申曉云：蔣介石“領(lǐng)袖集權(quán)”制下的外交用人方式轉(zhuǎn)換透視

　　[ 摘　要] 蔣介石在建立政權(quán)后，由于其在國民黨內(nèi)的領(lǐng)袖地位并未牢固確立，高層機構(gòu)也尚在草創(chuàng)中，為操控政權(quán)，契領(lǐng)外交進行，蔣介石在行權(quán)時，經(jīng)常并不借助制度性渠道，表現(xiàn)在外交用人上，也經(jīng)歷了一個走“親信路線”到設(shè)立“智庫”，最后向幕僚制過渡的過程。這一過程既是蔣介石“獨裁”意圖的體現(xiàn)，也反映了蔣為增進統(tǒng)治效能而在刷新行政、改進用人方式上所做的探索和努力。尤其是幕僚制的逐步形成，不僅標志了以蔣個人為“中心領(lǐng)袖”地位的最終確立，也為戰(zhàn)時領(lǐng)袖集權(quán)下的外交決策和用人提供了某些制度上的保障。

　　[ 關(guān)鍵詞] 蔣介石；

外交用人；

親信路線；

幕僚制度；

方式轉(zhuǎn)換

　　在“黨治”名目下，民國國民政府訓政時期貫徹的實際是“領(lǐng)袖集權(quán)制”，蔣介石作為國民黨的實位領(lǐng)袖，集黨政軍大權(quán)于一身，外交大權(quán)當然也由其親自操控。然而，蔣介石畢竟是一個政治人物，甚至只是一個軍事領(lǐng)袖，要操度一國之外交，就非常需要懂外交的人才輔助，而領(lǐng)袖的外交用人如何，既與領(lǐng)袖的行權(quán)方式密切相關(guān)，也取決于體制本身。在建立南京政權(quán)后，由于蔣介石在國民黨內(nèi)的領(lǐng)袖地位并未牢固確立，高層機構(gòu)也尚在草創(chuàng)中，為操控政權(quán)，契領(lǐng)外交進行，蔣介石在行權(quán)時，經(jīng)常并不借助制度性渠道，表現(xiàn)在外交用人上，也經(jīng)歷了一個從走“親信路線”到設(shè)立“智庫”，最后向幕僚制過渡的過程。本文即以這一過程為考察視角，通過揭示這一過程中蔣介石外交用人觀念及用人方式的變化，從而透視這一時期外交之得失與體制的關(guān)系。

　　一、倚仗“外交親信”，行使“親信外交”

　　南京國民政府建立之初，蔣介石奉行“棄俄”政策，因而非常需要了解各國情況的人為其開辟外交新渠道。然而，其時黨內(nèi)派爭激烈，加上南京蔣政權(quán)又是通過“四一二清黨”這一非法手段建立的，此間曾予蔣以大力鼎助的多為蔣的“江浙幫”班底中人。這些人早在蔣羽毛未豐之時，就與蔣結(jié)成一體，抱定了與蔣“一榮俱榮，一損俱損”的決心，故被蔣視為心腹。在蔣登上權(quán)力高位后，也把他們分別安插在關(guān)鍵職位上，作為輔佐，外交更不例外。最初的用人多從班底中人或以往同僚中曾與蔣“共同奮斗”過的人中物色。以后雖有所擴大，但心腹人物大體不出這一圈子。每當蔣遇到重大難題，或需要作出重要決定時，會與他們中的某一位或幾位個別晤談，聽取他們的意見，并請他們幫助出謀劃策。如果說國民政府的外交決策主要取決于領(lǐng)袖意志，而通過非制度性渠道的話，蔣介石在外交上倚重良深，能稱之為左右臂膀，并能在決策上真正對蔣產(chǎn)生有效影響的人，主要有黃郛、戴季陶、張群、王正廷、宋子文、朱家驊等幾位。

　　蔣介石在外交上最為倚重之人是他的把兄弟黃郛。黃郛，字膺白，浙江紹興人。早年留學日本，加入同盟會。蔣赴日本留學后與其同鄉(xiāng)陳其美和黃郛結(jié)識，三人互換蘭譜，結(jié)為異姓兄弟。陳居長，黃次之，蔣最小。1912 年辛亥起義，上海宣告光復，陳其美被推為滬督，黃、蔣都為身邊主要襄助者�！岸�次革命”失敗后，分途發(fā)展。黃郛一度在北京政府中任職，位至外交和教育總長，在馮玉祥北京政變后還代理過內(nèi)閣總理，旋被迫辭職。黃郛南下助蔣是在南方國民革命軍出師北伐后。其時由于蔣在挑起“遷都之爭”后受挫，正糾集力量為最后的“攤牌”做準備。據(jù)《邵元沖日記》記述：“1926 年10 月17 日，與蔣約談，告以數(shù)事，在外交上認為宜與日本有相當聯(lián)絡(luò)�！睘榇耸Y想到了黃郛，乃急忙去電黃郛。電稱：“二兄大鑒：
久未會晤，渴念殊深，如有公暇，務請駕來一敘。弟中正�！睅滋旌�，因未見回音，焦急中的蔣介石干脆讓司令部的總參議張群攜自己的親筆函去找黃。函稱：“二兄大鑒：
渴念殷殷，欲言無由，特囑岳軍兄面達一切，尚祈不吝教益，共底于成，是為至禱�！痹谑Y連電相邀下，黃郛來到蔣的南昌北伐軍總司令部，期間黃與蔣朝夕相處，“差不多一天到晚在蔣先生處”。據(jù)黃郛夫人沈亦云記述，黃到南昌后即向蔣介石獻策，指出“現(xiàn)在社會人心有恐怖國民黨聯(lián)俄容共政策之后果”，上海中產(chǎn)階層者紛紛北移，因此須“明示政策，使國民有所了解，是極重要的事”。而黃要蔣“明示”的政策就是“離俄清黨”。黃為此獻計說：“中國兩個鄰居都不善”，但“如何處置應分輕重緩急”， “中日關(guān)系與中蘇關(guān)系相比，不論怎樣不能放棄日本這條路，日本，還有英國是不能不首肯諒解的，只能與蘇聯(lián)脫離關(guān)系”。黃郛的建議正中蔣下懷，于是黃開始積極為蔣與日本方面建立聯(lián)系穿針引線。當時日本幣原外相的親信佐分利貞男，日本軍人鈴木貞一等，都是經(jīng)黃郛介紹，分別在南昌、九江秘密與蔣介石晤面的[2 ]9 �？梢哉f，在蔣發(fā)動“四一二”政變中，黃郛是蔣身邊最重要的謀士和策劃人。其作用正如黃自己在給蔣表功的電報中所說：“兄南歸五閱月，自問未嘗避艱險，辭勞苦，表面雖未居名受職，實際上茍能力之所及，幾乎無職不居，無事不做。”蔣對黃郛“二兄”的謀略也幾乎是言聽計從。為便于黃在上海為蔣開辟外交通道探路，蔣讓黃郛隨身帶上空白委任狀一冊“， 囑遇機密酌填發(fā)”，賦予黃“全權(quán)處理”的大權(quán)。由于黃郛其時并不是國民黨員，為“方可辦事”起見，蔣并派楊虎專門給黃郛送去入黨志愿書，在志愿書上，蔣介石、張靜江作為介紹人都已簽好字，只等黃郛自簽。從這里也能看出蔣、黃之間“結(jié)黨營私”之一斑。

　　南京國民政府成立后，蔣因根基不穩(wěn)，首任外交部長由胡漢民派的伍朝樞出任。但蔣在下臺復出后，立即用黃郛換下了伍朝樞，在“黨國”體制下，以一個非黨人士來擔任外交部長，當時在國民黨內(nèi)還引起了不小的爭議，蔣為此致電譚延闿：“發(fā)表黃特任外長明令，以專責成”。不過，黃郛上臺后，因“濟案”的發(fā)生，當局之忍辱退讓，引起舉國憤怒，在諸多壓力之下，蔣介石只好請黃暫時去位，乃密電黃郛。電稱：“近日外交緊急。請兄暫行辭職，并望從速。否則，各國外交也受影響，我軍到達京、津更難辦理也。弟意請兄專任外交委員會一席，暫辭部長，如何，乞復。弟中正�！� 蔣介石這么做當然是出于無奈①，故黃郛也能理解，所謂“愿將叢謗集于一身，而分政府和蔣先生之責”。

　　不過，黃郛下臺后居莫干山，雖人不在位，但蔣在內(nèi)政外交上仍多有垂詢。1933 年日軍勢力進逼平、津，華北危機加重，為謀求與日妥協(xié)，黃郛被作為貫徹蔣對日方針的最佳人選。4 月11 日，坐鎮(zhèn)南昌指揮剿共戰(zhàn)事的蔣介石致電黃郛。電文稱：“舉世處境最艱苦者莫弟若，層累曲折也太多，深盼兄即日命駕來南昌詳商一切�！�4 月14 日蔣又去一電謂：“兄如不愿任北事，能否以私人名義赴北方襄助？”4 月25 日黃郛到南昌面見蔣介石，蔣劈頭第一句話就說：
膺白兄，我們是心心相印的密友�？墒墙裉煳艺埬銇�，是要請你跳火坑，你能了解我嗎？ 在蔣的一再懇請下，黃郛再次出山，到北平主持政務整理委員會。黃也知道此行無異于“跳火坑”，但抱著為“三弟”分憂之心，仍然為實現(xiàn)蔣的“和日”政策竭盡其最后之力，及至耗盡心力。

　　蔣介石對日外交中倚重良深的另外兩個人物是戴季陶和張群。戴季陶和黃郛一樣，與蔣有同鄉(xiāng)之誼，在上海茂新證券交易所時，也是同舟共濟的伙伴，更是蔣取得政權(quán)前后意識形態(tài)宣傳的主要幫手。在外交上，戴季陶也十分活躍，早在蔣介石準備發(fā)動“四一二”政變前，為讓日本“了解革命軍的真相”，戴就受蔣之托，遠赴日本東京會晤有關(guān)官員，為蔣說項。蔣建立南京政權(quán)后，戴季陶出任宣傳部長，但仍為蔣外交路線的主要策劃者�！熬乓话恕笔伦兒螅�蔣因?qū)θ胀俗屚饨辉獾近h內(nèi)對手攻擊，面臨被迫下野之境地。為把住外交這一關(guān)，蔣下臺前指定由戴季陶出任特種外交委員會委員長，委以外交決策全權(quán)。戴季陶上任伊始，即以委員會名義提出“處理時局之根本方針”的報告，報告中提出三條對外方針：
(1)“中國無論如何，決不先對日本宣戰(zhàn)”；

(2)“須盡力維持各國對我之好感”；

(3) “須盡力顧慮實際利害，但至萬不得已時，雖在軍事上為民意而犧牲，亦所不恤，唯必須籌劃真實之犧牲代價�！边@實際上就是蔣介石此后所說的“和平未到絕望時期，決不放棄和平；
犧牲未到最后關(guān)頭，決不輕言犧牲”的具體宣示。蔣介石用來對日外交的另一重要人物是張群。張群雖非蔣的浙江同鄉(xiāng)，但他與蔣也有結(jié)拜之交，更有很深的業(yè)緣關(guān)系：
張群與蔣早年在保定陸軍速成學堂時就是同學，且住同寢室，上下鋪；
以后又同被挑選到日本振武學校學軍事，畢業(yè)后又一起分入同一連隊見習；
辛亥時又一起從日本趕赴上海，張群任陳其美都督府參謀，蔣為第五團團長。張了解日本，又是蔣的至友，蔣在南昌北伐軍司令部時，來到九江和南昌的日本政客大都是通過黃郛介紹，再由張群安排見蔣的[1 ] 下，255 。蔣第一次下野時赴東瀛探路，即攜張群同往。濟南慘案發(fā)生前后，張群又幾次奉命赴日疏通關(guān)系。“九一八”事變后，中日關(guān)系緊張，張群和戴季陶一樣，認為“中國積弱，不足以戰(zhàn)，若戰(zhàn)必先建設(shè)內(nèi)部”，這一觀點與蔣本人想法也十分一致。為緩和中日間的緊張情勢，張群也曾一度出任外交部長，為蔣與日打交道可謂不辭辛苦，蔣對張也是信任有加。

　　黃郛、戴季陶、張群為蔣介石對日外交上的倚重之人，而蔣對美、英等西方國家的外交則多用有英、美教育背景者，其中王正廷是很重要的一位。與前述三人不同，王正廷雖與蔣同為奉化人，但此前并無私交。王與蔣建立關(guān)系始自于“四一二”政變前。當時王正廷因曾為馮玉祥北京政變后攝政內(nèi)閣的要人，在馮受排擠后，王也從北京南下來到上海。其時南方國民革命軍北伐已出師，王正廷正在為自身出處費思量時，他的老搭檔黃郛來滬為蔣打通外交渠道探路，黃郛要王利用以往在外交界歷任要職的關(guān)系，負起為蔣與美、英等駐滬領(lǐng)團聯(lián)絡(luò)和溝通的責任。而此時的王正廷也已認準了目標，認為蔣完全有可能成為未來中國的領(lǐng)袖，于是除積極為蔣替美、英方面拉關(guān)系外，當知道蔣介石正在追求宋家小妹后，便頻繁進出于上海西愛咸斯路孔祥熙夫婦住宅，以此拉近他與蔣親近者的關(guān)系[6 ]185 。以后，王又利用他與宋美齡同為基督徒的關(guān)系，鞍前馬后為蔣宋聯(lián)姻效力，并因此在蔣與宋美齡“神圣結(jié)合”的新婚大典上，獲得“男方證婚人”的殊榮，王與蔣的關(guān)系因此大進一步。然而，王雖得入蔣幕，可畢竟還不是蔣的心腹之人，不過這一情況很快有了改變。由于濟案的發(fā)生，蔣最屬意的外交部長黃郛因力推“親日”失策，遭朝野譴責，在蔣需要另辟外交途徑時，王正廷便成為取代黃的最佳人選。于是，蔣致函其時暫代國府主席的譚延闿，欽定王正廷為黃郛繼任人。函曰：“譚主席鈞鑒：
英、美外交重要，應速進行，可否設(shè)外交委員會，會長一席要推王儒堂任之，以便進行，如蒙贊同，請即商各同志，決定后，以速發(fā)表為宜。中正。”而王在繼黃郛當上外交部長和外交委員會主席后，果然不負蔣望，在正式宣布就職同時即打出“革命外交”旗號，大造“改訂新約”輿論。

　　雖然這場“改訂新約”運動實際成效并不多，但卻為這一時期蔣在與黨內(nèi)對手競爭中增加了籌碼，王也因此得到蔣的賞識。在1929 年召開的國民黨三全大會上，王受到國府行政院嘉獎，并被擢升為中央最高決策機關(guān)中央政治會議的候補委員，成為蔣介石外交意圖的忠誠執(zhí)行者。不過“九一八”事變后，王正廷任部長期間的對日政策受到各方抨擊，王也被前往外交部請愿抗日的愛國學生所毆，在黨內(nèi)也受到嚴厲彈劾。但王在蔣庇護下仍被安排為中政會外交委員會主任，1936 年再次被蔣起用，出任國民政府駐美大使，直至1938 年胡適任駐美大使方調(diào)回。王正廷非蔣的嫡系人物，但自躋身蔣幕，為蔣在外交方面效命也可謂不遺余力，且任國民政府外交部長整三年，其外交思想和謀略對國民政府前期外交無疑是有重大影響的。

　　當然，蔣在與美、英等國打交道時，經(jīng)常仰仗的人還是他的妻弟宋子文。宋子文有西方教育的背景，為國民政府中的親美人士，本人又與蔣介石有姻親關(guān)系，外交上主張聯(lián)合英、美，遏制日本，故美、英方面比較看好宋子文。很多與美、英方面的重要談判，蔣介石會派宋子文出面，如與美國進行關(guān)稅自主正式談判時，談判的主角就由時任財政部長的宋子文擔任，平時與英、美方面的重要接觸也都由宋子文出面進行。蔣介石本人與英、美方面使領(lǐng)人士晤談時，一般也都由宋子文陪同。筆者在倫敦國家檔案館查閱過1929 —1933 年間的英國駐華使領(lǐng)館檔案，但凡蔣單獨與英使和美使的晤面，宋子文一般都在座，有時也會有宋美齡在旁。“九一八”后貫徹“聯(lián)合英、美，抵御日本”外交方略時，宋子文更是關(guān)鍵人物。當然，宋子文與王正廷這樣“唯蔣是命、唯蔣是聽”的幕僚型人物不一樣，(點擊此處閱讀下一頁)

　　他在外交上為蔣所用固因姻親關(guān)系，但也是為貫徹他自己的外交主張。對蔣之“攘外安內(nèi)”政策和對日的一味不抵抗，宋子文持有不同看法，是國民政府中“對日強硬”的主張者，有時甚至頗令蔣惱火。于是，蔣在需要爭取美、英好感時就讓宋出面，否則寧可用能投其所好且更服從于他的另一姻親人物孔祥熙。

　　在蔣介石國民政府前期外交中，中德關(guān)系占了很重要的地位，而朱家驊就是蔣介石用來與德國建立聯(lián)系的核心人物。朱與張靜江、戴季陶、陳果夫等蔣之最信賴的人一樣是浙江吳興人，當然也是蔣介石的小同鄉(xiāng)。不僅如此，朱還是張靜江一手栽培并舉薦給蔣的。1914 年，朱由張靜江推薦并陪同赴德國，進入柏林冶金研究所學習，并在那里完成了學業(yè)，取得博士學位，回來后任教于北京大學。后因組織學生示威和公開支持國民黨行動，于1926 年春離職到廣州，任教于中山大學。當時中山大學的校長就是戴季陶，朱家驊通過與戴季陶的關(guān)系當上校務委員會委員，因戴季陶常忙于其他事務，朱因此成了中山大學的實際負責人；
以后又當上廣東省政府常務委員會的執(zhí)行主席，國民黨中央政治會議廣州分會的成員。朱與戴的密切關(guān)系甚至引來了“戴—朱小集團”的說法，據(jù)了解朱家驊的人稱“， 戴同朱簡直就是同一個人”。正因如此，朱家驊也被蔣介石視為親信。由于朱家驊的德國留學背景，朱被蔣用來從事對德外交工作。國民政府與德國建立良好合作關(guān)系，始于自1927 年起擔任蔣介石軍事顧問的德國退役軍人鮑爾。而鮑爾與蔣介石的接近，即由張靜江、戴季陶、朱家驊等人的引薦，朱家驊更是將鮑爾引薦給蔣介石的直接牽線人。由于鮑爾在政治、軍事、文化、國際關(guān)系等多方面的見解和建議以及發(fā)展國家的方案都深合蔣介石之心，故很快得到蔣的信任，蔣給鮑爾以很高的個人禮遇，并稱他為自己“唯一的歐洲朋友”。由于鮑爾與蔣介石的關(guān)系，在蔣介石建立南京政權(quán)后的幾年中，德國顧問團全面介入了國民政府的軍事、訓練、航空和國防工業(yè)等重要部門，也為德國大壟斷財團和工業(yè)企業(yè)與蔣介石牽上了線。在為推進德國軍界和工業(yè)界與國民政府進一步合作時，鮑爾卻因在武漢前線助蔣“討逆”作戰(zhàn)時染上天花去世。鮑爾死后，接替他在蔣介石身邊任首席顧問的先后有魏采爾將軍、馮·塞克特將軍和法根豪森將軍。由于德國顧問與蔣介石的密切合作，在國民政府整個20 世紀30 年代前期，中德兩國在軍事、經(jīng)濟往來方面不斷加強，兩國間的文化關(guān)系也日臻密切，而在發(fā)展所有這些關(guān)系中，朱家驊功不可沒。除朱家驊外，在發(fā)展對德關(guān)系中，蔣手下親信之人還有程天放(1935 年任駐德大使) 、陳儀(軍政部常務次長) 、張治中(中央陸軍軍官學校教育長) 、楊杰(參謀次長) 、俞大維等。俞大維也是浙江人，曾獲哈佛大學哲學博士學位，也在德國研習過數(shù)學及彈道學。20 世紀30 年代曾任以蔣介石為委員長的軍事委員會下屬的兵工署署長，并被直接派往德國，主持設(shè)在公使館內(nèi)的一個貿(mào)易處的工作。該貿(mào)易處雖然設(shè)在公使館內(nèi)，但并不屬外交部管轄，而由中國軍方(蔣委員長) 直接控制。它的任務除負責德國顧問團成員的篩選和聘用外，更重要的是溝通南京蔣政權(quán)與德國工業(yè)界的聯(lián)系，并直接承擔為中國軍方集中采購在德國乃至歐洲的全部軍用武器和工業(yè)材料的任務。所以， “軍事工業(yè)交易所”才是這個貿(mào)易處的真正身份，而“工業(yè)外交”也是20 世紀30 年代國民政府與德國關(guān)系的最重要特征。

　　以上是對蔣介石身邊能稱為外交臂膀人物的一個掃描，一般來講，這些稱得上外交上蔣之左右臂膀的人，本身在國民黨黨、政、軍界也都擔任著重要職務，他們既是蔣的心腹，也是政府或軍隊的主要官員，既是蔣的高級謀士，也是蔣意志的堅決貫徹者。蔣不僅在做重大決策時首先會聽取他們的意見，而且在很多對外重大交涉和秘密談判中，也都由這些親信人士來擔綱，并常被蔣委以外交方面的重任，如出任外交部長、外交特使等�？梢哉f，他們和蔣介石一起構(gòu)成南京國民政府前期外交決策事務的真正核心。平心而論，這些被蔣介石看重，并直接委派出任外交重要職務的人，確也均非庸碌之輩，在外交上甚至堪稱一時之選。不過，他們既為蔣的親信，與蔣在政治上有著一榮俱榮，一損俱損的關(guān)系，參與外交決策時不免夾帶國內(nèi)現(xiàn)實政治的考量，以助蔣把持政權(quán)為第一要義，有些人更是“有天下思路而無國家觀念”。而外交要以維護和保障國家與民族長遠利益為基本目的，倘政治領(lǐng)袖及其左右親信本身有著極強的派系傾向，決策之著眼點乃在“政治上的利害”計算的話，那國家利益便會無可避免地因被漠視而受損。此正如民國外交家顧維鈞所言：“當辦理重要交涉時，唯一影響你考慮的應當是民族利益，而不是黨派和政治利益，更不能考慮個人政治上的得失，因為如果有了這些考慮，你的外交從民族利益的觀點來看就不會成功..如果一個外交家有了政治的考慮，那他的外交就很危險了。”不幸的是，中國的20 世紀二三十年代，也即南京國民政府建立后最初的十年中，正是國民黨派系內(nèi)爭空前激烈的時期。而掌握外交決策大權(quán)的人又無一不帶有派系色彩，由他們一手制定的外交政策，內(nèi)中難免會夾帶把持政權(quán)和加強黨派斗爭的訴求，這就使這一時期的國家對外政策蒙上了太多國內(nèi)政爭的陰影。

　　二、擴大用人范圍，羅致外交新進

　　如上所述，國民黨南京政權(quán)建立后，蔣以人身關(guān)系為統(tǒng)馭之張本，對外交權(quán)的掌控主要并不借助體制進行，外交聯(lián)絡(luò)倚仗身邊人物的牽線、導引，有關(guān)外交的重大決策和人事任免，蔣介石通常也不通過什么黨內(nèi)討論，多半出自其本人的意志和政治需要。然蔣畢竟是一國之領(lǐng)袖，操度一國之外交，倘用人只容納身邊親信之人，不免狹窄。信息渠道過于單一，也直接影響了蔣對重大外交政策的正確判斷。其實，蔣也并非不知道“行天下事，用天下人的道理”，其“二兄”黃郛也曾提醒蔣，要其重視廣泛羅致人才，稱“舊時政治家極重幕僚，新式政治家更需智囊，以一人精力經(jīng)驗知慮之所不及”�！熬乓话恕焙螅�日本侵華加劇，南京國民政府由于面臨內(nèi)政外交上的巨大壓力，尤其在“國聯(lián)外交”被國民政府確定為解決中日沖突的指導性方針后，亟待開展的國聯(lián)外交需要運用各種外交渠道，施行盡可能廣泛的努力，這使蔣介石深感在更大范圍內(nèi)起用外交新人的迫切性。

　　為應對日本侵略所造成的嚴峻形勢，更為適應“國聯(lián)外交”的需要，一批北京政府時期頗負時譽的職業(yè)外交家被重新起用，如顧維鈞、顏惠慶先后被任命為中國政府駐國聯(lián)代表團和行政院的首席代表，金問泗、錢泰、胡世澤等北京政府時期的外交干才也相繼被任命為駐歐、美一些國家的公使。不過，這些重新被起用的職業(yè)外交家盡管被委以一定重任，但對外交決策并無發(fā)言權(quán)。個中原因之一，概因這一時期的蔣介石在處理外交事務時，通常都有內(nèi)政的考慮，并夾雜個人的私圖，而這些又都不便公之于眾，只有蔣的少數(shù)心腹之人才能心領(lǐng)神會。像顧維鈞、顏惠慶這樣的職業(yè)外交人才因無黨派背景，與蔣也無特殊私人關(guān)系，蔣固可重用之，但并不完全信賴之。如在對日方針上，蔣此一時期的基本政策意向是“和日”，然又不便對外界表露，即便對顧維鈞這樣一些被委以重任的外交官，也常以“拒日”一面示之，不向他們交底，以致他們在國聯(lián)中為中國抵抗日本爭取國際支持時，對本國政府的真實外交意圖也不甚明了。如日侵熱河時，時任中國駐國聯(lián)代表團團長的顧維鈞所接來自國內(nèi)的電報中都被告之正在盡力抵抗，然實際情況恰恰相反，這給顧等人在國聯(lián)的工作造成很大難堪。顧為此感慨說：“我們現(xiàn)在的處境頗像講壇上的發(fā)言人，臺上說得天花亂墜，而臺下發(fā)生的事實卻完全相反。我曾經(jīng)暗自注意，正常的國際間正式活動——外交，在程序上和運用上確有很多傳統(tǒng)的方法和一定的門徑..我研究過外交術(shù)和外交史，懂得哪些話可靠，哪些言論可以被視為是實在的。但在中國卻還有倚重所謂‘內(nèi)交’，即施行于內(nèi)部的外交，這無疑是更難的，因為不能摸透政府領(lǐng)袖的真實意圖，政治上的利害歪曲了事實的真相。政府經(jīng)常不將事情的真貌全盤告訴國外的代表，有時甚至只說些表面上正確，而實質(zhì)上不真實的話，因而常常給國外代表的工作造成不必要的困難，就以熱河全面崩潰而言，我們在日內(nèi)瓦的感受尤為痛切。”于是顧與另一中國在國聯(lián)的代表郭泰祺憤怒致電外交部稱：“未知中央究竟持何政策，前方軍事真相如何，尚祈開誠密示，庶可內(nèi)外呼應，不致對外論調(diào)太離事實也�！�

　　既然老的職業(yè)外交家并不能為蔣介石所充分信任，而外交人才又是蔣領(lǐng)袖外交開展所不可或缺的，故蔣介石在起用一些老的職業(yè)外交人才的同時，也加緊了對新進外交人才的羅致。1932 年11 月，在由蔣任委員長的軍委會參謀本部名下，一個被稱為“國防設(shè)計委員會”的新機構(gòu)成立了。

　　與其他機構(gòu)大肆渲染的宣揚不同，這個機構(gòu)的成立是平靜的，甚至是秘密的，不過其中的成員卻都是當時國內(nèi)各個領(lǐng)域首屈一指的專家學者。關(guān)于這一機構(gòu)設(shè)置的目的，醞釀時曾廣泛參考了當時美、英、法、日、意等國的國策智囊機構(gòu)，最后確定以美國中央設(shè)計統(tǒng)計局為該委員會的摹本。筆者在該委員會檔案中發(fā)現(xiàn)收存有關(guān)于美國中央設(shè)計統(tǒng)計局機構(gòu)介紹及其工作規(guī)則的一篇詳細譯文。據(jù)該文介紹，美國中央設(shè)計統(tǒng)計局成立于1918 年6 月，其設(shè)立動機主要是當時的美國總統(tǒng)因戰(zhàn)時所需，深感“美國政府中央行政不能集中，各部、局各自為政”，加上“政府工作極為復雜，總統(tǒng)自身欲求明了，其間困難實多。如欲個人作詢問及視察，事實上又不可能，只有依據(jù)報告”。而“總統(tǒng)往日習見之報告，專事頌揚各部之成績，實質(zhì)自行政地位言，總統(tǒng)對于處置失當及錯誤之事，須其注意及之者，更覺有興味焉”。有鑒于此，美國總統(tǒng)威爾遜致函軍事實業(yè)署主席巴魯克(BenardBaruck) ，授意集中若干人，從事搜集政府各機關(guān)之每周及每月工作報告，并根據(jù)此項報告為主要材料，將各機關(guān)已完成的工作對戰(zhàn)時行動之效力“， 作有權(quán)威之調(diào)查”，備總統(tǒng)注意“政府一切戰(zhàn)事行動之概觀”。根據(jù)函中之托，巴魯克又授權(quán)蓋君( E. F. Gau) ，成立了一個似總統(tǒng)身邊“智囊”性質(zhì)的組織，此組織為一獨立機構(gòu)“， 常與總統(tǒng)接觸，為總統(tǒng)編制定期報告，大公無私地呈明事實，使總統(tǒng)藉此得與政府組織下各機關(guān)之職務密切接觸，并成為政府下之一永久組織”。從譯文述及的美國中央設(shè)計統(tǒng)計局設(shè)立過程與職能來看，國防設(shè)計委員會的創(chuàng)設(shè)背景、動機及此后它在蔣身邊的作用，都與其極為相似。顯然，由于“九一八”后嚴峻的國際形勢和期間國家百廢待舉的建設(shè)任務，蔣介石深感更新組織，延攬人才的必要。同樣，國難臨近也使當時一些學有專長的知識分子改變了對政府的態(tài)度，希望能以自身的一技之長報效國家，這給了蔣介石一個改善和重建與知識分子關(guān)系的契機。于是，蔣介石首先在自己所完全能夠掌控的軍委會系統(tǒng)中設(shè)立了一個能為其外交和內(nèi)政決策提供有效服務的“智庫”性機構(gòu)，以培植新生力量，逐步更替平庸、低能或只會弄權(quán)的官僚，并以此去嘗試一種“新式獨裁”，一種由知識精英參與，能幫助其實現(xiàn)政治、軍事、經(jīng)濟諸方面國家建設(shè)目標，又有利于鞏固其個人權(quán)位的獨裁。這便是國防設(shè)計委員會成立的真實背景。

　　正因如此，國防設(shè)計委員會自建立后，很快就發(fā)揮了蔣介石“智庫”的重要作用。就外交而言，一些專攻外交史和國際關(guān)系的專家先后被延攬入“庫”，聘為委員會國際組的專門委員。這些人中著名的有譚紹華、張忠紱、徐道鄰等，他們不僅具備國際眼光和新知識，也懂外交，對各國情勢均有深切洞悉和了解。在委員會中，他們被賦予“外交及國勢之調(diào)查”的任務，重點“集中在日本、蘇聯(lián)和美國，特別是有關(guān)日本的國內(nèi)政治局勢和其對華政策”上，其他諸如國際經(jīng)濟競爭、軍備競賽、第二次世界大戰(zhàn)預測、國際政治發(fā)展、國際聯(lián)盟主要成員國對華態(tài)度等，也都被列入調(diào)研的內(nèi)容。筆者在所查閱的文檔上，還看到了蔣介石在規(guī)定這些任務的文件上特地加上的親筆旁批，強調(diào)要“于調(diào)查外，應負建議計劃外交策略之責”。顯然，這一時期蔣介石在用人觀念上與先前已有很大變化，即不再局限于身邊的小圈子，而更多地聽取專業(yè)人才的意見。在外交遭遇棘手問題時，蔣介石也會來主動聽取該委員會專家的意見，其方式或是集合討論，或為個別訪詢，以獲得深刻見解與適當辦法。更有一些著名學者，如清華大學歷史系教授蔣廷黻由于在政治和外交上的見解為蔣所欣賞，得到蔣的器重，尚未正式延入幕中即被委以“測探中蘇兩國合作可能性”的外交重任。蔣廷黻在其回憶錄中對此有這樣的記述：“1934 年6 月中旬，我接到蔣委員長電話，要我再到牯嶺去見他..(點擊此處閱讀下一頁)

　　當我到牯嶺再見到蔣委員長時，他想知道我的計劃，他要我盡可能把時間用在蘇聯(lián)。他希望我能測探中蘇兩國合作的可能性。此外，他要我研究蘇聯(lián)的情況..由于這件事是很機密的，我認為他似乎應該選一位經(jīng)驗比我更豐富，比我更能獲得他信任的人去擔任。我告訴他如此重要工作由我來擔任一定不會得到實際效果，因為這不是學術(shù)研究工作。他立即了解我的困難，告訴我他會跟蘇聯(lián)大使鮑格莫洛夫聯(lián)絡(luò)，此舉可令蘇聯(lián)政府獲悉他對我的信任�！背�蔣廷黻外，國民政府時期由學者而被延攬，先后在外交界出任重要職務的還有羅文干、胡適、傅秉常、陳之邁、葉公超、杭立武等。顯然，這一時期蔣介石盡管在外交行權(quán)上并未完全放棄“親信外交”的做法，但在用人上顯然已逐步走出以往狹窄的范圍，從最初主要為江浙小圈子中人擴大到起用職業(yè)外交家，又更進一步擴至學者。

　　三、在改革行政中探索用人機制，最終確立幕僚制度

　　在蔣介石建立南京政權(quán)后到戰(zhàn)前的十年中，由于國民黨內(nèi)派別之爭異常激烈，盡管蔣介石本人集權(quán)企圖極為明顯，但資源、實力尚嫌不夠，雖然在面對黨內(nèi)政敵和“武裝同志”挑戰(zhàn)時，蔣總能反敗為勝，但也被迫給對其權(quán)力構(gòu)不成實在威脅的非蔣派系人物讓出了中樞的部分權(quán)位。蔣介石第二次下野復出后的所謂“蔣、汪合作”時期，即為此種情形。其時蔣為應付“九一八”后復雜的內(nèi)外環(huán)境，也為專心于軍事剿共，甚至完全退居幕后，在黨內(nèi)和政府中并不擔任正式職務，唯一的正式頭銜是國民政府軍事委員會委員長。該委員會名分上隸屬于國民政府，其職責范圍據(jù)《軍事委員會暫行組織大綱》規(guī)定，乃集中于“國防、綏靖之統(tǒng)帥事宜”，“軍事章制、軍事教育方針之最高決定”，以及“軍費支配、軍事建設(shè)、軍隊編遣”和“軍隊高層人事任免”等，但實際上該機構(gòu)并不全為軍事性質(zhì)，其權(quán)力不僅凌駕于五院政府，甚至凌駕于黨的中樞權(quán)力機構(gòu)之上，國民政府不能指揮它，中央政治會議決議事項也統(tǒng)由它幕后指揮。

　　不過，當時蔣介石并不在中樞，那他是如何掌控權(quán)力的呢？ 考察蔣所采取的措施，大致有三：
一是架空正式的黨政行政機構(gòu)，使行政空轉(zhuǎn)，處于實際的虛置狀態(tài)；
二是委派心腹之人，把住黨政要害部門之權(quán)位，實施遙控指揮；
三是在其一手掌控的軍委會中，為達成權(quán)力轉(zhuǎn)移而“另起爐灶”。關(guān)于這一時期蔣介石在幕后操控權(quán)力的現(xiàn)象，不少學者已有專文討論，筆者在此僅以執(zhí)掌外交事務的部門為例：
此間政府外交法定的“最高指導機關(guān)”是成立于“九一八”之后設(shè)在中政會之下的“國民黨中央特種外交委員會”(1932 年蔣復出后正式改稱為“國民黨中央政治會議外交委員會”) 。該委員會正副主任委員為戴季陶、宋子文，均由蔣介石親自派定。而作為外交執(zhí)行部門的外交部，名義上雖屬行政院管轄，但正如汪的親信、時任實業(yè)部長的陳公博自嘲所說的“， 軍、財政、外交三項大事到不了行政院的，行政院每次開會討論的盡是瑣碎而又瑣碎的問題”， “但凡政府重要事務都要隨時請示時在南昌行營的蔣委員長，汪從來只有照辦的份，絕不敢擅逾雷池半步”。而蔣介石軍委會的法定職能盡管與外交無關(guān)，但“凡重大交涉，外交部門無不向該會請示報告”。筆者曾在臺北“國史館”查閱了這一時期蔣介石南昌行營有關(guān)外交事務的往來文電，發(fā)現(xiàn)所有來自政府外交部的文電開首均為“南昌蔣委員長賜鑒”，蔣也以“中正回電”直接給有關(guān)部門下達指示。公文用語即一“飭”字，意為直接命令。由此也能證明，盡管在這段時期蔣介石不在南京，但權(quán)隨人走，誠如國外研究中國民國史的著名學者柯偉林所言，蔣介石依靠軍事委員會這個機構(gòu)，使“行政集團與國民政府之間出現(xiàn)了脫離，政府真正的職權(quán)位置已越來越不在南京，而成為在南昌、武昌和重慶，或在蔣委員長設(shè)置其司令部的任何地方”。

　　不過，由于當時蔣介石不在中樞，欲繼續(xù)有效地實施其對權(quán)力的操控，一個工作在蔣身邊，能隨時為蔣內(nèi)外決策提供咨詢并用來發(fā)號施令的機構(gòu)就顯得十分必要了。而且，我們從蔣介石此時期的一系列舉措也能看出，原來黨和政府部門機構(gòu)中的派別紛爭和低效無能已積重難返，這顯然令蔣十分頭疼，為更好地集中和行使權(quán)力，蔣介石實際已開始積極設(shè)法擺脫原有體制法定框架和程式的束縛，即通過另設(shè)新的決策和行權(quán)機構(gòu)，將各種規(guī)范和程序模式納入他所希望的權(quán)力機制中運行。前述軍委會參謀本部下創(chuàng)設(shè)的“國防設(shè)計委員會”即為其中之一。而由于當時蔣本人常在江西指揮剿共，為操度全盤起見，蔣介石在其南昌行營中設(shè)立了一個“輔佐”機構(gòu)，該機構(gòu)以“行營黨政軍調(diào)查設(shè)計委員會”命名(簡稱“行營設(shè)計會”) 。期間擔任行營秘書長的楊永泰兼該會秘書長，蔣的侍從秘書鄧文儀兼任設(shè)計會秘書。設(shè)計會內(nèi)部組織實行常務委員制，以楊永泰、熊式輝、林蔚、程天放、梁穎文等5 人為常委，其成員由設(shè)計會常委嚴格挑選，按蔣的要求也要多用“年輕學者、專家及國外的留學生”，所承擔的任務則為在進剿地區(qū)從事調(diào)查、設(shè)計、審議等工作，以“改進各省黨務、政治、軍事，以盡早完成剿匪及匪區(qū)收復以后一切應有的建設(shè)工作”。而當時的所謂“剿匪區(qū)”，實際上幾乎囊括了蔣之勢力所能到達的任何地區(qū)。所以，這些省份的所有黨務、政治和軍事，也都自然被歸入了設(shè)計會的工作范圍。為此，設(shè)計會內(nèi)部有黨務、政治和軍事三組的設(shè)置，其中最重要的是政治組，蔣介石親自給該組規(guī)定的工作重點有三項：
(1) 外交：
研究各國外交現(xiàn)況、演變趨勢以及因應之道；

(2) 經(jīng)濟：
研究剿共各省的經(jīng)濟設(shè)施；

(3) 文化：
研究如何從教育、學術(shù)和文化上革新國民心理和社會風氣，以至變化民族的氣質(zhì)和性能。這其實也囊括了“剿匪區(qū)”，也即國內(nèi)大多地區(qū)的幾乎所有政務，因此，這一設(shè)在行營的機構(gòu)，本質(zhì)上乃此一時期工作在蔣身邊，為蔣遙領(lǐng)黨務、政務、軍務，包括對外交事務提供全方位服務的高級幕僚組織。由于設(shè)計會所設(shè)計和研究出來的活動或方案需要去實際執(zhí)行，因此，該設(shè)計會的工作性質(zhì)和范圍也不斷擴大，既有幕僚性質(zhì)，又兼具執(zhí)行功能。在蔣離開中樞的行營時期，國內(nèi)以黨政名義出臺的諸多重大政策，乃至其后的貫徹推行，如新生活運動、中國文化學會、國民經(jīng)濟建設(shè)運動、保甲制度、碉堡政策、民族文化建設(shè)運動、幣制統(tǒng)一實施方案等等，幾乎無一不與該設(shè)計會工作有關(guān)。外交當然更不例外，據(jù)有關(guān)史料記述，該設(shè)計會成員最多時達一百余人，但其中核心人物乃二十余人 。正因為該會所負工作的范圍甚廣，該設(shè)計會也因此在一些人眼中“儼然成了實際上的行政院” 。

　　平心而論，蔣在建立南京政權(quán)之后，由于黨內(nèi)派系林立，中政會、中常會皆成派系角逐之所，而行政機構(gòu)臃腫，效率低下，幾乎成為所有政府部門的通病。在這樣的體制結(jié)構(gòu)中，蔣深感無法施展手腳，倘無法改變這一局面，蔣即便在軍事上戰(zhàn)勝所有對手，也無法肩起領(lǐng)導國家建設(shè)和應對外強入侵的重任。所以，當時蔣其實一直在摸索更有效的集中權(quán)力和發(fā)揮統(tǒng)治效能的方法。卸去黨、政最高領(lǐng)袖的正式職務，專任軍事委員會委員長一職，不過是蔣為了實現(xiàn)黨政軍權(quán)力真正集中而采取的舍名求實、以退為進的手段。倘從制度改進的積極角度去看，蔣介石在這一時期的“另起爐灶”，也可以說是一種吸納新進以替代舊式官僚，改變固有政治運作程序以提高行政效率的一個嘗試。

　　當然，蔣抽身而出之舉并不意味著放松對最高權(quán)力的控制，而是為了更好地、不受干擾地貫徹自己的意志和決心，國防設(shè)計委員會、行營設(shè)計委員會都是應蔣這一時期權(quán)力行使的需要而設(shè)的。尤其是行營設(shè)計委員會，由于工作在蔣介石身邊，具有直接為最高領(lǐng)袖決策和行權(quán)提供服務的性質(zhì)，因而各委員平時與蔣有著密切的互動。蔣除了經(jīng)常以函電、手令、集體談話等方式傳達其意旨外，還規(guī)定各委員需定期擬具政治計劃，以及對政策、政綱、時局發(fā)表意見。除周日外，每天上午11時—12 時之間，各委員輪流推定一位或數(shù)位與蔣見面，匯報調(diào)查所得或個人的研究心得。此外，每周還有一次全體會議，由各委員或各組發(fā)表意見，匯報調(diào)查研究結(jié)果或蔣介石交辦的專題及專案，大家決定辦法，呈侯采擇。而蔣交代給設(shè)計會研討的問題則事無巨細，以一例證之，在臺北“國史館”蔣檔中可見蔣的一則條諭：“本星期上午11 時，請張彝敘專門委員講遠東局面與外交人員訓練及邊疆問題，講時，請各委員同往。1934 年2 月27 日”。此則資料說明，蔣不僅自己親往聆聽外交人員的培訓講座，還親下條諭通知各委員前往，可見其時設(shè)計會工作受蔣重視程度之一斑。不過，也正因行營設(shè)計會在蔣身邊的影響越來越大，很快引來了蔣系內(nèi)部不同勢力的爭寵和競爭，后期甚至發(fā)展到相當嚴重的程度，這也觸發(fā)了蔣介石對其用人機制作進一步改造的思考。

　　如前所述，蔣在任軍委會委員長期間，為了摸索更有效的集中權(quán)力和增加統(tǒng)治效能的方法，開始了“另起爐灶”的嘗試，無論是國防調(diào)查設(shè)計委員會，還是行營調(diào)查設(shè)計委員會都是這一嘗試的產(chǎn)物。不過，此兩機構(gòu)盡管都被賦予“智庫”的色彩，但兩者區(qū)別卻很明顯。就構(gòu)成來講，前者成員大都為國內(nèi)科技、人文各領(lǐng)域眾望所歸的學者，若以“幕僚”名之，他們可稱為“研究型幕僚”。他們之所以接受蔣的延攬，主要是出于書生報國的情懷，故其調(diào)研或建策的內(nèi)容盡管十分廣泛，但主要與國防和國計民生有關(guān)。而后一機構(gòu)則不同，因主要為了蔣這一時期遙領(lǐng)黨政服務，設(shè)計會調(diào)研和設(shè)計(包括建策) 的主要內(nèi)容也側(cè)重于黨政軍事務。其成員中雖也不乏有學者頭銜和留學背景者，但多半都由黨人推薦，帶有派別背景，不是政學系，就是力行社或C. C. 中人。雖然同屬于蔣系，但彼此并不相容，這使該設(shè)計會自開始運作起，就籠罩在派系競爭的氛圍下。被選入設(shè)計會的人也大多把進入該會作為晉身之道，工作在最高領(lǐng)袖身邊，爭寵也就不可避免，且日甚一日。蔣似乎也看到了這一點，1934 年5 月，蔣介石對行營設(shè)計會組織作出調(diào)整，改委員制為主任制，由蔣最器重的陳布雷任主任。不過，陳在接手這一設(shè)計會時，曾堅請蔣收回成命，原因是他發(fā)現(xiàn)設(shè)計會狀況極為冗濫“， 其真有學問、見解，又能識份際者，寥寥四五人而已 。陳對此甚至感慨說：“中國的專門人才有限，有學問而又能以公心奉職，不植黨羽，不存?zhèn)�人夸耀觀念者更不多。智囊團延攬人才，必須要有適當?shù)娜酥鞒滞扑]， 如果以見聞不廣， 審擇不周者擔任， 則行營設(shè)計會即是前車之鑒�！闭�因為此，行營后期，蔣對此設(shè)計會的期望和滿意度大大消退。1935 年2 月行營結(jié)束，該設(shè)計會也隨之撤消。該會的業(yè)務及部分人員被劃入新成立的委員長侍從室。該侍從室設(shè)三處一長，其中一長為秘書長，即由陳布雷出任，三處中處理黨政軍一應事務的核心部門為侍二處，凡有關(guān)黨政各部門向蔣委員長提出的報告或請示，包括情報在內(nèi)，都歸由第二處先加整理或加注意見，然后呈核，故該處不僅具有委員長“私人秘書班子”的作用，也是蔣為便于決策而在自己身邊安置的一個貼身高級幕僚機構(gòu)。處長也即“幕僚長”就是身任侍從室秘書長的陳布雷。因陳布雷原為行營設(shè)計會主任，故行營設(shè)計會嗣后便被視為軍委會侍二處的前身。

　　在侍二處中，具體負責為蔣提供關(guān)于國際問題垂詢的是第五組，該組集中了當時被認為對外交事務有精到見解和研究的專門人才，其中很大部分來自原國防設(shè)計會國際組，少數(shù)為原行營設(shè)計會成員。顯然，陳布雷從行營設(shè)計會工作教訓中汲取了經(jīng)驗。在陳布雷看來，幕僚是幕僚，決策者是決策者，決策與執(zhí)行也應分開，否則易生弊端。作為幕僚人才，應十分清楚自己的職守和本分，即“居于輔佐地位”，他們的工作“不在上條陳供意見，而在留心收集一切問題之材料，選擇歸納，附具結(jié)論以貢獻于委員長”。故在此標準下遴選出來的侍二處工作成員，多半為“學者型”、“技術(shù)型”、“研究型”人才。不過，他們盡管做的是幕僚工作，但與傳統(tǒng)幕僚不同，這些人多數(shù)受過西方教育，有一定的新思想，他們被侍從室所羅致來為領(lǐng)袖決策服務，但對蔣并不奴顏卑怯，敢于直陳己見。更重要的是他們與國民黨內(nèi)的各方勢力較少有密切聯(lián)系，對權(quán)力也無爭奪野心，只要蔣能從善如流，也就十分安于職守。這也正是此間蔣介石用人特別看重的一個方面。

　　1935 年11 月，汪精衛(wèi)因被刺去國，蔣介石為奪回權(quán)力所做的一應前期工作也已基本就緒，于是重新走向臺前。12 月，蔣在南京召開了五全大會，汪行政院長一職被免。在“行政改革”的旗號下，蔣在行政院各系統(tǒng)全部換上了自己的人馬，而出任行政職務的“新進”人物中，有不少便出自兩個設(shè)計會門下，也就在這時，行政院各部方名至實歸。從這點來看，在蔣任委員長的軍委會時期設(shè)下的兩機構(gòu)不僅是蔣這一時期遙領(lǐng)政務的工具，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也是蔣為自己在時機成熟時走上前臺，全面推出各項施政方針而精心預備的“人才庫”。

　　相應的政治“刷新”也發(fā)生在權(quán)力中樞部門�！包h治”體制下作為“全國政治之發(fā)動機”的中政會由五屆中執(zhí)會決定改組為政治委員會，委員從原來的一百多人縮減為19 —25 人。原中政會下屬各委員會和主管組也都一律撤銷，另外成立法制、內(nèi)政、外交、國防、財政、經(jīng)濟、教育、土地、交通9 個專門委員會，每會各置委員9 人至15 人。原來中政會成員，包括下屬各委員會委員都規(guī)定由黨政兩界高層要員擔任，而這次重設(shè)的專門委員會則要求“以中央委員及對各該委員會主管事項有專門研究之黨員充任之，并得聘請專家為顧問，分別擔任設(shè)計與審查事宜”。以原中政會下屬外交委員會為例，原來該委員會委員多為黨政顯要，而新的外交專門委員會正、副主任委員及成員，都改成由外交和國際問題研究方面專家擔任，其職責也被規(guī)定為“審查、設(shè)計、研究和建議，以供政治委員會采擇”。顯然，新設(shè)于政治委員會下的外交專門委員會，其法定地位和作用較前之中政會下屬之外交委員會已大大降低。之所以作此改革，既有蔣集中權(quán)力的考慮，另外也是由于當時的中政會之“決策”功能實際已不再存在。早在1933 年，蔣就以“國防空虛”為名召集了國防會議，該會議由政治、外交、軍事、財政當局組成，在“與國防關(guān)系密切”名義下，由蔣任主席的國防會議被賦予了對前述關(guān)鍵部門大政方針的“直接過問權(quán)”。也就是說，從那時起，蔣已借此將原中政會的決策權(quán)一舉攬入了軍委會名下，包括主要外交決策也都轉(zhuǎn)由在國防會議中進行。1937 年戰(zhàn)爭爆發(fā)，中央領(lǐng)導體制轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時，中政會結(jié)束工作，其職權(quán)名正言順改由國防最高委員會代行，而原隸屬于軍事委員會的國防會議正是戰(zhàn)時最高委員會的前身。

　　按現(xiàn)代組織理念，一個有效的組織機構(gòu)應包含有幕僚職能，任何成功的統(tǒng)治也都需要行政精英和知識精英之間的合作，從以蔣介石任軍委會委員長時期的國防設(shè)計會、行營設(shè)計會，到后來的侍從室秘書處和侍二處，為“中心領(lǐng)袖”服務的幕僚制度在戰(zhàn)前就已具雛形。1938 年，應戰(zhàn)時體制所需，也為更有效地集中權(quán)力，蔣通過修正《軍事委員會組織大綱》，在軍委會內(nèi)部正式確立了幕僚長制，戰(zhàn)時更有參政會的設(shè)立。這不僅標志了以蔣介石個人為中心領(lǐng)袖地位的最終確立，也為戰(zhàn)時領(lǐng)袖集權(quán)下的決策和用人之道提供了某些制度上的保障。就決策之科學性來講，幕僚制度的正式確立，較之此前完全由領(lǐng)袖個人獨斷，或由僅限于領(lǐng)袖身邊少數(shù)親信之人議定，無疑是一個重要進步，也為體制外一些知識界人士用自己的專長為國家服務，并影響領(lǐng)袖決策開辟了渠道。不過，作為集權(quán)意識極強的蔣介石，在對幕僚的羅致、遴選上，一向有他自己的標準。其中才識固然重要，但居于首位的乃是對自己是否忠心，能否為自己所用。對幕僚的羅致、遴選，基本憑領(lǐng)袖自己的意志和喜好及周圍親信人士的舉薦，政府對公務人員例行的考選銓敘制度在集權(quán)領(lǐng)袖面前基本不起作用。

　　這樣選出的幕僚人才，個人前程如何主要取決于領(lǐng)袖的賞識與否，故而在為領(lǐng)袖貢獻意見時，也就不免會有顧忌。就此而言，即便才識絕倫，其作用的發(fā)揮也會大打折扣。

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