賀雪峰：農(nóng)村發(fā)展方向：土地平等使用權(quán)+民主合作自治

　　摘要：取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，中國的農(nóng)村道路怎么走？單純的土地所有權(quán)與權(quán)力退出村社，并不能保證農(nóng)村的安定、農(nóng)民收益的最大化以及公共品的獲取。平等的土地使用權(quán)，民主自治的鄉(xiāng)村集體權(quán)力，是中國農(nóng)民的根本和長遠(yuǎn)利益。對村社集體權(quán)力不能因噎廢食，民主的基層政權(quán)不能沒有權(quán)力，否則干不成壞事卻也干不成好事。

　　當(dāng)前對于三農(nóng)問題的解決辦法，主流學(xué)界甚至政策部門的看法不外乎以下兩點(diǎn)：第一，對農(nóng)民來說最重要的是產(chǎn)權(quán)問題，農(nóng)民應(yīng)該獲得完整的土地所有權(quán)，必須“從法律上把農(nóng)民的土地還給農(nóng)民”（于建嶸語）。第二，為阻止權(quán)力侵害農(nóng)民，權(quán)力應(yīng)該從村社基層全面退出。完整的土地所有權(quán)與權(quán)力退出村社，兩者相輔相成。

　　這種觀點(diǎn)，在我看來是極端片面的，是不足取的，看起來邏輯自洽，實(shí)際上經(jīng)不起推敲。

　　一、單純所有權(quán)帶不來農(nóng)民收益最大化

　　在這種理論中，所有權(quán)成了農(nóng)民的命根子，似乎只要有了完整的所有權(quán)，一切就都萬事大吉了。但是普通的中國農(nóng)民并不這樣看，他們不是什么意識形態(tài)或經(jīng)濟(jì)學(xué)說的信徒，他們最為看重的是土地的收益和土地的使用權(quán)，而不是終極所有權(quán)。如果所有權(quán)不能帶來收益的最大化，那么這種所有權(quán)就不會受到農(nóng)民的歡迎。

　　農(nóng)民靠的是土里刨食。單純的所有權(quán)并不能帶來勞動(dòng)條件的改善，土地不歸集體所有而是直接歸農(nóng)民個(gè)人了，并不會因此而長出金條來。農(nóng)民要什么？農(nóng)民要的是以較少的體力、財(cái)力與時(shí)間的投入，來獲取土地上的穩(wěn)定而最大化的產(chǎn)出或收益。千百年來，旱澇保收始終是農(nóng)民最基本的要求，但在人均一畝三分、戶均不超過十畝的經(jīng)營規(guī)模上，無論如何是不可能形成一個(gè)以農(nóng)戶家庭為單位的旱澇保收單位：單純的所有權(quán)不能為農(nóng)民提供進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本保障與條件，不能解決“一家一戶辦不好或不好辦的事”（1986年中央一號文件）。

　　產(chǎn)權(quán)明晰不是萬金油，指望靠此“一招鮮，吃遍天”是不可能的。農(nóng)民獲得了名義上的土地權(quán)力，卻失去了村社權(quán)力為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公共服務(wù)的可能，而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的惡化。這是一個(gè)任何一方都輸?shù)脑幃惤Y(jié)局。

　　當(dāng)前存在著使用權(quán)向所有權(quán)發(fā)展的趨勢。1997年中央兩辦通知使村社集體只能將其所有土地均分到農(nóng)戶承包，且既不能收回土地，也不能調(diào)整土地。到2002年《土地承包法》時(shí)，村社集體的所有權(quán)就更不完整了，而農(nóng)戶的土地使用權(quán)中也就有了越來越多的所有權(quán)成份。村集體徹底退出后，農(nóng)民通過私人辦法來集體行動(dòng)的成本極高，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，他們進(jìn)入到一個(gè)新的困境之中。其結(jié)果是國家花了錢，農(nóng)民出了力，農(nóng)業(yè)卻落了后，農(nóng)民也沒有得到更大的利益。

　　二、單純所有權(quán)不能保證平等

　　周其仁正確地指出，中國農(nóng)民缺少土地所有權(quán)的意識，盡管他認(rèn)為這并不是好事。不只是周其仁，幾乎所有到農(nóng)村調(diào)查過的學(xué)者都發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民其實(shí)并沒有很強(qiáng)的土地產(chǎn)權(quán)意識，他們更多是要求土地利益占有的公平公正。張路雄講得好：“老百姓對土地制度的最基本要求是平等的使用權(quán)”。若土地私有化，即使開始是平等的，那么僅僅隨著各家各戶人口的變化，人均擁有的土地也會產(chǎn)生變化，導(dǎo)致新的不平等的出現(xiàn)。至于力量薄弱的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，在市場與資本的壓力下不可避免的分化就更不用說了。農(nóng)民的土地使用權(quán)，不僅應(yīng)該是長期、穩(wěn)定的，更應(yīng)該是平等的，這些比其完全的所有權(quán)更符合農(nóng)民的利益。

　　令人納悶的是，同一批人，二三十年前，他們總將小農(nóng)與“平均主義”連在一起，如今，農(nóng)民的“本性”在他們嘴里卻又變成了“產(chǎn)權(quán)”。農(nóng)民過去是“落后”代表，現(xiàn)在成了維“權(quán)”英雄。農(nóng)民竟然享受到了與富豪榜上的�？鸵粯拥拇�遇（當(dāng)然是口頭上），一畝三分地與某某五百強(qiáng)之類的，一樣的神圣不可侵犯。

　　三、村社集體權(quán)力的必要性與合理性

　　單純所有權(quán)與基層權(quán)力退出的失靈，反證了當(dāng)前村社集體權(quán)力存在的必要性和合理性，即保證農(nóng)村社會平等與便于公共物品的獲取。如前所述，土地調(diào)整之所以重要，一是農(nóng)民因?yàn)槿丝谠鰷p而出現(xiàn)了土地平均主義的要求，以保障土地作為農(nóng)民的不可或缺的“基本福利”的權(quán)利；
二是土地因長期承包不可避免地產(chǎn)生零碎化的現(xiàn)象，不便于生產(chǎn)，從而要求適時(shí)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)連片耕種。

　　土地產(chǎn)出或收益更離不開村社權(quán)力。在當(dāng)前戶均不過十畝地、且每戶地塊零碎的背景下，“一家一戶辦不好或不好辦的事”，公共物品的獲取，像溝渠、道路等基本生產(chǎn)條件，是單個(gè)農(nóng)戶所無法或無力完成的，離開村社集體，供給就會不足，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。甚至國家對農(nóng)業(yè)的反哺，離開村社集體也不會收到好的效果。

　　為了讓農(nóng)民從農(nóng)業(yè)上獲取更多收益，為了農(nóng)村社會的穩(wěn)定與平等，中國的土地制度應(yīng)該在農(nóng)民相對穩(wěn)定的土地使用權(quán)和村社集體調(diào)整土地的所有權(quán)之間達(dá)成一個(gè)平衡。實(shí)踐中就有不錯(cuò)的辦法，比如整個(gè)80年代和90年代，在全國大部分農(nóng)村地區(qū)普遍采用的土地使用權(quán)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的辦法。另外，單個(gè)的小農(nóng)，難以在市場與資本的壓力下立足，農(nóng)民必須在生產(chǎn)銷售中進(jìn)行合作，而這也需要村社集體發(fā)揮作用。

　　那么，權(quán)力不會導(dǎo)致腐敗嗎？如秦暉所言，“土地權(quán)力要么‘官有’，要么‘民有’，沒有第三種可能”。眾所周知，今天主流話語中，“民有”就是“私有”。要么“官有”，要么“私有”，竊以為這種兩難選擇并不存在。私有之外，并非只有官有，還有集體所有，或者公有。權(quán)力并非只有一種，并非只會侵害農(nóng)民，關(guān)鍵要看其對上負(fù)責(zé)還是對下負(fù)責(zé)。公有變?yōu)楣儆校�原因在于�?quán)力不是對下負(fù)責(zé)。公有制+民主制，就會避免官有的出現(xiàn)。

　　具體如何做呢？在農(nóng)村通過發(fā)揚(yáng)民主，通過設(shè)計(jì)制度，是可以控制村社集體權(quán)力的使用方向的。比如，村社集體調(diào)整土地，需要有2/3多數(shù)的簽名通過。再比如，村社集體如何使用集體資源，應(yīng)由村民代表會議討論通過，就像我們在湖北荊門五個(gè)實(shí)驗(yàn)村搞的“民主化供給農(nóng)村公共品”實(shí)驗(yàn)中的辦法。這樣就可能既將作為村社集體代表的村社干部權(quán)力約束住，同時(shí)又可以為村社發(fā)展提供大量的可以表達(dá)村社集體多數(shù)成員需求偏好的公共品。

　　四、對村社集體權(quán)力不能搞因噎廢食

　　在農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的上世紀(jì)90年代，因?yàn)檎�府急于從農(nóng)村提取資源，就使得政府（尤其是縣鄉(xiāng)）往往站在村社干部一邊，希望乃至鼓勵(lì)村社干部通過手中權(quán)力來完成稅費(fèi)任務(wù)。作為完成稅費(fèi)任務(wù)的激勵(lì)，上級往往默許村社干部濫用權(quán)力，從中撈取好處。于是乎鄉(xiāng)村兩級政權(quán)聯(lián)合起來，形成了利益共同體，在僅為農(nóng)民提供最低限度公共品的情況下，來爭取自身利益最大化（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成了最難完成的稅費(fèi)任務(wù)，村干部撈取了一些個(gè)人好處）。這成為基層鄉(xiāng)村政權(quán)遭人詬病的大背景。

　　在自上而下的汲取型體制下面，強(qiáng)大的壓力型體制，使鄉(xiāng)村容易形成利益共同體，這個(gè)利益共同體可以架空村民自治，使村委會選舉流于形式。取消農(nóng)業(yè)稅后，政府不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，村社干部若濫用權(quán)力，村民就會上訪舉報(bào)，縣鄉(xiāng)也就敢于查處（畢竟縣鄉(xiāng)不再有求村社干部收稅費(fèi)了）。而且縣鄉(xiāng)也可能制定和監(jiān)督實(shí)施有利于村民的制度，比如要求更加透明的財(cái)務(wù)制度，而不是如過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)故意下發(fā)文件讓村干部撈錢合法化以調(diào)動(dòng)村干部的協(xié)稅積極性。鄉(xiāng)村利益共同體因此而解體，壓力型體制大為松動(dòng)，這正是可以發(fā)揮村民自治，讓農(nóng)民通過選舉來表達(dá)自己利益偏好的時(shí)候。

　　可惜的是，在農(nóng)村治理形勢發(fā)生好轉(zhuǎn)的背景下，國家卻似乎已經(jīng)對村社干部不再抱有信心，偏偏將村級組織的所有可能的功能取消。治農(nóng)村問題的學(xué)者也不乏這樣的聲音，比如黨國英就認(rèn)為：村一級就是不應(yīng)該有權(quán)力，村干部的權(quán)力越小越好，因?yàn)樗麄儥?quán)力越小，就越發(fā)干不成壞事。問題真的如此簡單？一旦村級組織不再有功能，村干部不再有權(quán)力，即使實(shí)行真正的民主，又有何用？誰還會有參與民主選舉與監(jiān)督的動(dòng)力？農(nóng)民具有了完全的土地權(quán)力，而村社集體則一無所有，村社干部雖然不再做得成壞事，但也不再有能力做成好事。如此一來，農(nóng)村的基礎(chǔ)生產(chǎn)條件無法得到改善甚至進(jìn)一步惡化，政府的惠民政策因此大打折扣。

　　要解決中國的三農(nóng)問題，還是應(yīng)該兩條腿走路：一是充分發(fā)揚(yáng)農(nóng)村的民主，完善村民自治，讓村民有表達(dá)自己利益偏好的充分條件；
一是強(qiáng)化村社集體的實(shí)力，給村社政權(quán)以可以辦得成事的權(quán)力。一個(gè)合格的民主基層政權(quán)必須是有權(quán)力的，否則他就無法為民造福，干不成壞事了卻也干不成好事，也就沒有了存在的必要。

　　集體所有、平等使用、民主自治、經(jīng)濟(jì)合作，這是比較符合中國農(nóng)民利益的發(fā)展道路。

　　來源：《綠葉》2009年第8期 責(zé)任編輯：杜建國

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