張英洪：農(nóng)民負(fù)擔(dān)為何反彈？

　　從20世紀(jì)80年代中后期開始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題逐漸演變?yōu)橹袊�社會最突出最尖銳最急迫的焦點問題。進(jìn)入21世紀(jì)初，國家在解決“三農(nóng)”問題上出現(xiàn)了重大的轉(zhuǎn)機。從2004年開始，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消以及糧食直補等一系列惠農(nóng)政策的出臺，使中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題一舉得到了歷史性的緩解。以社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推行為標(biāo)志，中國農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期。為建設(shè)社會主義新農(nóng)村，國家明確提出要貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的方針，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。在這種發(fā)展情勢下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題似乎已經(jīng)“終結(jié)”。眾多曾經(jīng)密切關(guān)注農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的“三農(nóng)”學(xué)者，幾乎不約而同地實現(xiàn)了注意力的重大轉(zhuǎn)移，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的話語也煙消云散，人們很難再看到有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的報道、文章和討論。難道農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題真的走向了“終結(jié)”？

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)卷土重來

　　筆者最近在湖南農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題并未“終結(jié)”，在一些地方，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題卷土重來。在一些地方的新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重已大大超過稅費改革前的任何時期。一度減輕的農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的反彈。

　　在湖南省西部的一個山區(qū)村，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈最使人驚訝。該村470多戶、1680多人，耕地面積1100多畝，人均耕地不足7分。村里青壯年勞力基本外出打工，留在村里的都是些老弱婦幼之人，屬于集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”。正是這樣一個經(jīng)濟(jì)還相當(dāng)落后的普通山村，2008年的農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重達(dá)到了歷史之最，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈“最牛的村”。不過，這種負(fù)擔(dān)是在新農(nóng)村建設(shè)的高尚名義下大張旗鼓地加上去的。

　　2008年4月，在第七屆村委會選舉中，該村“選舉”產(chǎn)生了新的村委會班子。新上任的村委會班子也確實想借新農(nóng)村建設(shè)的東風(fēng)為村里辦幾件“實事”。修路修橋就成為村干部打造“政績”的首選項目。但村莊道路建設(shè)資金安排卻要各村自己配套，其配套比例高達(dá)40%以上�？h交通部門要求村民自己先修通毛路，縣里再支持道路硬化建設(shè)�？h交通部門給村里道路硬化建設(shè)每公里解決9萬元。在該縣一般修建村莊水泥路的費用為每公里16萬元到18萬，其資金缺口就主要由農(nóng)民集資的方式加以解決。

　　8月，該村開始修建村莊水泥道路，村干部向每戶農(nóng)民收取人平200元的集資費，有的自然村所交集資款高達(dá)人均2000元，最高的一戶需要交納道路集資費26000元！時過2個的10月，該村開始修橋，并規(guī)定村民人平300元的修橋集資費。該村每家每戶需交納修路修橋集資費大都在千元以上，有的超過了幾萬元。村民承受著從未有過的大規(guī)模集資之苦。到年底，村干部還沒有收齊所有的集資款，為了支付工程欠款，他們沿襲了稅費改革前的舊做法，各種強制性的措施就自然而然地派上了用場。2009年元旦，以村委會和大橋指揮部名義發(fā)布的一條雷人的集資“公告”張貼在村內(nèi)各處，村民對此議論紛紛，一些為籌借集資款而發(fā)愁的村民卻在焦慮中度過一個與“喜慶祥和”無緣的春節(jié)。

　　一個村的集資廣告

　　全體村民同志們：

　　現(xiàn)公路大橋很快就要竣工，但大橋集資還相差很遠(yuǎn)，看來口喊打日本的還是太多，根據(jù)這些實際情況，為了能盡快把集資收到位，使大橋能按計劃交付順利通車，經(jīng)村委會和修建大橋指揮部（經(jīng)）多次討論研究，特訂出下列村規(guī)民約：

　　一、收集村民大橋集資要求必須在08年臘月28日完成，拖延在臘月28日以后交款的，按應(yīng)交集資款總額增加10%的延誤費。

　　二、收集資繼續(xù)以片組為主，村干部帶隊，時間從2009年的元月2日開始。

　　三、收費標(biāo)準(zhǔn)：各片按原定不變，其中①退休工人包括在職職工為家鄉(xiāng)建設(shè)獻(xiàn)力，每人收捐款500元；
②下崗職工跟村民同樣標(biāo)準(zhǔn)；
③國家干部繼續(xù)按原計劃要求捐款一個月工資；
④村內(nèi)大車每輛征收2000元，中型車1500元，小車300元，三輪車100元，另在外營運車每輛征收300元（凡外地來我村做生意或執(zhí)行公務(wù)車任何人不準(zhǔn)攔車收費）。

　　四、凡按規(guī)定時間不交清集資款的，拉貨過車一律不準(zhǔn)通行，①修房屋通車除交清集資外，另每一棟房屋加收5000元；
②收親嫁女，除交清集資以外，另加收1000元（辦法：采取攔截司機不準(zhǔn)通行）。

　　五、集資金額歸口：①原出外收捐款的人員從2009年元月一日起全部停止，在職工作人員和退休職工的捐款由各片組收集，村干部帶隊。

　　六、……

　　七、……

　　八、大橋過護(hù)期兩年，守護(hù)人員工資一個月400元，如發(fā)現(xiàn)守護(hù)人員不按規(guī)定執(zhí)行收費亂放車，發(fā)現(xiàn)一次，罰款200元，若發(fā)現(xiàn)三次，取消守橋資格，并取消全部工資。

　　以上村規(guī)民約，照章執(zhí)行，望廣大村民積極配合。

　　這個村曾經(jīng)為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)從1990年代開始持續(xù)上訪。2001年，老班子在村民的壓力下被免職。

　　現(xiàn)任村班子就是在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大背景下走上前臺的，村民們對之寄予厚望。但是，咄咄逼人的修路修橋集資開始后，不少村民失望了。有一戶村民需交修路集資費10000元，已交5000元，還有5000元實在交不出來了，但村干部在春節(jié)前后多次上門催款。這位村婦向筆者哭訴說：“我們農(nóng)民又冇做什么找錢的事，哪有錢交？我娘屋媽媽撿垃圾給我借了錢，兒媳在外面打工交了錢。現(xiàn)在說是說國家減輕負(fù)擔(dān)，其實農(nóng)民還是苦�！庇械拇迕裾f新干部比老干部“牙齒還長些”；
有的村民說：“雖然村里講明氣修了路修了橋，但農(nóng)民被搞死了�！�

　　村干部則抱怨一些村民不理解不支持村里的工作。為了改善村里的交通基礎(chǔ)設(shè)施狀況，他們不辭辛勞地到縣里磨嘴皮跑項目，好不容易爭取到縣里的支持，才有機會修路修橋。村支書向筆者坦陳：“搞這些建設(shè)確實增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，可以說農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至比前幾年還要重。但村干部的工作也不好搞，如果不向村民集資，路和橋就修不起來。我們村干部工資很低，很多方面還要自己掏腰包墊錢搞工作�！�

　　在該村的新農(nóng)村建設(shè)中，村民認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重了，抱怨村干部“牙齒長”；
村干部則認(rèn)為工作難度加大了，抱怨村民“覺悟低”。那么，問題的根子出在哪里？

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的根源：資金配套

　　農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕。但為了解決村內(nèi)興辦公益事業(yè)，農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門和單位制定了《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，湖南省也出臺有《村內(nèi)一事一議籌資籌勞辦法》。“一事一議”制度成為農(nóng)業(yè)稅取消后基層干部向村民籌資籌勞的惟一政策口子。“一事一議” 籌資籌勞除了村民自愿外，還有嚴(yán)格的程序和上限規(guī)定，比如湖南省的籌資上限為每年每人15元。人均上限15元的“一事一議”制度設(shè)計雖然旨在防范村莊權(quán)力的濫用以加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的資金配套比例，使人均15元籌資的上限規(guī)定無法滿足投資缺額的需要。在缺乏有效監(jiān)督機制的條件下，村干部樂于將“一事一議”制度棄之一旁不顧，而習(xí)慣性地重拾傳統(tǒng)的向農(nóng)民集資攤派的舊做法以“推動工作”。各級農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門卻對此沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用�？h經(jīng)管局的負(fù)責(zé)同志介紹說，近些年來，各地向農(nóng)民集資修路的做法比較普遍，只要村民群眾不上訪反映，上面也只好裝聾作啞。據(jù)統(tǒng)計，2006年該縣在新農(nóng)村建設(shè)中共投入建設(shè)資金12788萬元，其中縣級財政投入6995萬元，村民群眾自籌5793萬元。從該縣村民自籌的巨額資金中，可以看出農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重。看來，以向農(nóng)民集資攤派的方式建設(shè)新農(nóng)村，在一些地方已成燎原之勢。

　　為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，村民張英南從上個世紀(jì)90年代起走上維權(quán)之路，成為該村有名的維權(quán)精英。今年春節(jié)期間，在廣州打工的張英南回到村里后，既為村里的修路修橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而高興，又為村干部借此大規(guī)模地集資而苦惱�，F(xiàn)任村干部既有借助新農(nóng)村建設(shè)機遇修路建橋的熱情，又有勢不可擋地向村民集資的干勁。面對這種新的情勢，張英南一時陷入了痛苦的思索之中。在他看來，以前的老村干部在改變村里面貌上“消極不作為”，現(xiàn)在的新村干部在改變村里面貌上卻“積極大作為”。這兩種看似相反的現(xiàn)象，卻有一個共同的特點，那就是違背中央政策，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，損害農(nóng)民權(quán)益。難道村里需要進(jìn)行“二次維權(quán)”？張英南問道。

　　但維權(quán)需要付出個人巨額成本，而不維權(quán)則將眼睜睜地看到村民權(quán)益的巨大損害。同時，如果村民起而維權(quán)，村干部就會認(rèn)為是與他們“對著干”，繼而打擊報復(fù)維權(quán)的村民代表，村民與村干部的沖突表面化就不可避免。如此，則農(nóng)村社會的矛盾沖突又將重陷農(nóng)村稅費改革前的怪圈中去。

　　農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資配套體制是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一個關(guān)鍵性因素。盡快改變要農(nóng)民配套的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，不僅有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也有利于消除基層干部的工作壓力，化解干群矛盾，同時，也有利于增強政府的合法性，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　當(dāng)然，鄉(xiāng)村治理的深層次問題還在于，當(dāng)村干部出于“無奈”向村民強制集資時，村民發(fā)現(xiàn)自己仍然缺乏有效抵制村干部的制度武器。在新農(nóng)村建設(shè)中，如果農(nóng)村制度建設(shè)不取得突破，如果村莊缺乏基本的公共規(guī)則的約束，那么，那種二三個村干部就能隨心所欲地將成百上千的村民踩在腳下的村莊治理怪象就會出現(xiàn)。

　　新農(nóng)村建設(shè)不應(yīng)讓農(nóng)民買單

　　新近公布的2009年中央一號文件提出要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并明確從今年起，國家在中西部地區(qū)安排的病險水庫險加固、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)配套改造等公益性建設(shè)項目，取消縣及縣以下資金配套。城市維護(hù)建設(shè)稅新增部分主要用于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)。這是一個明智的政策。

　　村莊道路是重要的公共產(chǎn)品，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起投資建設(shè)的責(zé)任，而不應(yīng)借此加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求。一些地方應(yīng)當(dāng)立即停止向農(nóng)民強制集資攤派修路修橋的傳統(tǒng)做法，真正讓農(nóng)民充分享有中央一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的好處。對村民來說，修路修橋是件大好事，人人歡迎，但如果以此掠奪村民，侵害農(nóng)民權(quán)益，“好事”就會轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦氖隆�。在一些地方已盛行起來的讓農(nóng)民買單的新農(nóng)村建設(shè)，可以休矣！

　　當(dāng)前，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的體制性弊端并未真正消除，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題也未“終結(jié)”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)隨時都有可能反彈。在新農(nóng)村建設(shè)中，社會各界應(yīng)當(dāng)對一些地方借新農(nóng)村建設(shè)之名加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的傳統(tǒng)習(xí)慣性做法保持高度警惕。

　�。ㄔ�載《改革內(nèi)參》，刊載時有刪節(jié)。）

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