與的，有時(shí)甚至只為了發(fā)泄心中的不滿情緒，不能采取規(guī)范化、程序化的參與形式；
其三，公民參與的能力不足。由于公民的自身素質(zhì)，對(duì)咨訊的掌握程度、理解程度及對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性和途徑的認(rèn)識(shí)等諸多因素的影響，使得現(xiàn)實(shí)中公民參與的能力與參與要求不符，其行動(dòng)顯得笨拙，參與效率低微；
其四，公民參與的制度化較低。我國(guó)的基本社會(huì)制度為公民參與提供了根本保證，但具體的關(guān)于規(guī)劃參與行為，暢通參與渠道，保證參與實(shí)施的制度卻不夠健全，致使許多公民參與以非制度化的形式出現(xiàn)；
其五，政府官員的錯(cuò)誤觀念。一些政府官員具有嚴(yán)重的官僚主義思想，不尊重公眾應(yīng)有的政治權(quán)利，僅把公眾當(dāng)作公共政策的客體，認(rèn)為公眾理所當(dāng)然應(yīng)絕對(duì)接受和服從公共政策。致使"公民參與"僅流于形式，或被當(dāng)成某些領(lǐng)導(dǎo)的恩惠或權(quán)益之計(jì)，嚴(yán)重阻礙了公民參與的正常發(fā)展。

　　根據(jù)我國(guó)當(dāng)前公民政策參與的現(xiàn)狀，在發(fā)展公民參與方面需要著重從以下環(huán)節(jié)著手：

　�。�1）建立、健全公民參與機(jī)制應(yīng)以是否有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)。建立、健全公民參與機(jī)制，需要在對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、思想、文化狀況深入研究的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎行事，又要積極而審慎地借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家較為成熟、完善的公民參與機(jī)制。

　�。�2），加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來(lái)，作到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)�；�、制度化。

　　（3），建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進(jìn)一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法、價(jià)值取向法等；
另一方面，更為重要的是，公民自己應(yīng)懂得運(yùn)用不同渠道去影響公共政策的制定，如個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動(dòng)的做法。

　　（4），營(yíng)造有利于我國(guó)公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來(lái)說，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；
二是廣泛的自主意識(shí)；
三是強(qiáng)烈的責(zé)任感；
四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。

　�。�5），樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對(duì)待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認(rèn)公眾在公共政策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與公共政策。

　�。�6），增強(qiáng)公民的參與能力，提高公民的參與水平。許多公民有很高的參與熱情和強(qiáng)烈的參與愿望，但是由于其素質(zhì)不高、能力有限，致使參與效率低微以至"無(wú)效"，常常被認(rèn)為是"徒添麻煩"。所以，必須加強(qiáng)對(duì)公民的教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)其參與能力，有效地發(fā)揮公民的參與角色。

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