邱觀建,鄧亦武：清末民主化運動的兩難境地

　　[摘要]清政府速行君主立憲，沒有好結果，清政府緩行君主立憲也沒有好結果，最終結果都是滅亡。這樣一個兩難境地，是由民主制度建立所需的條件與中國當時所具備的條件之間的矛盾、民主制度建立所需的政府合法性資源與清政府合法性資源匱乏之間的矛盾、后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家所面臨的復雜環(huán)境與清政府合法性資源嚴重流失之間的矛盾所造成的。研究這個兩難境地出現(xiàn)的原因、表現(xiàn)、影響因素，從中了解中國民主化運動所遭遇的特殊條件及環(huán)境，揭示其特殊的規(guī)律性，有助于客觀地評價清末民主化運動。

　　[關鍵詞]清末；
民主化運動；
政治合法性；
民主政治制度化；
參與爆炸

　　20世紀初清政府頒布“新政”詔書，發(fā)布一系列政治、經濟、文化、軍事改革措施，在政治上推行地方自治和預備立憲，以建立君主立憲的政治制度，正式開啟了中國近代民主化運動的端緒。然而，清末民主化運動從一開始就遭遇到了一個兩難境地，研究這個兩難境地出現(xiàn)的原因、表現(xiàn)、影響因素，有助于客觀地評價清末民主化運動。

　　一、從常態(tài)下的民主條件看清末漸進民主化運動的邏輯理路

　　在常態(tài)下建立民主制度所需的基本條件是：（1）參與的組織化、制度化、程序化；
（2）民眾的民主素質對民主制度的內化認同；
（3）強大的政府權威，強大的整合能力，能夠有效控制實行民主帶來的利益分化與參與擴大。

　　1.參與的組織化、制度化、程序化要求與清末現(xiàn)實的對照

　　實行民主制度后引起的政治參與擴大有可能導致政治不穩(wěn)定，為了保持政治穩(wěn)定和民主制度正常運轉，政治民主必須制度化，即按照多數(shù)人的意志把人們之間的政治關系規(guī)范化、固定化，把民主政體的權力分配、組織模式和運作程序以制度形式規(guī)范起來，使政治參與合法、有序、按規(guī)則進行。從內容上看，政治民主制度化應包括以下幾個方面：其一，政治民主法律化。逐步把社會認同的合理的民主規(guī)范以法律形式固定下來，完善有關公民政治權利的立法和其他有利于擴大公民政治參與的立法。其二，政治民主的程序化、規(guī)則化。完善實施民主的政治活動程序，使公民或利益集團的利益表達、使民主權力的形成和運用在認同的各種程序規(guī)則下進行。其三，政治民主的組織化。實現(xiàn)公民政治參與活動組織化，把社會成員吸收到政黨、政治團體、群眾基層自治組織等各級各類組織中來，使公眾通過組織參與政治生活。社會組織通常有自己的宗旨、原則、規(guī)章、權利、義務等等，有助于形成非個人化的、符合大多數(shù)人利益的意志，有助于形成有效化的政治參與，有助于形成有序的政治參與。

　　晚清民主化運動引起的政治參與擴大要求廢除舊體制與制度，建立與之相適應的新體制與制度，但清政府的改革始終只是政策的調整，帶來了原有體制滯后與政策變化過快的矛盾，也削弱了中央權威。體制是一種權力組合的框架；
制度在體制的框架內建立，表現(xiàn)為一種維持體制的規(guī)范；
政策則是一定體制和制度的具體執(zhí)行。清代的政治體制，在中央形成了皇權—軍機—六部的格局，其中皇帝和軍機是決策中心。但其決策依據(jù)主要是各部和地方大吏的奏折，來源單一，不了解下情，是清代中央決策的主要弊端。六部的行政職能，主要是實現(xiàn)和維持對地方的控馭，致使行政功能萎縮。這種中央集權體制，難以容納日益擴大的政治參與。在這種情況下，能否實現(xiàn)中央體制的創(chuàng)新與改革，成為能否利用原有中央集權資源并為民主化運動服務的關鍵所在。事實上，晚清并不缺乏中央體制創(chuàng)新的時機。這種時機在洋務運動、戊戌變法、新政初期出現(xiàn)過，但是清廷并沒有抓住。不主動從體制和制度上進行改革，使晚清的改革實際上都是具體政策的調整。在政策不斷變化的過程中，它與體制和制度的矛盾必然尖銳化，不僅使政策在執(zhí)行中會偏離原有軌道，而且只要政策在執(zhí)行中各行其是的情況能夠實現(xiàn)，那就必然會壯大既得利益者的利益，抵觸和消耗原有的中央集權權威。清政府只是在各項政策推行并與中央體制發(fā)生矛盾以后，才意識到中央行政制度調整的必要性，1903年成立商部、財政處、練兵處，1905年成立學部、巡警部，作為新政的管理和執(zhí)行機關。但這種制度變革已落到政策變革的后面，是建立在各省改革極不平衡的基礎上，所以，已難以確立起應有的權威了。①1906年，清政府宣布“預備仿行憲政”，確立的目標是學習日本，建立二元君主立憲政體。還頒布了憲法大綱，確立了三權分立原則，并為建立新的中央和地方行政體制推行了一系列改革。在設立程序上，清廷又一次依靠地方，一再督促地方籌辦地方自治，1907年又諭令各省速設諮議局。1909年全國除新疆外，各省諮議局均宣告成立。這樣，在中央和地方權限并未劃定的情況下，首先出現(xiàn)了地方性立法活動。正是借助于這一活動，使省迅速成為一種團體力量，省的獨立性大大增強，進而擴大了督撫的權力來源。其后成立的資政院的民選代表則由各省諮議局代表組成，他們在相當程度上代表著地方利益，使資政院對各省的監(jiān)督無法實現(xiàn)�？傊�，清政府為政治參與的組織化、程序化、制度化所做的工作起步太晚，在增強政府對民主政治的整合力上無明顯成效，并不能滿足民主化運動的需要。

　　2.民眾民主素質對制度的內化認同與清末現(xiàn)實的對照

　　公民對民主的價值和規(guī)范的內化，即：通過加強政治文化建設，強化情感認同，培育民主人格，提高公民的參與素質和參政的理性能力，把民主的制度和規(guī)范內化為社會成員個人自覺的、習慣的行為模式，使民主制度所包含的價值體系得到普及并確立，從而增強民主政體的凝聚力和自立性。

　　然而，在清末中國是缺乏上述民主條件的。中國儒家政治文化具有很強的人倫色彩，造成中國人服從權威的習慣，而沒有形成契約性政治文化，所以，中國人的參政意識自古以來就很差，從來不懂得依法治國的民主政治的游戲規(guī)則。雖然19世紀90年代資產階級改良派、革命派開始創(chuàng)辦報紙宣傳資產階級民主思想，但是，直至清末上述情形仍沒有顯著改觀。首先，表現(xiàn)在民眾不關心選舉，不重視選舉權，也不參加選舉。清末實行新政時，四川省一些民眾對選舉“不解其故，每遇司選員、調查員到各鎮(zhèn)鄉(xiāng)演說，群以洋官目之，所演說凡不入耳�！辈⒁驊峙略黾泳栀x，“決不肯申報自己財產若干，亦不愿享受何等選舉權，只求安居樂業(yè)。”②福州選舉“城市各區(qū)到者僅十分之四，鄉(xiāng)村各區(qū)則十分不及一二。”③其次，民眾尚未真正理解民主政治的基本原理。清末立憲雖已數(shù)年，但絕大多數(shù)國人不懂“立憲”的真正含義：“然執(zhí)蚩蚩者之民而問以立憲二字作何解釋，其知者百無一、二，其瞠目撟舌而不能對者遍中國皆是也。”④所以，民眾的民主素質對制度的內化認同更是無從談起。

　　3.實行民主制度對強大政府權威，強大整合能力的需求與清末現(xiàn)實的對照

　　政治參與并非人民影響政治決定之充足條件，大量參與也非必是健康之民主政治必有現(xiàn)象。大量參與有時不但降低了政治的素質，亦且是一個政治體內部發(fā)生深刻沖突、崩潰的征候。政治參與過高、過快，會瓦解政府內聚力。使政府無法維持特定利益格局和階級、階層力量對比關系，政治統(tǒng)治能力大大下降。除非民主政治能夠有效地處理社會和經濟問題，并達到適度的秩序與公正，否則，它將不會被人們看作是有價值的。因為民主需要政治穩(wěn)定，民主又產生不穩(wěn)定。這就需要在實行民主的過程中既要保持相對的政治穩(wěn)定，又要防止絕對不穩(wěn)定的出現(xiàn)。要做到這一點殊為不易，這除了需要作為實行民主政治主體的政府核心人物具有高超的執(zhí)政能力以及合理的制度安排外，還需要政府擁有強大的政治權威。當面對實行民主引起的全社會范圍內多層次、多領域的利益出現(xiàn)矛盾和沖突的時候，強大的政府能夠利用自己的權威資源進行協(xié)調、整合與規(guī)范，使之朝著有序的方向前進。因此，一個強有力的權威政府是有效地建立民主制度的重要保證。但是清政府已不是一個強大的政府，因為它的合法性資源已經逐漸喪失殆盡。

　　可見，清末中國民主條件并不充分，甚至十分薄弱，當時的民主化運動應該是漸進的。梁啟超曾說，清末中國只能實行開明專制，若要實行君主立憲，應“有一強有力之中央政府，網(wǎng)羅一國上才以集其間，急起直追，殫精竭慮，汲汲準備，而最速猶非十年乃至十五年不能致也。”⑤梁氏的這句話是不無道理的。

　　民主制度的順利建立和鞏固需要強大的政府作為保障，只有擁有強大的權威合法性資源的政府才是強大的政府。在常態(tài)下，民主制度的建立與政府的權威合法性具有密切的關系。在復雜的轉型歷史環(huán)境下，民主化運動的成功更要依賴政府的合法性資源了。

　　二、清末復雜環(huán)境、條件下激進民主化運動的軌跡

　　1.清政府從近代以來合法性資源喪失殆盡，合法性危機嚴重

　　（1）中央軍事權威的喪失。合法性是人們對政治統(tǒng)治秩序的“自覺”、“自愿”的遵從。民眾之所以能自覺服從政府制定的法律，是因為相信只有政府“才能通過命令和允許的方式，‘合法地’行使任何其他社會團體都不可實施的強制力�！雹迯慕y(tǒng)治者角度來講，政治權威能夠存在，一方面是民眾服從的結果，另一方面是國家軍事暴力機器提供了可靠保障。一旦國家軍事暴力機器失靈，使政府失去了強制力，那么就無法保證社會民眾對法律和命令的服從，更談不上這種服從是出于“強迫”，還是“自愿”，權威的合法性必然要喪失。晚清中央軍事權威的衰落，很大程度上是地方軍事武裝力量崛起的結果。湘、淮軍等地方軍事力量的崛起，極大地削弱了中央的軍事權威。清末“新政”時期，北洋新軍和湖北新軍是清末軍隊中最具實力的部隊，對這兩支部隊的控制力的喪失，使清政府完全失去了中央軍事權威，完全失去了對地方政府的控制能力。中央軍事權威的喪失，最終使政府合法性喪失了最后的保障。⑦

　　（2）意識形態(tài)合法性危機。哈貝馬斯認為，某種權威認為是合法的常常是基于兩個前提：第一，它必須正面確立規(guī)范秩序；
第二，依法結合的人們必須相信規(guī)范的正當性。當社會規(guī)范不足以解決社會問題或者人們對規(guī)范正當性產生懷疑時，合法性危機就會導致理性權威的動搖。這時，如果權威是意識形態(tài)所提供，理性權威的動搖就會導致人們開始懷疑甚至批判意識形態(tài)，從而導致意識形態(tài)的認同危機。到了清朝末年，中國經歷了幾千年未有之大變局，清政府既無法解決頻生的國內統(tǒng)治危機，更無力應對來自西方的挑戰(zhàn)。作為意識形態(tài)的儒學，需要對這些危機負責，受到前所未有的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了意識形態(tài)合法性認同危機。⑧

　　（3）政治結構合法性喪失。清朝末年，傳統(tǒng)的政治結構內部發(fā)生了嚴重的分裂，危及到政府的權威性與合法性，不利于中央政府政令的貫徹和執(zhí)行。具體表現(xiàn)是：最高權力資源分配的二元化：慈禧和光緒兩個統(tǒng)治集團的出現(xiàn)。官僚階層雖有著相同的根本利益，但在一些具體利益或思想主張上的針鋒相對，缺乏妥協(xié)，造成了官僚階層分裂，導致政局不穩(wěn)和統(tǒng)治能力的下降。按政治效忠對象來分，可以將官僚集團分為帝黨和后黨；
按照其思想特征來看，可以將其分為理性主義官僚集團和經驗主義官僚集團。而晚清地方主義的代表力量又主要有兩個：地方督撫和地方紳士。⑨

　�。�4）績效合法性喪失�？冃Т�表著國家的政治產品對社會利益的滿足程度，對政治合法性具有相當?shù)挠绊�。在一定的條件下，水平較高的績效將會提高政治權力的合法性水平，相反，如果政治權力的績效低下，其合法性也會受到影響。清末績效合法性危機主要表現(xiàn)在：其一，政府提供的“安全”產品，不能滿足社會的需要。不能保證國家安全，國家主權不斷喪失、民變頻繁發(fā)生，國內社會不穩(wěn)定；
其二，不能有效地提供“公正”產品，政治腐敗、土地兼并；
其三，國家不能滿足社會政治參與的需要；
其四經濟發(fā)展不能滿足社會的需要。⑩

　　2.制度決定論、激進的政治浪漫主義導致民主參與爆炸

　　20世紀初的中國，實現(xiàn)社會變革的基本動力并不是來自社會內部新的經濟因素，而是來自人們對內部統(tǒng)治危機與外部民族危機的感受程度。危機越深，心態(tài)上的焦慮感也就越強。具體來說，一是傳統(tǒng)的政治體制即封建君主專制制度，在解決中國內憂外患的過程中越來越軟弱無力，不僅不能使中國臻于富強，反而使中國更加貧窮落后，任人宰割，社會各階層的有識之士都體驗到只有盡快改革這種上病國、下病民的專制體制，中國才有希望致富致強。二是中國的民族危機空前嚴重，具有數(shù)千年悠久文明的中華民族到了存亡絕續(xù)的緊急關頭，各階層愛國人士無不迫切希望通過政治改革，實行“君民一體，上下相通”的君主立憲制，解救災難深重的中華民族。在中華民族面臨這種危機壓力的條件下，制度主義的思維方式預設一種良好的政治制度———例如西方憲政制度，(點擊此處閱讀下一頁)

　　可以無條件地適合于所有民族與國家，并產生與西方國家同樣的效能。這種預設會使危機壓力下的變革者順理成章地認為，只要大幅度地快速地移植某種被認為良好的特定的西方制度，就可以使本民族擺脫危機，實現(xiàn)富強。這就是制度決定論。《時敏報》上的一篇文章最為明確地表述了中國人當時在立憲問題上的“制度決定論”思想。作者認為，如果中國也能推行立憲政治，那么其利益就同樣可以明顯地表現(xiàn)出來：“其一能使上下相通，其次能使民教調和，又次能使籌款易置。”在作者看來，這僅僅是小的方面，更大的利益還在于“能公是公非，萬人一心，上下同德，以守則固，以戰(zhàn)則克。以謀內政，足以泯偏私之見，以謀外交，足以杜賄賂之原�！被�于以上推論，結論自然是“中國而不欲興也則已，中國而果欲興也，舍立憲法其曷以哉？”[11]他們寄希望于政府仿效歐美，師從日本，訂立憲法，因為“通國上下望立憲政體之成立，已有萬流奔注，不趨于海不止之勢。失此不圖，則犯濫為患，禍且甚于古昔之洪水也夫”。[12]制度決定論產生的一個直接后果是，人們對于某種效能的渴求（例如克服民族危機或富國強兵等等）越是強烈，人們也就越發(fā)向往迅速地建立那種被認為產生該種效能的制度。這就是為什么人們的民族危機感越是強烈，他們實現(xiàn)立憲政治的要求也就越加強烈。正是在這個意義上，中國近代的立憲政治史就具有這樣一個突出的特點，那就是，立憲思潮將隨著內憂外患的深化，隨著民族危機的尖銳化，而不斷地走向激進化。這正是形成中國改革過程中的激進主義思潮的一種根源。

　　嘉慶、道光以來，中國遭遇了前所未有之變局，它引發(fā)了19世紀60年代以后中國社會的一系列急劇變化，如權力結構的重心出現(xiàn)自上而下的轉移、社會結構和政治利益的分化、社會意識的劇烈沖突等，這些變化又轉化為新的政治動員，政治參與的基礎被空前擴大了。清末新政時期的政治參與力量主要有：原有的官僚體制內部地方勢力的主動參與；
立憲派主動參與；
資產階級革命派的暴力參與。除此以外，新政的推行本身也發(fā)揮了政治動員功能，使其他民間勢力以不同方式參與到政治中來。上述情形加上以制度決定論為代表的激進主義思潮，導致了清末參與爆炸。社會各階層精英人物的政治參與熱情在清末空前高漲，他們認為政府的九年預備立憲期太長，應該速開國會實施憲政。實際上，在中國這樣一個封建專制沿襲數(shù)千年的古老帝國，一般民眾參政議政的思想準備和實際能力都非常薄弱，國民的民主程度未必應馬上實行立憲。從實際情況看，一定期限的預備立憲是必要的，其中有些準備工作甚至在九年內也難以全部完成。但是，嚴重的民族危機以及專制政體種種弊端暴露無遺，使當時的愛國人士對政治改革急不可待。立憲派一而再、再而三地發(fā)起國會請愿運動，商學界人士也加入請愿行列，強烈要求清廷速開國會。清末政治參與的迅速發(fā)展，使清政府在實施政治改革的過程中陷入了兩難境地。清朝統(tǒng)治者如果堅持欽定的日本式集權立憲不縮短預備立憲期，勢必會因拒絕立憲派及各界人士的要求，使本來支持憲政而作為憲政改革社會基礎的社會力量轉變而成為自己的對立面，進一步導致政府權威合法性流失。另一方面，當時的政府又無力運用日趨喪失的政治合法性資源，通過有效的途徑使各界人士首肯其所既定的立憲模式與預備立憲的程序。但是，清政府最終還是嚴詞拒絕了立憲派及各界人士速開國會的請愿要求，只將九年的預備立憲期縮短為五年，并下旨令各省赴京請愿代表即日散歸，如再繼請愿，視同聚眾滋擾，即行查拿嚴辦。

　　三、清末民主化運動的兩難境地

　　上述復雜的社會分化和空前的社會參與，是對清政府政治整合能力的一個巨大考驗，要應對這些挑戰(zhàn)，清政府就不可能把改革停留在對傳統(tǒng)集權體制的小修小補上，必須進行政策和體制的創(chuàng)新以增強政治體系的適應性。然而，就是在這樣一個關鍵問題上，清政府陷入重重矛盾之中，進退維谷。最突出的矛盾是權力資源配置中集權和分權的摩擦。分權本是憲政改革題中應有之義，而對于一個尚處于轉型期并且面臨各種危機的社會來說，集權又有助于提高政治的效率，增強政治權威的整合力。因而，在仿行憲政的上諭中，清政府提出大權統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論的集權和分權相結合的原則。在官制改革中，清政府一方面借鑒西方的“三權分立”原則和文官制度的一些經驗和做法，創(chuàng)建了明確職責、權力分工、量能授職、擇才而用的現(xiàn)代文官制度的框架；
另一方面，其官制改革的目的是要削弱大臣的權力，尤其是削弱地方督撫的權力，加強中央對地方的控制，反而加深了已成尾大不掉之勢的地方勢力與中央的疏離。無論是設立資政院還是咨議局，清政府只想讓其“議”而不“決”，并未真正將其作為立法機關看待�？梢坏┻@些準立法機關成立，成為議員的立憲派和工商界人士就不僅僅把自己囿于咨詢者的角色，而是要和集權者分權了。在經濟改革政策上，新政初期，清政府采取的是鼓勵實業(yè)的政策，促進了中國民間資本的發(fā)展，后期又要把已經歸屬于地方的采礦權和筑路權收歸國有，引發(fā)了工商業(yè)者的抗議活動�？傊�，清政府想通過加強集權的措施來整合已經分化的社會的努力，都不同程度地遇到了抵制，集權的整合作用并沒有得到發(fā)揮。其實，清政府在加強中央集權的過程中，在政策和體制的創(chuàng)新上并不是毫無作為，許多方面的力度可以說是相當之大，但面對因民族危機、革命以及改革本身所激發(fā)起來的社會的積極參與，這些體制的創(chuàng)新仍然不能滿足參與者的需要。這是一個難題。它難就難在如果執(zhí)政者無視社會大眾的情緒和需要，必然要被大眾所拋棄，如果執(zhí)政者一味迎合大眾的情緒，則又會帶來災難性的后果。速行民主無法整合由此帶來的參與擴大與利益分化，緩行民主又引起了激進的持制度決定論觀點的民眾的反感。

　　四、結語

　　清政府因為早先權威合法性資源喪失嚴重，政府能力低下，導致無法有效抵御外來侵略造成的嚴重民族危機，內憂外患交相疊加，從而引起了中國民眾參與的非理性擴大。在參與意識增強，參與擴大開始形成的過程中，清政府并沒有高度敏感地意識到政府的權威合法性已經損耗，應該重建權威合法性資源。等到參與擴大之勢已經形成，清政府才被迫采取措施重建權威合法性資源，這時，歷史的機遇已經喪失了，得到的卻是一個適得其反的結果，不僅沒有達到重建權威合法性資源的目的，反而由于各界反對重建權威合法性資源的措施，而失去了更多的權威合法性資源。績效合法性、對軍隊與地方的自如控制而產生的合法性、制度及政治結構合理而導致的合法性，是清政府完全可以操縱的合法性資源。只有意識形態(tài)轉換和外敵入侵導致的合法性喪失，與外部世界有著密切的聯(lián)系，是清政府難以完全操控的，當這一部分合法性資源流失，導致參與擴大時，從理論上說，清政府可以用他可操縱的合法性資源來整合這種參與擴大，可悲的是清政府那部分可操縱的權威合法性資源也已經喪失，無論如何也無法整合清末出現(xiàn)的參與擴大了。也就是說缺乏權威合法性資源的政府，沒法統(tǒng)治好國家，導致民眾不信任政府，民眾希望親自管理國家，又由于外國民主政治示范效應雪上加霜，導致了參與爆炸，而正是因為缺乏權威合法性資源，清政府又無法整合實行民主政治后的政治局面，加上中國自古以來民主基礎就很差，民主意識不可能內化到民眾的思想與習慣中，民主政治制度很難在中國建立，即使建立也很難被民眾自覺遵守，所以，從理論上說，中國的民主應該緩行，而當時的參與爆炸又無法遏止，于是，就導致了更加混亂的政治局面。因此，實行民主制度會導致清政府滅亡。由于民眾的政治參與及政治浪漫主義的浪潮已經如火如荼，清政府為了穩(wěn)定統(tǒng)治秩序，重建權威合法性資源，放緩民主化的進程和速度，又遭到被危機焦慮驅使的民眾的激烈反對，從而在他們的紛紛反對下遭到了滅頂之災。

　　注釋：

　�、賱�偉：《重新認識晚清中央權威衰落的原因》，《華中師范大學學報》1998年第6期。

　�、凇稌r報》1909年3月23日。

　　③《時報》1909年4月18日。

　　④《民立報》1912年11月4日。

　�、萘簡⒊�：《開明專制論》，《飲冰室合集·文集之十七》，中華書局1988年版，第78-82頁。

　�、蓿鄣拢蓠R克斯·韋伯著、張乃根譯《論經濟與社會中的法律》，中國大百科全書出版社1998年版，第342頁。

　�、咄鹾陱姡骸墩撏砬逭�府的合法性危機》，《中共浙江省委黨校學報》2003年第6期。

　�、啖幄饫钕沣@：《挑戰(zhàn)與回應———清末合法性危機研究》，中央黨校2007年碩士論文，第11、39、59頁。

　　[11]《東方雜志》第1卷第1期。

　　[12]《東方雜志》第1卷第7期。

相關熱詞搜索：民主化 清末 兩難 境地 運動