張軍：一場錯了再試的改革
發(fā)布時間:2020-06-16 來源: 日記大全 點擊： 
日本的經(jīng)濟史學(xué)家、中國經(jīng)濟學(xué)家朱紹文先生在東京大學(xué)的昔日同窗小宮龍?zhí)上壬?jīng)在1985年說過一句后來在中國非常流行的話：“在中國不存在企業(yè)，幾乎完全不存在”。20多年前，這句話讓小宮的名字響徹中國大地。
在今天，除了150多家所謂“中央企業(yè)”那顯赫的規(guī)模、地位和在國際上倍受關(guān)注的投資行為之外，上百萬家的傳統(tǒng)型的國有企業(yè)大都退出了歷史舞臺。曾經(jīng)一再作為中國經(jīng)濟改革重中之重的國有企業(yè)的改革，30年來終于走完了復(fù)雜和耗時的脫胎換骨的道路。
今天我們都不知道該怎么去定義這樣的改革，也難以用最簡單的方式去評價它。什么是它取得成功或者遭遇失敗的標準？這些問題今天我們?nèi)匀徊蝗菀谆卮�。但有一點也許是肯定的，30年之后，這場企業(yè)改革終于卸下了背在政府肩膀上的沉重的負擔(dān)，而替代它的是整個社會的理解和無數(shù)創(chuàng)業(yè)家的面孔。尤其是，這場改革是從一個錯的起點上開始的并被接連不斷的試驗所延續(xù)。無疑，這就是一場“錯了再試”（trial and error ）的革命。
“試錯”的開始
在1976年“文化大革命”宣告結(jié)束之后，國有企業(yè)部門正處于人心渙散和管理混亂的局面中。至少有三分之一的國有企業(yè)的生產(chǎn)是不正常的，國營工業(yè)企業(yè)每百元工業(yè)產(chǎn)值提供的利潤比歷史最好水平低三分之一；
獨立核算的國營工業(yè)企業(yè)虧損面達到24.3%，虧損額達37.5億元。根據(jù)當時大多數(shù)計劃派經(jīng)濟學(xué)家和領(lǐng)導(dǎo)人的認識，這些問題都為企業(yè)管理的落后造成的。于是，國家計委和經(jīng)委決定派團出訪國外，虛心學(xué)習(xí)國外企業(yè)管理的經(jīng)驗。
據(jù)當時國家計委的經(jīng)濟學(xué)家房維中先生回憶，1978年6月30日，時任黨的主席的華國鋒在聽取谷牧副總理訪問歐洲五國匯報后說：“外國企業(yè)管理確實有些好經(jīng)驗值得借鑒”。1978年10月底，國家經(jīng)委組團又訪問了日本，回國后考察團的主要成員袁寶華、鄧力群、馬洪、孫尚清向李先念副總理匯報。經(jīng)委的赴日考察團向國務(wù)院提交了《日本工業(yè)企業(yè)管理考察報告》。據(jù)說，這份報告經(jīng)余秋里和康世恩的批示印發(fā)下去，產(chǎn)生了非常大的影響。
前國家經(jīng)濟體制改革委員會綜合規(guī)劃局局長、國務(wù)院經(jīng)濟改革方案研究辦公室副主任、中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長楊啟先教授在2004年9月20日出席新浪財經(jīng)舉辦的“國企產(chǎn)權(quán)改革與社會公正”沙龍時也曾回憶過早期的這段關(guān)于反思企業(yè)管理的經(jīng)歷。他說：“1979年，中央還專門組織100多人的一個調(diào)查小組，總結(jié)過去改革的經(jīng)驗，當時計委、經(jīng)委必須都是老一點的同志參加。從調(diào)查的結(jié)果得出一個結(jié)論，現(xiàn)在看是一個很大的進展：國有企業(yè)的問題看來不在原來說的中央管得過多，還是地方管得過多；
中央管或地方管都只是一種行政的管理，如果要解決企業(yè)的問題，搞活企業(yè)，必須適當?shù)慕⒆灾鳈?quán)。”
可是，就在1978年10月，在趙紫陽主政的四川省卻早已率先選擇6家地方國營工業(yè)企業(yè)開始“擴大企業(yè)自主權(quán)”的試點了。這6家試點企業(yè)分別是：寧江機床廠、重慶鋼鐵廠、成都無縫鋼管廠、四川化工廠、新都氮肥廠和南充絲綢廠。試點改革的主要內(nèi)容是，在年終完成計劃指標之外，一是允許企業(yè)提留少量利潤，二是給職工發(fā)放少量獎金。以今天的眼光看來，這一改革的分量實在微不足道，但在當時無疑是一次“破冰之旅”。
1979年初，四川省委批轉(zhuǎn)了省經(jīng)委黨組《關(guān)于擴大企業(yè)權(quán)力，加快生產(chǎn)建設(shè)步伐的試點意見》，批準對四川化工廠等100戶企業(yè)進行更打范圍的擴大自主權(quán)試點。四川大型國有企業(yè)的改革試點的成功為中央政府開啟全局國有企業(yè)改革的決策提供了有力的支持。1979年5月25日，國家經(jīng)委、財政部、外貿(mào)部、中國人民銀行、國家物資總局、國家勞動總局六個部門聯(lián)合發(fā)出通知，確定在首都鋼鐵公司、北京內(nèi)燃機總廠、北京清河毛紡廠、天津自行車廠、天津動力機廠、上海汽輪機廠、上海柴油機廠、上海彭浦機器廠等8戶企業(yè)進行企業(yè)擴權(quán)的試點。
1979年7月9日到13日，在四川成都還召開過全國工交會議�？凳蓝髦鞒謺h，財政部長吳波專程到會聽取意見。成都會議的一個重要內(nèi)容被認為是最后認同了“五個重要的文件”，即擴大企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)、實行利潤留成、開征固定資產(chǎn)稅、提高折舊率和改進折舊費使用辦法、實行流動資金全額信貸等。這五個文件已經(jīng)在4月中央工作會議原則通過，后又在6月召開的五屆人大二次會議上征求過意見。成都會議后，國務(wù)院最后于13日發(fā)布了《關(guān)于擴大國營企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》這五個文件。這些文件的基本精神是，要根據(jù)不同行業(yè)、不同企業(yè)的具體情況，實行不同的利潤留成比例。企業(yè)用利潤留成建立生產(chǎn)發(fā)展基金、集體福利基金和職工獎勵基金。
我看到的資料顯示，在成都的那個工交會議上，產(chǎn)生過激烈的爭論。爭論是在財政部與希望進行擴權(quán)試點的地方政府之間發(fā)生的。當然最后還是那些認為對擴權(quán)不損壞財政收入的試點經(jīng)驗占了上風(fēng)。這使得國務(wù)院的那五個擴權(quán)文件真正得到了認同。于是，《人民日報》、《光明日報》等主要媒體開始對四川、云南等地擴大企業(yè)自主權(quán)試點的成效進行集中報道和宣傳，讓試點得以推廣。1979年底，試點企業(yè)終于擴大到了4200個。當然，這個時期，經(jīng)濟學(xué)家也有支持這項改革的。最著名的倡導(dǎo)者可能就是曾擔(dān)任中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長的蔣一葦教授了，他提出了著名的“企業(yè)本位論”。
1980年9月2日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家經(jīng)委《關(guān)于擴大企業(yè)自主權(quán)試點工作情況和今后意見的報告》，要求從1981年起，把擴大企業(yè)自主權(quán)的工作在國有工業(yè)企業(yè)中全面推廣。1981年12月26日，財政部、國家經(jīng)委發(fā)布了《關(guān)于國營工交企業(yè)實行利潤留成和盈虧包干辦法的若干規(guī)定》，提出了利潤留成和“包干的”主要形式。之后，國有企業(yè)普遍實行了利潤包干。
以最初確定的改善企業(yè)管理者和職工的積極性的目標來評價，擴大國有企業(yè)自主權(quán)的改革實驗無疑是成功的。但是，改革者很快就發(fā)現(xiàn)，這樣的改革導(dǎo)致了一個事先沒有充分想清楚的問題，那就是國有企業(yè)變得越來越追求投資的擴張。我清楚地記得，對這個問題的經(jīng)典描述和分析很快在幾年以后被介紹到中國的匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾內(nèi)（Janos Kornai）的《短缺經(jīng)濟學(xué)》（Economics of Shortage）中找到。根據(jù)科爾內(nèi)的分析，國有企業(yè)出現(xiàn)投資擴張的沖動一點都不奇怪，因為它們面臨的財務(wù)約束依舊是“軟的”。
正因為這樣，政府將基建撥款改為銀行貸款（也就是著名的“撥改貸”改革）的實驗就開始了。根據(jù)這個方案，自1985年2月1日起，包括國有企業(yè)的新增流動資金、國有企業(yè)和事業(yè)單位在內(nèi)的所有國有單位的基本建設(shè)和更新改造投資全部改為了銀行的貸款。這個決定在后來的很長時期里未必真正改變了國有企業(yè)面臨的預(yù)算約束的性質(zhì)，但卻從此把國有銀行與企業(yè)捆綁在了一起，演化成幾乎20年后才終于厘清和削弱的“銀企關(guān)系”和中國企業(yè)居高不下的負債率。
擴大國有企業(yè)自主權(quán)的改革很快就顯現(xiàn)出來的另一個問題是企業(yè)與政府之間在收入分配上的利益沖突問題。盡管試點擴大到了更多的企業(yè)和部門，但是向企業(yè)擴權(quán)給國家財政收入上帶來的壓力還是很快暴露出來了。例如，《中國統(tǒng)計年鑒（1993）》的數(shù)據(jù)顯示，國有企業(yè)提供的財政收入逐年下降，由1978年的973.65億元，下降到1979年的923.62億元，到1980年下降為889.58億元。在1978年到1985年間，國家財政收入和居民儲蓄之間的分配格局也發(fā)生了顯著的變化，國家控制的財政收入相對于民間儲蓄也在不斷下降中。1978年的時候，居民儲蓄占財政收入的比重只有18%，而到了1985年，這個占比已經(jīng)上升到了86%.
在這里我特別要指出的一個與國民收入分配相關(guān)聯(lián)的問題是，國有企業(yè)利用信息上的優(yōu)勢不斷擴大了自己的收入份額，并把大量的盈利轉(zhuǎn)化成了工資獎金的分配。中國的經(jīng)濟學(xué)家把這個現(xiàn)象叫做“工資侵蝕利潤”。這一時期，不僅國家的財政開始出現(xiàn)了赤字，而且工資收入的增長很快推動了社會零售物價的上漲，使經(jīng)濟在改革開放后首次面臨了顯性的通貨膨脹的威脅，這個由于國有企業(yè)工資收入超常增長引發(fā)通貨膨脹的現(xiàn)象在1993年之前一直伴隨了中國的改革進程，它儼然成了一個與向地方政府的分權(quán)和國有企業(yè)的微觀行為不得不聯(lián)系起來的特定的宏觀現(xiàn)象。
據(jù)發(fā)表在《經(jīng)濟研究參考資料》1981年第182期上的研究文章透露，這個微觀與宏觀的嚴重脫節(jié)現(xiàn)象也被1980年第一次來訪的聯(lián)邦德國經(jīng)濟學(xué)家古托夫斯基覺察到了。他認為，中國在擴大企業(yè)自主權(quán)方面取得很大進展，自由市場發(fā)展很好，改善了居民的供應(yīng)。但他憂慮，中國在微觀經(jīng)濟方面進行的試驗太多，如上繳利潤、利潤留成方面。企業(yè)各自為政，存在著無政府主義狀態(tài)。在宏觀經(jīng)濟上看不到完整的規(guī)劃，尤其是看不到在微觀經(jīng)濟方面的局部試驗和宏觀經(jīng)濟有什么聯(lián)系。顯然，這是一個方向錯誤了的思想和實驗。但沒有它，我們就還不能看到那些正確的東西。
再試再錯
經(jīng)濟學(xué)家發(fā)現(xiàn)，以“放權(quán)讓利”為思路的國有企業(yè)改革非常容易造成企業(yè)的過度擴張，導(dǎo)致國民收入的超分配，頻繁引發(fā)惡性通貨膨脹。如何約束國有企業(yè)多吃多占的行為一直困擾著作為改革者的中央政府。
1981年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委、國務(wù)院體改辦《關(guān)于實行工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任制若干問題的意見》，規(guī)定國家對企業(yè)實行經(jīng)濟責(zé)任制，在分配方面可以采取利潤留成、盈虧包干和以稅代利自負盈虧三種經(jīng)濟責(zé)任制形式。1982年，國務(wù)院批準在首鋼、二汽等8家大中型國有企業(yè)進行承包經(jīng)營責(zé)任制的試點，同時進一步對36000多家國有工業(yè)企業(yè)實行“定額上繳、超收歸己”的改革，這大概可以看作國有企業(yè)的第一輪“承包”高潮。
不過，由于很快出現(xiàn)了經(jīng)濟秩序混亂和物價快速上漲等宏觀不穩(wěn)定的現(xiàn)象，特別是由于國家的財政收入出現(xiàn)了惡化的趨勢，中央還是決定停止全面推行利稅承包制度，并且從1983年起轉(zhuǎn)入了企業(yè)“利改稅”的改革。1983年2月28日，國務(wù)院提出了《關(guān)于國營企業(yè)“利改稅”試行辦法（草案）的報告》，決定國營企業(yè)保留原來的工商稅，把相當于基數(shù)利潤的部分改為所得稅；
凡有盈利的國營大中型企業(yè)，按55%的稅率計征所得稅，所得稅后的利潤，一部分以遞增包干上繳、固定比例上繳、定額包干上繳或繳納調(diào)節(jié)稅等辦法上繳國家，一定三年不變。剩余部分按照國家核定的留利水平留給企業(yè)。而對于小型國營企業(yè)，則根據(jù)實現(xiàn)利潤按8級超額累進稅率繳納所得稅，稅后由企業(yè)自負盈虧。
不幸的是，“利改稅”政策的出臺恰逢國民經(jīng)濟出現(xiàn)過熱后的宏觀經(jīng)濟整頓和緊縮，此時的國有企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了連續(xù)22個月的利潤滑坡，因此，“利改稅”的這個方案也就難以真正進一步推進并最終被終止了。這迫使中央決策層去尋找其他的改革方案，而這個方案很快就鎖定在“承包經(jīng)營責(zé)任制”上了。
1987年3月，在全國六屆人大五次會議通過的《政府工作報告》中提出：“今年改革的重點要放在完善企業(yè)經(jīng)營機制上，根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當分離的原則，認真實行多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制�！�4月23日至27日，國家經(jīng)委受國務(wù)院委托召開全國承包經(jīng)營責(zé)任制座談會，在總結(jié)吉林、廣東等省和首鋼、二汽等企業(yè)堅持承包經(jīng)營責(zé)任制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，決定從當年6月起，在全國范圍內(nèi)普遍推行承包經(jīng)營責(zé)任制。
8月29日，國家經(jīng)委和國家體改委發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)改革、完善承包經(jīng)營責(zé)任制的意見》重申了實施承包經(jīng)營責(zé)任制“包死基數(shù)、確保上交、超收多留、欠收自補”的原則，以及兼顧國家、企業(yè)、職工三者利益的要求。第二年的2月27日，國務(wù)院又發(fā)布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》，對企業(yè)實施承包經(jīng)營責(zé)任制作了進一步規(guī)范。于是，承包經(jīng)營責(zé)任制在全國范圍內(nèi)普遍推進。據(jù)政府公開的數(shù)據(jù)說，到1987年底，全國實行各種承包經(jīng)營責(zé)任制的國營大中型工業(yè)企業(yè)已達到82%，國有大中型商業(yè)企業(yè)達到60%以上。
在為期3年的首輪承包經(jīng)營責(zé)任制推行期間，即1987-1990年間，中國經(jīng)濟再次在宏觀上經(jīng)歷了劇烈的波動，1988-1989年的經(jīng)濟過熱暴露出了承包經(jīng)營責(zé)任制固有的弊端。對于這個弊端，經(jīng)濟學(xué)家的解釋是，政府和企業(yè)之間確立的承包經(jīng)營責(zé)任制不可能是一個完全的契約。從理論上說，由于政府與企業(yè)之間存在信息不對稱，在簽訂承包合同，確定承包基數(shù)時，企業(yè)就有了從操縱信息而獲得額外利益的討價還價能力，企業(yè)可以利用信息優(yōu)勢來為企業(yè)謀求最大的分配利潤。1988-1989年發(fā)生的宏觀過熱在很大程度上改變了承包經(jīng)營責(zé)任制在90年代初進一步推行的政府意愿。(點擊此處閱讀下一頁)
作為在校的研究生，我自己正是在這個企業(yè)承包制推行后的時期（1989-1990年間）有幸在上海參加了一些關(guān)于大中型國有企業(yè)的調(diào)研活動。其中一個調(diào)研活動是作為上海哲學(xué)社會科學(xué)“七五”重點研究規(guī)劃項目的一部分，在上海社會科學(xué)聯(lián)合會和上海經(jīng)濟學(xué)會的組織下展開的，于1989年初夏開始，持續(xù)了一年多的時間。這期間我參與了對上海的數(shù)家國有大中型企業(yè)（如上海牙膏廠、上海刀片廠、上海電鐘廠等）的調(diào)查。在上海人民出版社于1990年底出版的研究成果《發(fā)展與改革：若干重大經(jīng)濟問題研究》中記錄了當時基于這個調(diào)查的主報告和分報告。另外，我還參加了對上海國有企業(yè)（當時稱為國營企業(yè)）承包制的調(diào)查活動。這個調(diào)研活動最后以《上海企業(yè)承包制研究》為名結(jié)集出版，成為今天我們回顧與評價20年前的企業(yè)承包制經(jīng)驗教訓(xùn)的重要資料。
承包制作為在1987-1992年間中國國有企業(yè)改革政策中的重要試驗內(nèi)容，今天評價它的歷史功過已經(jīng)沒有太大的意義，但是它為什么會成為那個時期的主流方案，確實很有意思的問題。翻閱那個時期很多經(jīng)濟學(xué)家的言論，似乎多少能看出一些當時最能打動改革者的論點，那就是，承包制最大的優(yōu)點是它的簡單性和可操作性，它是社會成本最小的改革，而且它顯然具有固定租約那樣的激勵增進的直接效應(yīng)。但我們今天都知道，租賃和承包合約其實僅僅適用于特定的行業(yè)企業(yè)，它的成功需要非常嚴格的條件，而承包制顯然把這些都給一般化了。
1978年之后，承包責(zé)任制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上相對來說取得了成功，但1987年開始全面推行的承包制在工業(yè)企業(yè)上的實施和執(zhí)行卻復(fù)雜得多，不如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)那么簡單易行。這里面有很多原因的。比如，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，農(nóng)戶的“積極性”至關(guān)重要；
而對于工業(yè)生產(chǎn)而言，個人的積極性雖然也是重要的，但還有比積極性更重要的東西（如企業(yè)家精神，技術(shù)、競爭、決策與治理模式，資本結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新等）決定著企業(yè)的前景。一個哪怕寫得再詳細的承包合約，也不能取代這些更重要的東西。
錯出來的方向
1993年總是被經(jīng)濟學(xué)家看成是中國經(jīng)濟改革的一個分水嶺，標志性的事件是在這一年的11月14日，中共中央十四屆三中全會通過了《中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，一改之前只說商品經(jīng)濟或者有計劃的商品經(jīng)濟的口徑，改說要建立社會主義市場經(jīng)濟體制。而對國有企業(yè)而言，這更像是一個加速而激進的改革新思維的開端。
當然，《決定》對企業(yè)的改制還只是闡述了一個基本原則，需要有更具體的操作辦法。實際上，中央政府原本希望在1994年就完成建立現(xiàn)代企業(yè)制度的工作，并將此項工作分為醞釀、準備、部署和起步四個階段。有資料顯示，到1994年底，國家體改委向8個省、2個直轄市、1個計劃單列市、8個中央企業(yè)主管部門和中國石化總公司下發(fā)了《關(guān)于國家體改委聯(lián)系的30家現(xiàn)代企業(yè)制度試點企業(yè)和1家國家控股公司試點工作的有關(guān)通知》，就試點的工作程序作了規(guī)定。
在1993年宏觀經(jīng)濟發(fā)生惡性通貨膨脹之后的兩年，經(jīng)過多方面的討論，特別是經(jīng)濟學(xué)家們的爭論，終于產(chǎn)成了國有企業(yè)改革的一個新的突破口。1995年9月28日，中共十四屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，對國有企業(yè)改革提出了新的思路，即實行“抓大放小”的改革戰(zhàn)略。在“抓大”方面，中國顯然是模仿了日本的大公司模式。例如1996年，中央政府對1000戶重點企業(yè)中的300家明確了所謂的“主辦銀行”。與“抓大”相比較，“放小”更是駕輕就熟。山東諸城和湖南等地的小企業(yè)改革模式為中央決策層提供了制定有關(guān)政策的經(jīng)驗參考。1996年，國家體改委和國家經(jīng)貿(mào)委分別出臺了《關(guān)于加快國有小企業(yè)改革的若干意見》和《關(guān)于放開搞活國有小型企業(yè)的意見》，對放開國有小型企業(yè)加強了政策上的指導(dǎo)。于是，在地方上，小型國有企業(yè)的直接民營化進程正式啟動了。
可不幸的是，就在中央政府明確國有企業(yè)改革的新的方向的同時，大中型國有企業(yè)的基本面卻在進一步惡化。有數(shù)據(jù)顯示，1994年在工業(yè)39個大類中，國有獨立核算工業(yè)企業(yè)發(fā)生全行業(yè)虧損的為13個行業(yè)，虧損總額為58.58億元，而到了1997年全行業(yè)虧損的行業(yè)數(shù)增加到25個，虧損總額達到258.86億元。1997年底，全國國有及國有控股的16874戶大中型工業(yè)企業(yè)，其中虧損者達6599戶，虧損額為665.9億元。另外，由于國有企業(yè)改革導(dǎo)致的下崗職工人數(shù)激增，1996至1997年間，總量已經(jīng)達到1500萬人，其后直到2000年這一數(shù)字一直居高不下。從此，“下崗”成為一個前所未有的名詞，當然也是眾所矚目的社會問題。我就是在這個時候開始對中國國有企業(yè)的虧損問題發(fā)生興趣的，并在1997年9月取得英國學(xué)術(shù)院和皇家學(xué)會的王寬誠獎學(xué)金赴倫敦經(jīng)濟學(xué)院的STICERD 研究中心開始了對虧損問題的研究。
鑒于國有企業(yè)虧損和職工下崗的問題已經(jīng)上升為一個影響政治和社會穩(wěn)定的重大問題，中央政府立刻出臺政策，采取與以往不同的更大力度的方式加速了對國有企業(yè)部門的改革和重組。1997年7月18日至24日，當時的國務(wù)院副總理朱镕基在遼寧考察國有企業(yè)時提出了著名的“三年脫困”改革策略，即用三年左右的時間使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)走出困境。
為了實現(xiàn)三年脫困的目標，國家除了要求在國有企業(yè)領(lǐng)域本身進行改革外，還出臺了多項配套措施來剝離國有企業(yè)的負擔(dān)。1998年，政府向四大國有商業(yè)銀行注入2700億元人民幣作為準備金；
1998年先后成立了信達、東方、長城和華融四家資產(chǎn)管理公司，負責(zé)收購、管理和處置從四大國有銀行剝離的不良資產(chǎn)。
1999年7月30日，國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行頒發(fā)《關(guān)于實施債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)若干問題的意見》。1998年7月24日，全國養(yǎng)老保險和再就業(yè)服務(wù)中心建設(shè)工作會議把實行基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌的11個部門所屬企業(yè)的基本養(yǎng)老工作全部移交地方管理，同時加快企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心的建設(shè)。8月3日和6日，中央政府先后出臺了《關(guān)于加強國有企業(yè)下崗職工管理和再就業(yè)服務(wù)中心建設(shè)有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》的支持政策。
1999年1月，按照國務(wù)院《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，醫(yī)療保險制度改革從1999年1月也開始啟動。1999年8月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)勞動和社會保障部等部委《關(guān)于做好提高三條社會保障線水平等有關(guān)工作的意見》，決定從1997年7月1日起，將國有企業(yè)下崗職工基本生活費水平、失業(yè)保險金水平、城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平提高30%.1999年6月，中央政府決定從增發(fā)的國債中，每年專門劃出90億元，用于企業(yè)技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級的貸款貼息。
在2000年12月11日召開的全國經(jīng)貿(mào)工作會議最終宣布，國有企業(yè)改革與脫困三年目標得到基本實現(xiàn)：到2000年底，重點監(jiān)測的在1997年虧損的6599戶國有大中型企業(yè)中有4800戶扭虧；
全國國有及國有控股工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤2392億元，是1997年的2.9倍；
全國31個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國營工業(yè)全部實現(xiàn)了整體扭虧或盈利增加，重點監(jiān)測的14個主要行業(yè)有12個實現(xiàn)了整體扭虧或盈利增加。下崗人數(shù)在經(jīng)歷了1995年到2002年近七年的峰值期后，終于出現(xiàn)了較大幅度的下降，這一過程可以看成是中國勞動力市場整體格局初步形成的時期。
至此，剩下來的問題自然就只是國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問題了。早在1988年，國有資產(chǎn)管理局就已成立，目的是防止國有資產(chǎn)流失，但是由于國家資產(chǎn)管理局是財政部下設(shè)的機構(gòu)，加上出資人觀念并不清晰且傳統(tǒng)觀念時常干擾，企業(yè)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓多發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部，范圍相當有限。真正作為改革的政策，一直到了2002年才有了明確的方案。這年的11月，中共十六大提出，對于國有資產(chǎn)管理的問題，應(yīng)實行“國家所有，中央政府和地方分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”的管理模式。該管理模式終止了建國以來一直實行的國有資產(chǎn)“國家統(tǒng)一所有，地方分級管理”。在國家擁有終極所有權(quán)的前提下，地方政府將享有完整的出資人權(quán)益，可以自行決定這部分資產(chǎn)的拍賣、轉(zhuǎn)讓等事宜。
此后，2003年3月，十屆人大一次會議成立了新的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)-國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，對十六大決定的國有資產(chǎn)管理模式進行了落實。3月19日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，26日正式掛牌。2004年，全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團國資委全部組建完畢。
當2003年10月14日，中國十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》時，股份制成為國有企業(yè)改組改制的主要形式就再自然不過了。只是，“股份制”這個非常中國式的語義，既讓人感覺別扭，又不得不讓人感嘆它在中國所具有的獨特和微妙的含義。
試錯的遺產(chǎn)
2008年3月16日英國的《金融時報》發(fā)表了一篇分析中國國有大型企業(yè)的長文“China ‘s Champions ”，在這篇文章中，作者說，10年前，國有企業(yè)還像隨時出現(xiàn)的經(jīng)濟災(zāi)難，1997年金融危機之后，國有企業(yè)的利潤率下降到了零，而且出現(xiàn)巨額虧損。10年后，150家國有企業(yè)的利潤高達1萬億元，而且在快速增長。2007年底，世界最有價值的10家公司榜單上，有4家是中國的企業(yè)。
這篇文章選擇的題目可能是借用了劍橋耶穌學(xué)院的諾蘭（Peter Nolan ）教授曾經(jīng)出版的一本書。2002年初我收到諾蘭教授的一本英文著作，題目是Chinaand the Global Economy：National Champions，Industrial Policy and theBig Business Revolution （《中國和全球經(jīng)濟：國家的冠軍、產(chǎn)業(yè)政策和大企業(yè)革命》）。在這部書里，他對中國的大型國有企業(yè)和企業(yè)集團給予了很高的評價并寄予厚望。
據(jù)說諾蘭是鄧亞萍的博士導(dǎo)師。網(wǎng)上有位作者是這樣來描述諾蘭教授的：一頭愛因斯坦式的白發(fā)，一張《哈利波特》鄧布利多校長的臉孔，一臉Steven Spielberg的天真笑容。眼鏡架在鼻梁上，可能是用來隨時看書的吧，看人的時候，頭微低，目光是從眼鏡上面躍出去的，顯得總是那么專注。我與多次在國際會議上見面，前不久在倫敦經(jīng)濟學(xué)院的會議上，我和他又是同臺演講。我知道，每次他在演講中總是一如既往地稱贊中國的大型企業(yè)。這當然會找來不少的反對意見和聲音，但他總是提前告辭，眼不見為凈了。
我對諾蘭教授的“大企業(yè)革命”的觀點持保留意見，但卻愿意高度關(guān)注中國政府手上控制著的那些大型國有企業(yè)的改革和未來。這些企業(yè)主要分布在資源，能源、重化等所謂戰(zhàn)略性部門，并且成為所在行業(yè)的領(lǐng)頭羊，占據(jù)主導(dǎo)和壟斷的地位。它們是“抓大放小”戰(zhàn)略和現(xiàn)代企業(yè)制度改革的產(chǎn)物。特別是進入21世紀后，電力、電信、民航、郵政的政企分離步伐開始加快，以拆分為特征的公司重組成為必然選擇。2001年，鐵路、民航、黃金、稀土行業(yè)的政企分開相繼破冰；
2002年5月16日，電信行業(yè)在1999年分拆的基礎(chǔ)上重新組建的中國電信集團、中國網(wǎng)通集團正式成立，最近的重組是2008年5月24日推出的“六合三”方案。
2002年，民航業(yè)通過聯(lián)合重組，形成了三大航空集團和三家民航服務(wù)保障企業(yè)集團，六大集團脫離了與民航總局的隸屬關(guān)系。對民航總局直屬的9家航空公司進行聯(lián)合重組，按照政企分開的原則，形成3個大型航空集團：以中國國際航空公司為主體，聯(lián)合中國航空總公司和西南航空公司組建中國航空集團；
以南方航空公司為主體，聯(lián)合北方航空公司和新疆航空公司，組建中國南方航空集團公司；
以東方航空公司為主體，兼并西北航空公司，聯(lián)合云南航空公司，保留東方航空股份有限公司名稱并繼續(xù)使用原標識。三大航空集團組建后，即與民航總局脫鉤。按照“廠網(wǎng)分開”的原則重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)，兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團公司和四家電力輔助集團公司掛牌運營。
此外，還組建了中國黃金集團公司。2004年，中央企業(yè)之間及其內(nèi)部合并重組步伐加快，如中煤建設(shè)集團并入中國煤炭工業(yè)進出口集團公司。2006年9月4日，全國郵政正式啟動政企分開工作，按照“自下而上”的原則，進行省級郵政監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立工作，同時成立省級郵政公司，2007年1月29日，重組后的國家郵政局和新組建的中國郵政集團公司正式掛牌，(點擊此處閱讀下一頁)
標志著郵政業(yè)改革第一階段的完成。
最后，中國鐵路系統(tǒng)在2000年剝離中國鐵路工程總公司和中國鐵道建筑總公司的基礎(chǔ)上繼續(xù)醞釀更徹底的改革，下一階段可能的措施就是在全國范圍內(nèi)成立幾大集團公司，鐵道部改制為行業(yè)監(jiān)管部門。甚至還有一些軍工或準軍工企業(yè)的改制也有了罕見的突破。2007年國防科工委發(fā)布《關(guān)于非公有制經(jīng)濟參與國防科技工業(yè)建設(shè)的指意見》，規(guī)定：在國家政策允許范圍內(nèi)，非公有制企業(yè)在軍品市場準入、任務(wù)競爭及參與軍工企業(yè)改組改制等方面與國有軍工企業(yè)一視同仁，國家對軍企的市場化意志異常堅決。
2003年國務(wù)院“國資委”的成立把196家大型國有及國有控股企業(yè)劃歸其管屬，這一百多家企業(yè)成為中央直屬企業(yè)（簡稱中央企業(yè)）的最初樣態(tài)。幾年來，共有81家中央企業(yè)進行了43次重組，中央企業(yè)數(shù)目亦從196家減少至150家，中央企業(yè)的數(shù)目穩(wěn)步下降。這個目標在2006年12月5日國資委出臺的《關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》文件中得到進一步明確，文件中提出了中央企業(yè)由2006年159家調(diào)整和重組至2010年80-100家的目標。
政府在這場改革過程中始終維持著控股的地位。這些年來，特別是隨著宏觀經(jīng)濟的繁榮，特別是2003年以后由于房地產(chǎn)市場的繁榮拉動重化工業(yè)的超常增長，這些企業(yè)的贏利逐年提升，利潤額逐年增加，政府從這些大型壟斷性國有企業(yè)中得到了巨額的利潤收入。但是，這些大型企業(yè)的體制問題依然存在。傳統(tǒng)國有企業(yè)的幾個重要的體貌特征繼續(xù)保留了下來，除了國有資產(chǎn)的管理體制之外，它們的掌門人在很大程度上還嚴格地由中央政府和國資委控制著，治理結(jié)構(gòu)的問題顯而易見，而且它們在市場上擁有著不可挑戰(zhàn)的壟斷地位。這些也使得它們在市場上常常倍受非議。
今天形成的央企格局，當屬這個試錯式改革的“遺產(chǎn)”。我們該怎么評價它？其命運將來到底如何？這些企業(yè)絕大部分似乎都以沖擊世界500強為目標，不斷做大企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模。這是1995年前后中央政府提出的國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整后的“階段成果”，但是不是最后的歸宿就難說了。這是更大層面上的問題，至于該用什么概念范疇來對待，是政治？是戰(zhàn)略？是外交？是歷史還是經(jīng)濟學(xué)？現(xiàn)在就不可輕易下結(jié)論了。
2009年3月1日于紐約
推薦閱讀：張軍等著，《中國企業(yè)的轉(zhuǎn)型道路》，世紀出版集團格致出版社、上海人民出版社2008年12月版。
載《東方早報》“上海書評”2009年3月15日。
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