樊綱：對當(dāng)前土地政策的幾點認(rèn)識

　　要聯(lián)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史來討論中國的城鄉(xiāng)發(fā)展問題和土地制度問題。不應(yīng)該忘記，在現(xiàn)有的土地管理體制下，我們畢竟做成了三件大事：

　　第一，保證了中國13億人口的糧食供給，在世界鬧糧荒的時候，中國糧食基本上達(dá)到供求平衡，仍然不漲價。

　　第二，建成大量城市基礎(chǔ)設(shè)施，使中國在發(fā)展中國家里成為基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)最好的國家。

　　第三，30年的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中，中國沒有出現(xiàn)大批城市貧民，基本沒有出現(xiàn)像圣保羅、墨西哥城、菲律賓馬尼拉那樣大面積的貧民窟。

　　這些歸功于中國當(dāng)代的土地制度。當(dāng)然，改革需要繼續(xù)深入�，F(xiàn)在，我們面臨許多問題，包括三農(nóng)問題、城鄉(xiāng)差距問題、土地的增值利用價值差異問題。這些都產(chǎn)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展說到底是兩個過程：一是工業(yè)化過程，一般理解為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化過程——不是指農(nóng)業(yè)產(chǎn)值越來越少，而是從就業(yè)的角度看，務(wù)農(nóng)勞動力比重逐步下降。二是城市化過程。城市化在一定意義上伴隨著服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，城市集約利用基礎(chǔ)設(shè)施，有利于基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率，有利于生產(chǎn)的社會化，也創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會。

　　因此，工業(yè)化、城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本的出路。很多問題，特別是三農(nóng)問題、農(nóng)民收入低等問題的解決也取決于此。

　　土地問題的利益結(jié)構(gòu)

　　從理論上看，工業(yè)化、城市化是一個很長的歷史過程。中國已經(jīng)用了30年，也許還需要50年時間，甚至兩三代人才能完成。而在這個漫長的過程中，我們要不斷面對收入差距問題、三農(nóng)問題、土地轉(zhuǎn)移問題、城市化過程和農(nóng)村農(nóng)民利益的相對沖突，而且會出現(xiàn)長期“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。

　　二元結(jié)構(gòu)反映在農(nóng)村現(xiàn)實中，就會出現(xiàn)兩種土地：一種土地可以轉(zhuǎn)變成城市化用途，也就是說城鄉(xiāng)邊緣地帶的土地可能有比較快的升值空間；
另一些土地離城市比較遠(yuǎn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)移的價值并不高。

　　在這樣的背景下，農(nóng)民可能也分成兩種：一種是在城鄉(xiāng)邊緣的農(nóng)民，本身就業(yè)已經(jīng)發(fā)生改變，不再光靠耕種，更主要的收益從土地轉(zhuǎn)讓以及土地的升值中獲得；
另一種是在偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)依然是其主要收入來源。

　　此外，圍繞土地，也形成了三種利益群體：中央政府、地方政府和農(nóng)民。中央政府要顧及兩件事情：一是糧食問題以及由糧食供給短缺造成的通貨膨脹問題。有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為可以用國際貿(mào)易解決糧食問題，我認(rèn)為可以提高糧食的進(jìn)口比重，但保證18億畝耕地的基本路線是不能變的。這里面有特殊的背景，就是我們?nèi)匀辉诿媾R糧食禁運(yùn)的現(xiàn)實，這個在其他國家不存在，可能對我們是一個直接的威脅。這個問題地方政府可以不管，但中央政府要管。二是城市流動人口問題。如果失地農(nóng)民到處都是，他們進(jìn)入城市可能成為流民。

　　地方政府的利益點在于擴(kuò)建城市，盡可能獲得寬裕的用地，并在這個過程中減少拆除成本，獲得最大收益。農(nóng)民在土地的利益上有所區(qū)分，城郊地區(qū)農(nóng)民主要的利益是分享土地增值收益，而在遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，農(nóng)民對土地的主要利益訴求仍然是社保。

　　這樣，兩種土地、兩種農(nóng)民、三種利益主體，就構(gòu)成了今天中國城鄉(xiāng)土地問題的基本利益結(jié)構(gòu)。

　　在土地問題上恐怕沒有一種完全自發(fā)的市場調(diào)節(jié)機(jī)制。地方政府發(fā)展地方的市場、農(nóng)民爭取自己的利益，在利益制約下實現(xiàn)博弈。在這種情況下，三種利益集團(tuán)要達(dá)到制衡，中央政府要起到一定作用，要加強(qiáng)土地監(jiān)管特別是重視對農(nóng)地的監(jiān)管以及對農(nóng)民社保的關(guān)注。另外也要從全國的角度，考慮糧食供給和城市貧民等問題。

　　當(dāng)前制度和政策的要點

　　在土地管理制度和政策改革方面，黨的十七屆三中全會已經(jīng)邁出了重大一步。現(xiàn)在制度的要點，我個人認(rèn)為有以下幾點：

　　第一是承包權(quán)問題。長期承包不是私有。兩者的主要差異是，長期承包不能用土地去抵押、買斷，去割裂開土地和農(nóng)民的聯(lián)系。拉美很多發(fā)展中國家采用了買斷、私有權(quán)抵押的方式，土改以后農(nóng)民有了土地私有權(quán)，可以買賣、抵押，最后多數(shù)國家都是30%~40%的農(nóng)民離開土地長期成為失業(yè)人口。

　　中國有特殊的起點。長期承包權(quán)使中國有可能讓農(nóng)民長期不喪失土地。不喪失土地意味著農(nóng)民在沒有獲得新的城市社會保障之前，仍然有土地作保障。當(dāng)然政府給農(nóng)民提供了一定的社會保障，但那畢竟有限，土地種出的莊稼對農(nóng)民而言還是很好的保障。

　　我們聽到很多農(nóng)民工說大不了我回去種莊稼。這是一個非常重要的話。對于多數(shù)農(nóng)民尤其是還在耕作的農(nóng)民來講，現(xiàn)在需要強(qiáng)調(diào)的一點是，土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓是可以收回的。要讓農(nóng)民知道一旦他在城市失業(yè)，還能回到農(nóng)村，通過某種方式收回承包權(quán)，繼續(xù)耕種土地。

　　第二是土地流轉(zhuǎn)問題。十七屆三中全會的最大意義之一就在于把這個問題城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮，鼓勵農(nóng)民進(jìn)城，而且鼓勵農(nóng)民在城市住下來，而在農(nóng)村的地可以轉(zhuǎn)包，使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)移出來，使城市化得到發(fā)展。

　　第三是嚴(yán)格控制耕地。嚴(yán)格控制耕地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換這是任何國家政府都要做的，中國也一直在做。

　　第四是城市邊緣地區(qū)農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變時，農(nóng)民要獲得收益。這叫做物權(quán)的保障。其重要意義在于逐步減少征地范圍，把農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地和土地國有化區(qū)分來看，農(nóng)民可以直接參與土地收益權(quán)的分享，使農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)換當(dāng)中獲得更大的利益。

　　第五是要認(rèn)真思考土地用途轉(zhuǎn)讓過程中土地增值稅的問題。城市邊緣土地漲價，土地價值提升，很大程度上是因為城市投入了大量基礎(chǔ)設(shè)施。因此這些土地中的部分收益應(yīng)該收歸地方政府，繼續(xù)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣，地方政府財政有了新的來源，農(nóng)地的價值也適當(dāng)均等了。

　　第六是農(nóng)村非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)讓問題。我個人認(rèn)為，農(nóng)用地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地還不是當(dāng)務(wù)之急，當(dāng)前問題的真正焦點是農(nóng)村非農(nóng)用地包括宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地，如何在城市化進(jìn)程中轉(zhuǎn)移用作城市發(fā)展。

　　我們提出一個“地票”的概念。例如城市邊緣地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城，但他的土地不一定能馬上進(jìn)城。如果有“地票”，有土地交易所，農(nóng)民就能夠把土地?fù)Q成城市的社會保障或城市的住房。而土地部門主要的責(zé)任是監(jiān)管各地在土地交易中不違反農(nóng)地用途的相關(guān)規(guī)定。至于把非農(nóng)用地怎么轉(zhuǎn)移到城市，可以更多留給地方政府處理。

　　總之，首先要解決權(quán)證認(rèn)定上的問題，使農(nóng)村宅基地盡快加入城市化進(jìn)程，其次是解決農(nóng)業(yè)用地變成非農(nóng)用地的問題。

　　我個人認(rèn)為，中國確實有可能逐步完成工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，而不出現(xiàn)大規(guī)模社會動蕩和大批城市貧民。過去的土地制度也完成了幾件大事，通過進(jìn)一步從現(xiàn)實出發(fā)進(jìn)行改革，相信中國能夠走出一條比較完美的工業(yè)化、城市化的發(fā)展道路。

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