丁學(xué)良：對(duì)付官僚腐敗和特權(quán)的四種辦法

　　檢視過(guò)去的二三十年，你會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)于中國(guó)重大的社會(huì)現(xiàn)象，中國(guó)國(guó)內(nèi)的“左派”與自由派之間，可以說(shuō)在一切問(wèn)題上都針鋒相對(duì)。但有一點(diǎn)很奇怪，兩派在一個(gè)重大問(wèn)題上，卻有頗為一致的觀察和由此得出的結(jié)論。這就是官僚的特權(quán)和腐敗問(wèn)題。二者基本上都認(rèn)定，近二三十年來(lái)，官僚特權(quán)和腐敗愈演愈烈。

　　回顧一下，從去年春我在FT中文網(wǎng)開設(shè)專欄以來(lái)，讀者在本專欄留下了上千條評(píng)論。如果把它們按類別來(lái)分，最多的也是對(duì)于官僚特權(quán)腐敗的評(píng)論。這種一致，使得做社會(huì)科學(xué)研究的人必須面對(duì)一個(gè)問(wèn)題，就是究竟怎樣看待二三十年來(lái)中國(guó)社會(huì)——這個(gè)社會(huì)是廣義的，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、財(cái)政——里面的官僚體制。我們要站在一個(gè)較高的歷史立足點(diǎn)上才能看得明白。二十多年前我在美國(guó)上比較政治學(xué)課的時(shí)候，作為開場(chǎng)白，洋人教授（其中包括剛?cè)ナ赖暮嗤㈩D）給我們讀的經(jīng)典文獻(xiàn)中有一句話，到現(xiàn)在我的腦海中都難以磨滅：“古希臘是民主制度的故鄉(xiāng)，古中國(guó)是官僚制度的故鄉(xiāng)�！薄肮倭胖贫取庇玫氖荁ureaucracy，海外很多學(xué)者把它譯成“科層制度”。我還是用人們熟悉的字眼——官僚體系或制度。但是要強(qiáng)調(diào)，我這里講的官僚制度并不完全是貶義的，而是一個(gè)中性的分析字眼。

　　中國(guó)是官僚制度的故鄉(xiāng)，因?yàn)樵谌�世界，把官僚制從初始形態(tài)發(fā)展到現(xiàn)在這樣無(wú)比復(fù)雜的形態(tài)，中國(guó)做出了最持續(xù)和最大的貢獻(xiàn)。撇開官僚制，就沒(méi)辦法講中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)史。我們都知道，中國(guó)早在兩千年前就有科舉制的萌芽，然后代代發(fā)展。這個(gè)制度在十八世紀(jì)又通過(guò)東印度公司輸?shù)綒W洲，成為英國(guó)等國(guó)的現(xiàn)代文官制的參照源之一。

　　回顧歷史得到的基本結(jié)論是，中國(guó)兩千多年的政治體系和社會(huì)管理制度最核心的傳統(tǒng)，就是官僚制。該體制在二十世紀(jì)只有兩個(gè)簡(jiǎn)短時(shí)間里受到嚴(yán)重沖擊，一是世紀(jì)初的軍閥時(shí)代，二是文革。這兩次沖擊一方面沖破了平民百姓極端痛恨的官僚專制，同時(shí)也帶來(lái)巨大的災(zāi)難。這是個(gè)基本的悖論。中國(guó)兩千多年來(lái)，特別是過(guò)去一百多年來(lái)政治和社會(huì)的變遷，有了官僚制，一方面才會(huì)有穩(wěn)定，另一方面也才會(huì)有我們所看到的嚴(yán)重腐敗和特權(quán)。如果痛恨官僚腐敗和特權(quán)，要打碎它，又會(huì)有動(dòng)亂。這是一個(gè)悲劇性的兩難局面。

　　世紀(jì)初的軍閥時(shí)代，是軍人當(dāng)政，那時(shí)確實(shí)看不到了中國(guó)歷史千百年里文官輔佐著皇帝統(tǒng)治龐大社會(huì)、窒息民間活力的局面，但軍閥混戰(zhàn)也給中國(guó)帶來(lái)災(zāi)難。

　　毛澤東發(fā)動(dòng)文革的動(dòng)機(jī)非常復(fù)雜，但至少有一點(diǎn)是他對(duì)1949年后建立起來(lái)的官僚制度不滿。這既有官僚體系經(jīng)常不聽他話的原因，即在劉少奇、周恩來(lái)、鄧小平、陳云等一線領(lǐng)導(dǎo)的控制之下，使毛覺(jué)得大權(quán)旁落；
但同時(shí)也有部分原因是毛對(duì)黨官僚體系弊病的批評(píng)。這些批評(píng)在當(dāng)時(shí)頗得民心，這反映老百姓對(duì)官僚特權(quán)和腐敗的痛恨。如果沒(méi)有那些民怨，文革初期毛號(hào)召社會(huì)基層起來(lái)造當(dāng)權(quán)派的反，是不可能得到那么多人衷心擁護(hù)的。文革的動(dòng)亂當(dāng)然也是可怕的，所以我說(shuō)打爛還是不打爛官僚制在中國(guó)是悲劇性的兩難。

　　文革之“不得人心”，不得民心是次要的，要害是不得官心，當(dāng)權(quán)者1949年后首次受到全面劇烈的沖擊。三年大饑荒更不得民心，但由于干部受害很小，對(duì)政局的影響不如文革。鄧小平作為總書記，也就是官僚體系的大主管，最懂得這個(gè)要害。所以毛去世鄧復(fù)出后，他在組織上做的根本之事就是恢復(fù)被文革打得稀巴爛的官僚體制。這也是為什么鄧能在毛之后迅速成為黨和政府實(shí)際最高統(tǒng)治者的根本原因。他為文革中受到各種打擊的官僚們代言，使他們重新回到掌權(quán)崗位——沒(méi)有這個(gè)，鄧不可能把天下穩(wěn)定下來(lái)。

　　問(wèn)題在于，當(dāng)一步步恢復(fù)官僚體制的時(shí)候，最早遇到的老問(wèn)題就是怎么對(duì)待官僚的特權(quán)和腐敗�？纯�1970年代末1980年代初，無(wú)論黨內(nèi)還是黨外，爭(zhēng)論最多的問(wèn)題之一就是干部特權(quán)。由于那個(gè)時(shí)候大家對(duì)于文革的過(guò)程記憶猶新，而那時(shí)又是中國(guó)在1949年后思想最活躍和開放的時(shí)代，人們當(dāng)時(shí)提出的問(wèn)題是：一方面我們不能再回到文革動(dòng)亂的狀態(tài)，要搞現(xiàn)代化，那就需要穩(wěn)定；
另一方面也不能夠放任在文革中臭名昭著的官僚特權(quán)和腐敗再回到我們的生活中來(lái)。所以那幾年在社會(huì)上和黨內(nèi)，都有要削減官僚特權(quán)、反對(duì)腐敗的呼聲，鄧的多篇講話都是回應(yīng)這個(gè)要求的。然而1989年以后，這個(gè)領(lǐng)域里的真正制度創(chuàng)新被束之高閣，官僚特權(quán)和腐敗于是愈演愈烈。

　　以上的背景引導(dǎo)出幾個(gè)結(jié)論：第一，官僚制是中國(guó)政治最根本的傳統(tǒng)。第二，若不要官僚制，社會(huì)管理就會(huì)大亂套。第三，如果要官僚制又不對(duì)它的根本弊病進(jìn)行有效制約，特權(quán)和腐敗就會(huì)日益加深，這又是中國(guó)過(guò)去幾百年里促使民眾不滿、激化社會(huì)沖突、導(dǎo)致政治衰敗的首要原因。這第二、第三就是中國(guó)政治和社會(huì)管理的兩難。

　　1970年代末以來(lái)，中國(guó)越來(lái)越把官僚體制延伸到我們這個(gè)社會(huì)的政治和行政、文化、教育、傳媒、科技、核心產(chǎn)業(yè)管理的一切方面�？梢哉f(shuō)，這二三十年是中國(guó)全面官僚化的黃金時(shí)代。到了目前這個(gè)時(shí)候，在全面官僚化的過(guò)程之中，一方面中國(guó)看起來(lái)越來(lái)越穩(wěn)定，另一方面官僚的特權(quán)和腐敗越來(lái)越深化、精致化和全面化。而它所造成的社會(huì)反彈，是中國(guó)社會(huì)里越來(lái)越趨極端主義的反抗呼聲。它們使你想起文革。國(guó)內(nèi)有些學(xué)者把它稱為中國(guó)社會(huì)的法西斯主義情緒化。這種可怕情緒是上下惡性互動(dòng)的結(jié)果，暴官導(dǎo)致暴民反抗，以暴抗暴。

　　有個(gè)細(xì)節(jié)我印象很深刻。去年12月中旬，我正在準(zhǔn)備給學(xué)生的參考書，有一本是研究中國(guó)文革的權(quán)威MacFarquhar的《毛的最后一場(chǎng)革命》。我正拿著書走出辦公室時(shí)，來(lái)了一位資深訪客，他一直是在中國(guó)參與改革政策研究的，到香港來(lái)出席一個(gè)紀(jì)念中國(guó)改革開放30周年的國(guó)際會(huì)議�？吹轿沂掷锏臅�，他笑了笑說(shuō)，很難講文革就是毛旗幟下的最后一場(chǎng)革命，現(xiàn)在又有很多人鼓吹用文革的方式來(lái)對(duì)付特權(quán)和腐敗。他親身體驗(yàn)了從1976年到現(xiàn)在整個(gè)中國(guó)的變遷，感覺(jué)是切身和敏銳的。近年來(lái)中國(guó)社會(huì)里，確實(shí)看到很多人出于不同的動(dòng)機(jī)和目的，以毛在文革期間對(duì)“黨內(nèi)資產(chǎn)階級(jí)”、對(duì)特權(quán)和腐敗的批評(píng)作為旗幟，看來(lái)不僅是反思中國(guó)改革開放30年、而且是提倡激烈對(duì)抗性的政治行為。對(duì)我這樣的研究者來(lái)講，一方面對(duì)文革中的殘暴行為、文革對(duì)于中國(guó)社會(huì)帶來(lái)的破壞，永不能忘懷；
另一方面我也憂慮的看到，隨著改革過(guò)程中腐敗和特權(quán)越來(lái)越嚴(yán)重、官僚權(quán)力越來(lái)越不受制約、官商勾結(jié)得到的好處越來(lái)越多，文革式政治似乎又成了解決中國(guó)毛病的一劑猛藥——這種觀念和情緒在中國(guó)社會(huì)里一天比一天強(qiáng)烈，你喜歡不喜歡都要正視。

　　我們?cè)賮?lái)看看比較政治學(xué)上的一些教訓(xùn)。對(duì)付官僚腐敗和特權(quán)，二十世紀(jì)提供了至少四種可能的方法。

　　第一種在很多第三世界國(guó)家都試過(guò)，二十世紀(jì)初的中國(guó)也在一定程度上試過(guò)，那就是軍人當(dāng)政。巴基斯坦、印度尼西亞、非洲、拉丁美洲都發(fā)生過(guò)多起軍人、尤其是少壯派軍人以救國(guó)委員會(huì)的名義上臺(tái)，理由常是：文官政府腐敗無(wú)能，社會(huì)矛盾日益突出�？墒强纯捶彩擒娙水�(dāng)政的國(guó)家，只不過(guò)是用槍桿子趕走了腐敗的文官集團(tuán)，但并沒(méi)有用槍桿子來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展。巴基斯坦知識(shí)分子在與我們開會(huì)時(shí)講，印度和巴基斯坦是敵人，但巴基斯坦大部分知識(shí)分子都羨慕印度，為什么？印度沒(méi)有軍人當(dāng)政，雖然也有腐敗，但至少印度的體制使得大部分時(shí)候政府還是在推動(dòng)現(xiàn)代化。巴基斯坦大部分時(shí)候都是軍人專制，其后果不過(guò)是以更秘密的方式，把以前文官政府的廣泛腐敗變成軍人集團(tuán)的封閉性腐敗，同時(shí)軍人又不會(huì)搞好經(jīng)濟(jì)，所以這種方式只能在極短時(shí)間里趕走一個(gè)腐敗文官體制，不可能使國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展。

　　第二條路子是暴民政治。這個(gè)暴既有暴力的意思，也有狂暴的意思，這就是毛的辦法。我不同意他的理論，但他確實(shí)在思考這些問(wèn)題。直到文革初，毛才認(rèn)為找到了一個(gè)辦法，來(lái)解決官僚體制特權(quán)腐敗的問(wèn)題，所以他才把文革稱為比巴黎公社的意義還大。這方法就是以不受法律約束的暴民運(yùn)動(dòng)，狂風(fēng)驟雨般地沖垮腐敗特權(quán)的官僚體制。但是看看文革導(dǎo)致了什么結(jié)果：官僚體制當(dāng)然被打得雞零狗碎，但同時(shí)社會(huì)受到全面損傷，生命財(cái)產(chǎn)、教育文化受到的損傷不計(jì)其數(shù)。而且像這種暴民運(yùn)動(dòng)必須有個(gè)保障，得有一個(gè)最高集權(quán)的統(tǒng)治者，具有狂暴的號(hào)召力；
否則暴民政治發(fā)動(dòng)不起來(lái)，因?yàn)楣倭朋w制可以隨時(shí)干掉你。

　　第三種辦法是所謂的開明專制。中國(guó)觀摩最多的，是新加坡、香港，既沒(méi)有多黨公平競(jìng)爭(zhēng)的普選制，同時(shí)腐敗受到嚴(yán)格控制。中國(guó)高層這些年來(lái)最想引進(jìn)的就是這種體制，但是這種開明專制整體上對(duì)中國(guó)不適合，雖然有些局部方法可以參照。最大的區(qū)別就是規(guī)模，新加坡400多萬(wàn)人，香港700萬(wàn)人，等于中國(guó)一個(gè)中等城市，中國(guó)13億人口的社會(huì)怎么可能像它們那樣，在拒絕民眾參政和治理腐敗之間得到平衡呢？

　　第四種就是開放民眾參政、推進(jìn)公平政治競(jìng)爭(zhēng)，即民主化改革。最近的案例就是印度尼西亞。蘇哈托當(dāng)政雖然推翻了腐敗的蘇加諾政權(quán)，也帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但以后蘇哈托集團(tuán)及其家族勢(shì)力愈益腐敗，把印度尼西亞經(jīng)濟(jì)搞垮了。印度尼西亞曾被認(rèn)為在蘇哈托下臺(tái)后，最可能出現(xiàn)暴民政治和種族屠殺，因?yàn)槿珖?guó)幾千個(gè)島嶼、幾百個(gè)部落。但十多年來(lái)，民主化的方向明確，步子雖然搖搖晃晃，一步步走過(guò)來(lái)，對(duì)腐敗在高層的抑制效果很顯著。最基本的一點(diǎn)就是媒體開放，然后最高層讓法律系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。一個(gè)社會(huì)對(duì)付腐敗最重要的兩個(gè)工具，一是透明的媒體，二是司法獨(dú)立，如果這兩個(gè)工具都是在官僚集團(tuán)的控制之下，他們永遠(yuǎn)也不可能自砍手腳。印度尼西亞的進(jìn)步很鼓勵(lì)人。

　　所以，把二十世紀(jì)的中國(guó)政治和比較政治放在廣闊的背景上看，我們就可以把本篇話題聚到一個(gè)基本的思路上。過(guò)去的二三十年，是中國(guó)的官僚制恢復(fù)和發(fā)展的二三十年，是中國(guó)社會(huì)全面官僚化的二三十年。在此過(guò)程中，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)越來(lái)越壯大，受不到有效約束的官僚特權(quán)越來(lái)越促使腐敗的精致化、深化和全面化。同時(shí)期里，中國(guó)民間以及體制內(nèi)那些正義的、公正的反腐訴求，卻越來(lái)越被邊緣化，起不了制衡作用。于是可悲的、文革式政治的情緒重新抬頭，吸引越來(lái)越多的人。上述對(duì)付官僚腐敗和特權(quán)的四種方法，二十世紀(jì)的中國(guó)已經(jīng)試過(guò)兩種半，即軍閥的、暴民的、半開明專制的，均無(wú)效，但又不采納第四種。

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