林閩鋼,陶鵬：中國貧困治理三十年：回顧與前瞻

　　「摘要」中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是貧困問題最突出的國家。改革開放30年來，隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速增長和政府采取強有力的反貧措施，貧困現(xiàn)象得到了大幅度、大面積的緩解，因而，中國貧困治理的經(jīng)驗具有重要的理論和現(xiàn)實意義。通過對我國反貧困三十年四個主要階段的分析，本文中國貧困治理的主要經(jīng)驗概括為：政府主導(dǎo)型的貧困治理、漸進(jìn)式的貧困治理、以宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展來確保貧困治理的長效性、引導(dǎo)社會力量參與來構(gòu)建多元化的貧困治理主體、確立開發(fā)式扶貧是我國減緩貧困的根本途徑等，最后，本文還進(jìn)一步分析了我國貧困治理的五大發(fā)展趨勢。

　　「關(guān)鍵詞」中國貧困治理；
三十年；
中國經(jīng)驗

　　貧困作為一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，人類社會針對貧困的努力一直沒有停止過。從發(fā)達(dá)國家來看，從最初的側(cè)重減少貧困（Poverty reduction ）到重點減輕貧困（Poverty alleviation ）直至試圖消滅貧困（Poverty eradication ），這一過程不僅表達(dá)出發(fā)達(dá)國家反貧困的階段性，還反映了對反貧困的不同理解。而在發(fā)展中國家看來，在反貧困的階段性和多樣性中，貧困治理融合了實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展和減輕貧困的雙重目標(biāo)。在這一過程中，發(fā)展中國家的反貧困目標(biāo)、戰(zhàn)略、組織管理體系、相關(guān)政策成為一個整體。

　　中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是貧困問題最突出的國家。改革開放30年來，隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速增長和政府采取強有力的扶貧措施，貧困現(xiàn)象得到了大幅度、大面積的緩解。無論從緩解貧困的實際進(jìn)程，還是從緩解貧困的總量來看，都是為世人矚目的。例如在農(nóng)村地區(qū)，絕對貧困人口由1978年的2.5億降至2007年的1479萬人，貧困發(fā)生率相應(yīng)地由30.7%降至1.6%.[1]因而，中國貧困治理的實踐，無論從何種角度來看，都具有“中國經(jīng)驗”的重要意義。

　　一、中國反貧困三十年回顧

　　從1978年以來，我國的貧困治理可以分為以下幾個時期：

　�。�1）1978年—1985年為第一階段，制度改革推動扶貧階段。20世紀(jì)70年代中后期，中國貧困問題在農(nóng)村表現(xiàn)的十分突出，1978年全國鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?2.08%，當(dāng)年農(nóng)民家庭人均純收入僅為133.6元，農(nóng)民年消費水平為138元。按照當(dāng)時的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，8億農(nóng)村人口中，超過30%屬于貧困人口。這一時期中國農(nóng)村嚴(yán)重的貧困問題難以消除的一個重要原因是僵化的計劃經(jīng)濟體制制約了生產(chǎn)力的發(fā)展。

　　十一屆三中全會以后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制為特征的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革為農(nóng)村快速脫貧起了關(guān)鍵作用，同時大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，增加農(nóng)民收入。由于制度改革和農(nóng)產(chǎn)品價格的提高，1978～1984年中國農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了持續(xù)的高增長率，農(nóng)民人均純收入的年增長率高達(dá)16.5%.另外，中央將全國連片最為貧困的甘肅定西、河西和寧夏西海固地區(qū)作為“三西”專項建設(shè)并列入國家計劃，進(jìn)行了區(qū)域性的專項扶持工作。這些綜合性措施使得中國農(nóng)村貧困發(fā)生了巨大的變化。農(nóng)村貧困人口也迅速從1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億人。貧困發(fā)生率則從農(nóng)村改革初期1978年的30.7%下降到1985年的14.8%.[2]雖然還存在貧困線標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，但是幫助貧困人口基本解決了溫飽問題。

　　（2）1986年—1993年為第二階段，有計劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段，國家扶貧戰(zhàn)略由“救濟式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_發(fā)式”。在體制改革推動下，中國農(nóng)村經(jīng)濟整體發(fā)展很快。一部分農(nóng)村地區(qū)由于區(qū)位和資源優(yōu)勢得到較快發(fā)展；
而另一部分受到自然條件的限制發(fā)展相對滯后，難以擺脫貧困，中國減貧不平衡性凸現(xiàn)出來。

　　在這種背景下，1986年，國務(wù)院專門成立了“貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”作為國家專門的反貧困機構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃和指揮全國的農(nóng)村反貧困工作。提出以縣為單位確定國家的扶貧重點，開始實施“重點扶貧”政策，即對集中連片的貧困人口重點區(qū)域劃出331個國家重點扶持貧困縣，由國家投入資金，實行“開發(fā)式扶貧”�！鞍宋濉庇媱澠陂g又新增236個，使國家實施重點扶貧的貧困縣達(dá)到567個。在扶貧重點農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展的過程中還提出了“對口幫扶”的措施，號召社會各界積極參與到農(nóng)村貧困地區(qū)的發(fā)展建設(shè)中來，重點解決絕對貧困人口的溫飽問題，提高農(nóng)村貧困地區(qū)的“造血功能”。這些有針對性的政策有力地促進(jìn)了農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。從1986年到1993年，國家重點貧困縣農(nóng)村居民家庭人均純收入從206元提高到483.7元，年增長率在13%左右；
到1993年中國農(nóng)村貧困人口進(jìn)一步減少到7500萬人，貧困發(fā)生率相應(yīng)下降到1993年的8.2%.[3]

　　（3）1994年—2000年為第三階段，以中央政府《國家八七扶貧攻堅計劃》為標(biāo)志所開展的扶貧攻堅階段。即計劃用7年的時間，集中人力、物力、財力，動員全社會力量，基本解決全國農(nóng)村八千萬貧困人口的溫飽問題。重新劃定了貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，按照“四進(jìn)七出”的原則進(jìn)行了調(diào)整，即凡在1992年農(nóng)村人均收入小于400元的縣都納入貧困縣，凡在同年農(nóng)村人均收入高于700元的縣都退出貧困縣。調(diào)整后納入國家“八七”扶貧攻堅計劃的國家級貧困縣增加到592個。1996年以后，中國政府又將扶貧的對象，從貧困縣進(jìn)一步調(diào)整至貧困村和貧困戶，同時中國政府也較大幅度地增加了扶貧資金，并得到了世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等組織扶貧資金的支持。

　　“八七”扶貧計劃取得了顯著成效，使1994～2000年這七年成為中國自改革開放以來貧困人口減少速度最快的時期。全國592個國家重點扶持的貧困縣的農(nóng)民人均純收入由1995年的824元提高到1999年的1347元。2000年底，我國已基本解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，特別是一些集中連片的重點貧困地區(qū)從整體上解決了溫飽，沂蒙山區(qū)、井岡山區(qū)、大別山區(qū)、閩西南地區(qū)等革命老區(qū)群眾的溫飽問題基本得到了解決。農(nóng)村絕對貧困人口從1994年的八千萬人，減少到2000年的2600萬人，貧困發(fā)生率下降到3.5%.[4]而在同一時期，世界貧困人口平均每年增加1000萬人。

　�。�4）2001年—2010年為第四階段，以中央政府《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》為標(biāo)志所開展的綜合扶貧階段。將扶貧開發(fā)工作任務(wù)從解決溫飽調(diào)整為解決溫飽與鞏固溫飽并重，工作對象從絕對貧困人口調(diào)整為絕對貧困加低收入人口；
針對貧困人口分散化的特點，扶貧的區(qū)域?qū)ο髲?92個重點縣進(jìn)一步細(xì)化為14.8萬個重點村，使之覆蓋80％左右的貧困人口。將瞄準(zhǔn)對象由貧困縣下移到貧困村，確定了以貧困村為重點的“整村推進(jìn)”專項扶貧工作重點，通過制定和實施參與式村級扶貧規(guī)劃啟動了大規(guī)模參與式社區(qū)綜合發(fā)展與扶貧的實踐。同時，2005年以來，國務(wù)院扶貧辦與有關(guān)政府部門、國際金融機構(gòu)及NGO 合作，在一些貧困地區(qū)進(jìn)行了“扶貧互助社”、“村級互助資金”、“社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展”等以增權(quán)（empowerment ）為基本理念的扶貧模式試點，就如何解決村級扶貧實踐中面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了新探索。

　　2008年5月，國務(wù)院扶貧辦與農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等13個部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于共同促進(jìn)整村推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的意見》。在全面推進(jìn)整村推進(jìn)工作基礎(chǔ)上，加大對以下三類地區(qū)貧困村的整村推進(jìn)工作力度，并確保在2010年底前完成其規(guī)劃實施：一是人口較少民族中尚未實施整村推進(jìn)的209個貧困村；
二是內(nèi)陸邊境48個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中尚未實施整村推進(jìn)的432個貧困村；
三是重點縣中307個革命老區(qū)縣里尚未實施整村推進(jìn)的24008個貧困村。

　　通過完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，堅持開發(fā)式扶貧方針，重點提高農(nóng)村貧困人口的自我發(fā)展能力，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接。近幾年來，中國在農(nóng)村貧困減少方面有了進(jìn)一步發(fā)展：農(nóng)村貧困總?cè)丝趶?000年的3209萬下降到2006年的2100萬。貧困發(fā)生率從2000年的3.5%下降到2006年的2.3％。[5][6]

　　二、中國貧困治理的基本經(jīng)驗

　　回顧我國貧困治理30年的發(fā)展過程，可以把中國治理貧困的經(jīng)驗概況為：

　�。�1）政府主導(dǎo)型的貧困治理。我國擁有完整的反貧困政府組織機構(gòu)與管理體系，同時，把反貧困作為政府的一項重要工作和職責(zé)。在國家層面上，國務(wù)院成立了國務(wù)院扶貧辦公室，貧困的省、區(qū)也逐級成立了相應(yīng)的組織機構(gòu)，一直延伸到縣。通過建立健全從中央到地方的扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，實行責(zé)任、任務(wù)、資金和權(quán)力四個到省的扶貧工作責(zé)任制和各級政府扶貧工作首長負(fù)責(zé)制。通過這種組織安排可以保障機構(gòu)的權(quán)威性和有效性，提高了扶貧政策和具體措施貫徹落實的效率，特別是能夠集中力量在短時間內(nèi)取得明顯的扶貧效果。

　�。�2）漸進(jìn)式的貧困治理。反貧困的目標(biāo)設(shè)定決定著反貧困戰(zhàn)略的選擇和政策的調(diào)整，從而也規(guī)定著扶貧開發(fā)的基本方針、途徑和主要形式。中國的改革是一種漸進(jìn)式的改革，加之存在的基本國情，這就決定中國的貧困目標(biāo)體系和戰(zhàn)略必須是漸進(jìn)式的，要從實際出發(fā)制定貧困標(biāo)準(zhǔn)和范圍，逐步實現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　第一，制定符合中國國情的貧困線，并根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展和綜合國力的提升逐步提高標(biāo)準(zhǔn)。我國貧困地區(qū)集中在西部地區(qū)，這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人口增長過快，教育、衛(wèi)生等基本社會服務(wù)水平低；
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，財政收入水平低，公共投入相對不足。這些現(xiàn)狀決定了我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)是一個能夠維持基本生存的最低標(biāo)準(zhǔn)，確保貧困人口最基本的生存需要。

　　第二，貧困瞄準(zhǔn)適時調(diào)整，從初期的區(qū)（片）到縣，逐步推進(jìn)到村。我國的貧困瞄準(zhǔn)主要依據(jù)農(nóng)村貧困人口的分布特征進(jìn)行確定，并隨著扶貧開發(fā)的進(jìn)程適時調(diào)整。在20世紀(jì)80年代初期，我國政府曾經(jīng)打破行政區(qū)域確定了18片貧困地區(qū)。1986年第一次確定了國家重點扶持的貧困縣，即國定貧困縣，這是我國農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐的一個突破。2001年，我國扶貧開發(fā)進(jìn)入新階段，根據(jù)貧困人口主要集中于中西部，但遍布全國各地農(nóng)村分布的新特點，我國政府再次調(diào)整和重新確定了592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣。同時，依據(jù)46%的絕對貧困人口和43%的低收入貧困人口分布在非重點縣的實際情況，全國各省確定了14.8萬個重點貧困村，使貧困人口覆蓋率達(dá)到80%.這種扶貧瞄準(zhǔn)適時調(diào)整和反貧困手段變化，能夠保證貧困人口從反貧困政策中直接受益。

　　第三，漸進(jìn)式的貧困治理戰(zhàn)略規(guī)劃和相關(guān)政策的制訂。中國政府堅持將扶貧工作作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的重要內(nèi)容，并放在突出位置，通過制定實施中長期規(guī)劃來解決貧困問題，如《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》（1984年）和《關(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》（1987年），制定并發(fā)布了《國家“八七”扶貧攻堅計劃》（1994年），通過了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》（1996年），2001年又頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，2008年10月，黨的十七屆三中全會，提出2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)，其中明確提出到2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象。這些重大戰(zhàn)略規(guī)劃和相關(guān)政策的配套提出是根據(jù)全國貧困治理，特別是農(nóng)村扶貧工作在各個時期突出問題而加以制訂，為緩解我國貧困產(chǎn)生了巨大的推動作用。

　　（3）以宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展來確保貧困治理的長效性。世界銀行通過對多個國家的研究認(rèn)為，宏觀經(jīng)濟內(nèi)外部的平衡是保持持續(xù)長期增長和減緩貧困的前提條件。中國的經(jīng)驗則說明避免通貨膨脹可以有效的抑制貧困發(fā)生。通貨膨脹對于貧困的發(fā)生存在著負(fù)面影響，高通脹意味著高貧困率的發(fā)生。20世紀(jì)80年代后期，我國通貨膨脹率發(fā)生了明顯的變化，從1987的7.3%急升至1988年的18.8%和1989年的18.0%，根據(jù)Shaohua Chen和Martin Ravallion的研究顯示，如果按照2.15美元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，中國貧困發(fā)生率從1987年的68.64%突增到1990年的72.16%，我國的貧困人口出現(xiàn)了不降反升的現(xiàn)象。[7]我國貧困發(fā)生率出現(xiàn)的短期逆趨勢從另外一方面告訴我們，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定對于我國持續(xù)減貧的重要性。

　　就業(yè)乃民生之本，經(jīng)濟發(fā)展成果通過滴漏效應(yīng)（trickle-down effect ）機制傳遞到貧困人口中的一個重要渠道就是增加就業(yè)機會。只有讓貧困人口有工作的機會，(點擊此處閱讀下一頁)

　　才有希望真正減少貧困。中國的一些勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)以及中小型民營企業(yè)的發(fā)展提供了大量的就業(yè)崗位。通過提高農(nóng)村人口受教育水平、人力資本，來適應(yīng)工作的需要，分享經(jīng)濟增長給他們帶來的機會。其中，特別是非農(nóng)就業(yè)的增長，為農(nóng)民提供了獲取更高收入的機會。貧困人口的就業(yè)情形也是如此，農(nóng)村的貧困狀況迫使他們離開土地，從事非農(nóng)就業(yè)，從而獲得提高收入的機會，也就使他們獲得了擺脫貧困的機會。在圖1中，除了1990、1992和1999年農(nóng)村貧困下降速度對非農(nóng)就業(yè)增長率有較大的偏離外，其它年份的非農(nóng)就業(yè)與農(nóng)村貧困下降具有基本一致的變化趨勢。這就說明非農(nóng)就業(yè)的增長極大地推動了農(nóng)村貧困的減少。

　　——資料來源：中國國家統(tǒng)計局。中國統(tǒng)計年鑒[M]，北京：中國統(tǒng)計出版社，2007.130；
中國國家統(tǒng)計局社會經(jīng)濟調(diào)查司。中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2006.45.經(jīng)作者整理。

　�。�4）引導(dǎo)社會力量參與來構(gòu)建多元化的貧困治理主體。中國反貧困經(jīng)驗證明，構(gòu)建貧困治理多元化主體模式，對于提高反貧困效果有明顯作用，它可以打破單一依靠行政組織扶貧的格局，充分利用政府機制、社會機制和市場機制，把一切可用資源整合到反貧困中，同時有效解決政府反貧困的效率和投入不足等問題。

　　積極引導(dǎo)和支持社會力量共同參與來解決貧困問題，充分動員發(fā)達(dá)地區(qū)各級黨政機關(guān)、民主黨派、社會團體、民間組織、私營企業(yè)和志愿者個人參與貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)已成為我國貧困治理的突出特點。目前影響較大的有民主黨派開展的“治理扶貧”、共青團中央組織的“希望工程”、全國工商聯(lián)主辦的“光彩事業(yè)”、全國婦聯(lián)組織的“巾幗扶貧”和“連環(huán)扶貧”、中國扶貧基金會創(chuàng)辦的“天使工程”等等。形式多樣的社會扶貧方式和手段，為緩解和消除我國的貧困問題以及促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展都做出了突出貢獻(xiàn)。

　　2006年4月，隨著6家NGO 的工作人員分別進(jìn)駐江西省樂安、寧都、興國等3個縣的6個扶貧開發(fā)工作重點村，我國首個“NGO 與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃項目”正式啟動，其運作方式是江西省扶貧辦出資金，NGO 出人、出力到村里實施扶貧工作，2008年9月，該項目如期完成，標(biāo)志著中國扶貧從政府“包辦”向“政府—非政府組織”合作轉(zhuǎn)變的第一步，也是政府、非政府組織和企業(yè)共同攜手扶貧的一次新嘗試。

　　同時，我國政府在加強反貧困合作的實踐中，逐步認(rèn)識到國際社會的大力支持與合作的重要性，強調(diào)建立健全以國家為主導(dǎo)的全方位、多層次的伙伴關(guān)系，積極整合國際合作組織和團體加入到我國的貧困治理中。

　�。�5）從救濟式扶貧轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，確立開發(fā)式扶貧是我國貧困治理的根本途徑。20世紀(jì)80年代中期，我國扶貧主要實行救濟方式，即中央政府直接通過各地方政府把糧食、衣物或現(xiàn)金等分配給貧困農(nóng)戶，幫助貧困人口渡過難關(guān)，這種方式也被稱作“輸血”式扶貧，主要用于生活救濟和財政補貼。隨著扶貧工作的推進(jìn)，這種救濟式扶貧的弊端越來越明顯，許多脫貧戶因為“輸血”中斷而再度陷入貧困狀態(tài)，也就是說，救濟式扶貧無法從根本上解決貧困問題。

　　1986年，中國政府確定以開發(fā)式扶貧作為農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)，要求以經(jīng)濟建設(shè)為中心，支持、鼓勵貧困地區(qū)農(nóng)戶改善生產(chǎn)條件，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強自我積累和自我發(fā)展能力。《國家八七扶貧攻堅計劃》中為開發(fā)式扶貧做出了具體規(guī)定：國家要扶持貧困戶創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽的基礎(chǔ)條件，有條件的地方，人均建成半畝到一畝穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的基本農(nóng)田；
戶均一畝林果園，或一畝經(jīng)濟作物；
戶均向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移一個勞動力；
戶均一項養(yǎng)殖業(yè)，或其他家庭副業(yè)；
牧區(qū)戶均一個圍欄草場，或一個“草庫侖”。據(jù)統(tǒng)計，1980－2003年間，累計投入扶貧資金達(dá)1026億元。其中65%重點支持改善農(nóng)村基本生產(chǎn)條件和實用技術(shù)培訓(xùn)；
另外35%左右主要用于貧困地區(qū)建設(shè)基本農(nóng)田、解決人畜飲水和鄉(xiāng)村道路建設(shè)。此外，扶貧貼息貸款也向支持農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和小型加工以及其他增加收入的項目傾斜。在開發(fā)式扶貧方針的引導(dǎo)下，1986至2000年，中國農(nóng)村貧困地區(qū)修建基本農(nóng)田9千多萬畝，解決了7千多萬人和8千多萬頭大牲畜的飲水困難。到2000年底，貧困地區(qū)通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達(dá)到95%、89%、69%和67%.

　　開發(fā)式扶貧是從我國國情出發(fā)所確立的，符合目前我國農(nóng)村貧困人口的實際構(gòu)成情況。根據(jù)國家統(tǒng)計局的分析研究，在目前農(nóng)村2000多萬尚未解決溫飽的貧困人口中，只有7％是喪失勞動能力需要救濟救助的，而93％是有勞動能力、可以通過開發(fā)式扶貧脫貧致富的。同時，這2000多萬人并不是一個固定的群體，其中87％在1億多人的群體中波動出現(xiàn)。只有逐步提高這1億多人的自我發(fā)展能力，才有可能穩(wěn)定地解決貧困問題。

　　四、中國貧困治理的發(fā)展趨勢

　　（1）大力引入社會力量，完善參與機制，實現(xiàn)貧困治理從被動到主動，從低效到高效的轉(zhuǎn)變。多年來，我國貧困治理主體一直是政府及其相關(guān)部門，“政府主導(dǎo)型”的貧困治理形成了以政府為主的自上而下的動員結(jié)構(gòu)和機制，這一結(jié)構(gòu)和機制在多年的扶貧工作中發(fā)揮了重要的作用，但也產(chǎn)生了一系列問題，如扶貧效率問題、貧困人口的“等、靠、要”被動扶貧現(xiàn)象。從扶貧實踐中，可以發(fā)現(xiàn)作為主要工作對象的貧困戶對項目的了解和參與程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。多數(shù)扶貧項目往往都是由地方政府請專家論證、調(diào)研，制定項目可行性報告及實施細(xì)則。項目結(jié)束后，扶貧效果的評估則由扶貧辦或其他承擔(dān)扶貧職能的機構(gòu)自行組織評估。農(nóng)民對項目的較低的參與率直接導(dǎo)致扶貧資源的分配不能體現(xiàn)貧困農(nóng)民的需要。當(dāng)前很多地區(qū)試行整村推進(jìn)的參與式扶貧計劃，即以貧困村為基本單元，制定參與式扶貧規(guī)劃，但基本上還是地方政府自行決定資金和項目安排的現(xiàn)象。從利益相關(guān)的角度來看，在治理網(wǎng)絡(luò)中，政府應(yīng)積極鼓勵貧困人口主動參與到貧困治理中，政府的定位應(yīng)當(dāng)從“被動主導(dǎo)”到“積極輔助”，包括對扶貧效果的追蹤與及時反饋。將脫貧的主動權(quán)交還給貧困對象，引導(dǎo)貧困對象從目前的“被動接受”政府的給予，轉(zhuǎn)向“積極自救”，使貧困人口在扶貧開發(fā)中充分行使知情權(quán)、主動權(quán)、管理權(quán)和受益權(quán)。同時，今后還應(yīng)該為NGO 以及相關(guān)國際組織建立參與平臺，完善合作模式，充分發(fā)揮這些專業(yè)性的組織和機構(gòu)的能力和經(jīng)驗，從而可以大大提高貧困治理的效果。

　　在新型合作模式中，“社區(qū)主導(dǎo)型”（Community Driven Development，CDD）最為世界銀行所推崇，它也代表了今后的一個發(fā)展方向。CDD 旨在拓寬當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c發(fā)展活動的權(quán)利范圍，超越以往的參與式發(fā)展模式之處則在于將對決策和資源的控制權(quán)交給社區(qū)群體。CDD 試點項目有兩個主要的特點：一是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可集體決定需要采取哪些努力來改善當(dāng)?shù)氐纳�活條件；
二是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)自我管理項目發(fā)展基金和項目實施過程。按照CDD 試點項目的組織與實施架構(gòu)，政府、NGO 、基層社區(qū)是項目運作過程中的基本力量。因此，我們可以看到，社區(qū)享有主導(dǎo)權(quán)，同時政府也具有形塑社區(qū)行為的強大能力，這種能力主要建立在其所掌控的資源上。社區(qū)為了獲取政府資源，須響應(yīng)政府要求，主動進(jìn)行內(nèi)部動員，培育和提升集體行動能力，并且把這種能力自覺轉(zhuǎn)化為推動社區(qū)發(fā)展的力量，轉(zhuǎn)化為社區(qū)按國家期待調(diào)整自身行為的力量，NGO 則發(fā)揮了服務(wù)和平衡的作用，總之，CDD 比較好地解決好農(nóng)村貧困與發(fā)展問題，可以提高扶貧資源響應(yīng)農(nóng)民需求的效率；
可以增強農(nóng)民和基層社區(qū)的發(fā)展意識和反貧困能力，形成一種反貧困的長效機制。[8]

　�。�2）逐步推進(jìn)立法進(jìn)程，實現(xiàn)由政策扶貧向側(cè)重制度扶貧的轉(zhuǎn)變。政策扶貧具有靈活性，但也具有非剛性的弱點。在我國多年的貧困治理中，一方面，我們暴露出來的主要問題是：濫用職權(quán)挪用扶貧資金；
夸大虛報扶貧成績，甚至貪污腐敗等等現(xiàn)象層出不窮，這些問題的存在嚴(yán)重影響到貧困治理的效果；
另一方面，貧困治理缺乏法律的保障，在相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)責(zé)任等方面不明晰。制度性扶貧用法律的形式來界定貧困標(biāo)準(zhǔn)、反貧對象、反貧主體、反貧方式，并按照法律制度實施反貧，這對于減少目前政策扶貧過程中的人治因素、責(zé)任不清和腐敗等問題有著剛性的約束力。制度扶貧的核心是要制定《反貧困法》，通過《反貧困法》明確反貧困的宗旨、主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、內(nèi)容、途徑、方式、措施，以法制的強制力推進(jìn)反貧困活動，同時輔以相應(yīng)的政策以彌補法律的不足。從而使貧困治理逐步走向依法治理和可持續(xù)治理的道路。

　�。�3）及時調(diào)整貧困瞄準(zhǔn)機制，實現(xiàn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到小戶、個體的轉(zhuǎn)變。我國現(xiàn)行的區(qū)域瞄準(zhǔn)是按照區(qū)域劃撥扶貧資金，旨在通過促進(jìn)縣域發(fā)展來改善區(qū)域內(nèi)貧困人口的生存環(huán)境，集中優(yōu)勢資源發(fā)展對縣域整體實力有較強帶動作用的領(lǐng)域或者項目�？h域瞄準(zhǔn)更多體現(xiàn)資源使用的短效性和區(qū)域經(jīng)濟的提升。世界銀行曾建議中國扶貧瞄準(zhǔn)機制由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變，將目標(biāo)指向所有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以把貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi)、以外的貧困人口都包括在國家扶持的范圍之內(nèi)，提高對貧困人口的覆蓋率。[9]小戶個體瞄準(zhǔn)則是以農(nóng)戶或個體貧困人口為扶貧對象，目的是直接改善貧困人口的生活質(zhì)量和生存狀況，提高貧困人口的發(fā)展能力，結(jié)合貧困個體的實際情況，充分利用扶貧資金發(fā)展個體所需的項目。扶貧資金更多地分配到能夠直接改善個體生存狀況的小型經(jīng)濟項目和需要長期投入的領(lǐng)域，如醫(yī)療衛(wèi)生和教育培訓(xùn)等。

　�。�4）全面改變投入方式，實現(xiàn)由物質(zhì)資本投資為主向物質(zhì)資本與人力資本投資相結(jié)合、注重人力資本、社會資本投資的轉(zhuǎn)變。1986—2005年，中央政府累計投入扶貧開發(fā)資金2900多億元，而這些扶貧資金大部分用于貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活。國際經(jīng)驗證明，貧困不僅表現(xiàn)在收入不足，更重要的是人的發(fā)展能力缺乏。

　　近幾年，中央政府先后提出了全面建設(shè)小康社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會等重大戰(zhàn)略目標(biāo)。在黨的十七屆三中全體《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出：加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會全面進(jìn)步，“建設(shè)社會主義新農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。這表明，我國的貧困治理已開始把農(nóng)村社會全面發(fā)展、全面提高人口素質(zhì)和能力作為重點，在對貧困人口實施物質(zhì)援助的同時，更加注重貧困人口人力資本的提升，貧困地區(qū)的教育和醫(yī)療的社會資本的投入也會大大增加，從而從根本上打破貧困的代際相傳，增強貧困人口的自我發(fā)展能力有著重要的作用。

　�。�5）不斷探索貧困治理模式，實現(xiàn)由開發(fā)性扶貧向預(yù)防性扶貧、救濟性扶貧和開發(fā)性扶貧并舉的三位一體式的模式創(chuàng)新。預(yù)防性扶貧政策主要是指逐步健全和完善農(nóng)村社會保障體系，優(yōu)先解決農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險問題，防止出現(xiàn)“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象。救濟性扶貧政策主要是完善已經(jīng)實行農(nóng)村居民最低生活保障制度，把所有符合條件的農(nóng)村貧困居民全部納入到最低生活保障之中，穩(wěn)定、持續(xù)、有效地解決農(nóng)村貧困人口的基本社會問題。開發(fā)性扶貧政策主要是再就業(yè)扶貧政策。針對城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度和就業(yè)制度，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度，建立規(guī)范有序的城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。引導(dǎo)農(nóng)民的就業(yè)和培訓(xùn)，同時，通過使勞動力市場與培訓(xùn)市場聯(lián)接，提高勞動力素質(zhì)，提供滿足市場需求的勞動力。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[4]同[3]

　　[5]中國國家統(tǒng)計局社會經(jīng)濟調(diào)查司。中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2006年版，P45.

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　　林閩鋼（1967-），男，福建福州市人，南京大學(xué)公共管理學(xué)教授。

　　陶鵬（1985-），男，安徽馬鞍山市人，南京大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

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