黃天柱：制度功能開發(fā)與多黨合作可持續(xù)發(fā)展

　　[摘　　要] 在全球化程度不斷提高和我國改革開放事業(yè)不斷深入的大背景下，必須高度重視和深入研究我國多黨合作制度可持續(xù)發(fā)展的問題。實(shí)現(xiàn)我國多黨合作制度的可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)系統(tǒng)工程，其中，制度功能的充分開發(fā)是一個(gè)非常關(guān)鍵的因素：制度有效性與制度合法性的關(guān)系決定了充分開發(fā)制度功能對于實(shí)現(xiàn)我國多黨合作制度可持續(xù)發(fā)展的重要性;制度功能的實(shí)現(xiàn)狀況決定了充分開發(fā)我國多黨合作制度功能的必要性;我國多黨合作制度功能開發(fā)的著力點(diǎn)應(yīng)該是社會整合功能和民主監(jiān)督功能;提高制度化水平是充分開發(fā)我國多黨合作制度功能的方向所在。

　　[關(guān) 鍵 詞] 多黨合作制度;可持續(xù)發(fā)展;功能開發(fā)

　　從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的關(guān)系來看，不僅生產(chǎn)力有可持續(xù)發(fā)展問題，而且生產(chǎn)關(guān)系和上層建設(shè)也有可持續(xù)發(fā)展問題，多黨合作制度作為我國政治上層建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，亦不例外。從世界政黨政治發(fā)展的實(shí)踐來看，每一個(gè)國家或地區(qū)在“選擇”了(當(dāng)然，這種選擇往往是歷史的選擇，而非個(gè)人主觀的選擇)某種政黨制度后都面臨著如何使這一制度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的問題。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制在其他一些社會主義國家的中斷對我國實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度的可持續(xù)發(fā)展更是一個(gè)巨大的警示。而從我國政黨制度的實(shí)踐來看，我國多黨合作制度的發(fā)展本身就并非一帆風(fēng)順，其制度設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)行之間還存在一定的差距，而這一制度的發(fā)展前途本身還存在爭論。這些都要求我們高度重視和深入研究我國多黨合作制度的可持續(xù)發(fā)展問題。

　　實(shí)現(xiàn)我國多黨合作制度的可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)系統(tǒng)工程，其中任何一個(gè)重要環(huán)節(jié)出了差錯(cuò)而又不能及時(shí)改正，就有可能中斷。在充分肯定我國多黨合作制度與中國國情的適應(yīng)性及其獨(dú)特優(yōu)勢的同時(shí)，也必須看到，這一制度畢竟只有60年的歷程，而且又是當(dāng)今世界政黨政治格局中的一種獨(dú)特類型，其建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)不足和尚存在著不夠完善、不盡如人意的問題是難以完全避免的。而要實(shí)現(xiàn)我國多黨合作制度的可持續(xù)發(fā)展，從而更好地堅(jiān)持、維護(hù)、發(fā)展和完善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須具備一些必要條件，包括執(zhí)政黨的高度自覺、參政黨的與時(shí)俱進(jìn)、制度功能的充分開發(fā)、制度包容力的不斷擴(kuò)大、制度理論體系的逐步完善、制度化水平的不斷提高等等。其中，制度功能的充分開發(fā)是一個(gè)非常關(guān)鍵的因素�？梢哉f，上述其他條件歸根到底都是為多黨合作制度功能的發(fā)揮服務(wù)的，其效果最終也都將體現(xiàn)在多黨合作制度功能的實(shí)現(xiàn)程度上。

　　一.制度有效性與制度合法性的關(guān)系決定了充分開發(fā)制度功能對于實(shí)現(xiàn)我國多黨合作制度可持續(xù)發(fā)展的重要性

　　美國著名政治學(xué)家李普塞特在談到政治系統(tǒng)時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)其有效性和合法性。他認(rèn)為，“任何一種特定民主的穩(wěn)定性，不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且取決于它的政治系統(tǒng)的有效性和合法性。有效性是指實(shí)際的行動，即在大多數(shù)居民和大企業(yè)或武裝力量這類有力量的團(tuán)體看政府的基本功能時(shí)，政治系統(tǒng)滿足這種功能的程度。合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力�！薄坝行�性主要是工具性的，而合法性是評價(jià)性的�！盵1]因此，可以這么說，有效性指的是政治系統(tǒng)能有效完成其基本功能，合法性指的是人們對一種政治系統(tǒng)的支持或認(rèn)同。

　　不能否認(rèn)，合法性和有效性會有一定的矛盾：合法性的體現(xiàn)有時(shí)可能會以犧牲一定的效率為代價(jià)，而為了追求有效性，可能也會在一定程度上損害合法性。但是，總體來說，兩者是相輔相成的關(guān)系。合法性是有效性的根本前提，有效性經(jīng)常是合法性的重要內(nèi)容，是鞏固和發(fā)展合法性的最重要的途徑。如果合法性總是和低效率相伴隨，最終也會導(dǎo)致合法性自身的降低[2]。

　　上述從有效性和合法性角度對政治系統(tǒng)的評述，完全適用于作為我國基本政治制度之一的多黨合作制度，完全可以運(yùn)用于對我國多黨合作制度可持續(xù)發(fā)展的評估。我國多黨合作制度的可持續(xù)發(fā)展不是抽象的、空洞的，而是具體的、歷史的。有效性和合法性正是衡量我國多黨合作制度可持續(xù)發(fā)展的合理角度和實(shí)用指標(biāo)。政黨制度的確立和運(yùn)作必須有一定的社會基礎(chǔ)，沒有一定的社會基礎(chǔ)，意味著政黨制度合法性的喪失，也就意味著政黨制度生命力的終結(jié)。而一定社會基礎(chǔ)的形成和拓展是靠政黨制度功能的有效發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)的。

　　從合法性的角度來看，我國多黨合作制度要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，它就不僅應(yīng)該具備形式的合法性，更應(yīng)該具備實(shí)質(zhì)的合法性。符合憲法和法律，是形式上合法;得到人民的贊同和支持，是實(shí)質(zhì)上合法。我國多黨合作制度是在中共與各民主黨派真誠合作的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。1992年10月，中共十四大將“堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”正式寫入黨章。1993 年八屆人大一次會議通過了規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”的憲法修正案，第一次把多黨合作制度正式寫入憲法，為多黨合作的長期存在和發(fā)展提供了強(qiáng)大的法律保障。1997年中共十五大將多黨合作制度納入黨在社會主義初級階段的基本綱領(lǐng)。此后，中共十六大又將這一制度列為黨的十三屆四中全會以來的十條基本經(jīng)驗(yàn)之一。這樣，我國多黨合作制度就有了國家意志和執(zhí)政黨意志的雙重維護(hù)，從而具備了形式上的合法性。但合乎法律規(guī)范，并不意味著必然能得到人們的認(rèn)同和支持。我國多黨合作制度實(shí)質(zhì)上的合法性，最終取決于其能否得到大眾的認(rèn)同以及認(rèn)同的程度，取決于該制度的功能的實(shí)現(xiàn)程度，取決于在這一制度框架下中共的執(zhí)政績效與各民主黨派的參政績效。因此，充分開發(fā)制度功能是鞏固和發(fā)展我國多黨合作制度的合法性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多黨合作制度可持續(xù)發(fā)展的最重要的途徑。

　　另一方面，從有效性本身來看，我國多黨合作制度要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，也要求充分開發(fā)其制度功能�！懊裰鞯镊攘Σ辉谟谒�的可愛，而在于它能發(fā)揮什么功能。”[3]多黨合作制度的存在無疑是展現(xiàn)中國政治民主的一個(gè)重要標(biāo)志，但如果只是作為一種展現(xiàn)民主形象的“存在”，而不能真正發(fā)揮它在社會主義民主建設(shè)和發(fā)展中的應(yīng)有功效，那么從長遠(yuǎn)來看，也很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。因?yàn)閺闹贫茸冞w的一般規(guī)律來看，有效性不足的制度，由于“成本-收益”的不均衡(制度成本>制度收益)，其發(fā)展屬于耗竭性發(fā)展，是不可持續(xù)的;而有效性體現(xiàn)得比較充分的制度，由于“成本-收益”的均衡(制度成本≤制度收益)，其發(fā)展屬于再生性發(fā)展，才是可持續(xù)的。

　　二.制度功能的實(shí)現(xiàn)狀況決定了充分開發(fā)我國多黨合作制度功能的必要性

　　2007年 11 月 15 日發(fā)表的《中國的政黨制度》白皮書將我國多黨合作制度的價(jià)值和功能主要界定為政治參與、利益表達(dá)、社會整合、民主監(jiān)督和維護(hù)穩(wěn)定等五個(gè)方面[4]。這是我國官方第一次較為系統(tǒng)地從理論上對我國多黨合作制度的價(jià)值與功能進(jìn)行闡述。那么，我國多黨合作制度的這些基本功能的實(shí)現(xiàn)情況究竟如何呢?

　　政治參與功能的實(shí)現(xiàn)狀況：吸納了新興社會力量，達(dá)成廣泛政治認(rèn)同，不斷鞏固和擴(kuò)大政權(quán)基礎(chǔ);建立和開辟了多種有效的民主形式，使民主黨派和無黨派人士廣泛而有序地參與政治過程;推動了執(zhí)政黨和政府決策科學(xué)化、民主化;擴(kuò)大了政治開放度。其所面臨的主要問題和挑戰(zhàn)有：就執(zhí)政黨而言，一是群眾路線主要還停留在工作作風(fēng)的層面，其實(shí)施情況主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人素質(zhì)和即時(shí)的意愿，二是黨內(nèi)民主制度有待進(jìn)一步完善;就參政黨而言，一是與所代表的社會群體之間的聯(lián)系比較薄弱，二是廣大成員通過黨派組織進(jìn)行政治參與的廣度、深度和效度都不是太理想，三是民主黨派自身的知識結(jié)構(gòu)和參政議政水平與新時(shí)期政治參與的要求相比存在一定差距;從制度層面看，政治參與的規(guī)范化、程序化不夠，其實(shí)現(xiàn)情況往往取決于執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人重視的程度。

　　利益表達(dá)功能的實(shí)現(xiàn)狀況：核心一元與結(jié)構(gòu)多樣的特點(diǎn)能夠有效反映社會各方面的愿望;通過利益綜合，使社會各群體中的個(gè)別分散的意見、愿望和要求得到系統(tǒng)綜合的反映。其所面臨的主要問題和挑戰(zhàn)有：就整體而言，利益表達(dá)和政策輸入具有明顯的“內(nèi)輸入”特征，參政黨在政策輸入中的作用還很有限;就制度層面看，表現(xiàn)為表達(dá)渠道單一，利益表達(dá)制度化程度不高，利益表達(dá)機(jī)會和能力不均衡;就參政黨而言，一是其對利益代表問題還存在疑慮，在實(shí)踐中與其社會基礎(chǔ)之間缺少應(yīng)有聯(lián)系，二是黨派之間的趨同化影響了參政黨的代表性和政黨制度對多元利益的包容力。

　　社會整合功能的實(shí)現(xiàn)狀況：整合了全社會意識形態(tài);整合政治資源，調(diào)動了全體社會成員的積極性;整合社會利益，維護(hù)了社會穩(wěn)定。其所面臨的主要問題和挑戰(zhàn)有：就執(zhí)政黨而言，一是轉(zhuǎn)型期社會價(jià)值觀念、信仰多元化的趨勢部分消解了主流意識形態(tài)的整合能力，二是黨的基層組織的整合能力呈現(xiàn)弱化趨勢，三是黨內(nèi)民主有待進(jìn)一步完善;就參政黨而言，一是新一代參政黨成員中的不少人對我國多黨合作制度與中國國情的適應(yīng)性缺乏深刻的認(rèn)識，二是參政黨的利益代表功能比較薄弱，三是在社會分化背景下參政黨在保持自身特色與吸納新興社會力量之間存在一定的張力。

　　民主監(jiān)督功能的主要效能和價(jià)值有包括咨詢價(jià)值、反饋價(jià)值、警示價(jià)值和民主價(jià)值等幾方面。但就總體而言，民主監(jiān)督是薄弱環(huán)節(jié)，其所面臨的主要問題和挑戰(zhàn)有：就執(zhí)政黨而言，主要表現(xiàn)為部分黨政領(lǐng)導(dǎo)缺乏自覺接受參政黨監(jiān)督的意識;就參政黨而言，一是監(jiān)督意識不強(qiáng)，二是監(jiān)督能力不強(qiáng)，三是參政黨的“行政化”傾向損害了民主監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn);從制度層面來看，主要表現(xiàn)為民主監(jiān)督制度化規(guī)范化程度不高，缺乏約束力。

　　維護(hù)穩(wěn)定功能的實(shí)現(xiàn)狀況：確保了一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的政治權(quán)威(即中國共產(chǎn)黨);提供了一個(gè)制度化的政治參與渠道;構(gòu)建了一個(gè)開放性的團(tuán)結(jié)吸納機(jī)制。其所面臨的主要問題和挑戰(zhàn)有：就執(zhí)政黨而言，主要表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨的權(quán)威面臨一系列挑戰(zhàn)，尤其是腐敗問題已經(jīng)成為危及黨的執(zhí)政合法性的最大問題，也是當(dāng)前影響社會穩(wěn)定的主要問題之一;就參政黨而言，一是參政黨的利益整合功能比較薄弱，二是黨派組織與成員及聯(lián)系對象之間的傳統(tǒng)的情感優(yōu)勢正逐漸弱化;從制度層面看，多黨合作的制度化水平還有待提高，其運(yùn)行情況很容易受到人為因素的影響。

　　概而言之，我國多黨合作制度確實(shí)在中國特色社會主義事業(yè)中發(fā)揮著重要的、不可替代的作用，這是多黨合作制度得以存在和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)依據(jù);但另一方面，這一制度在運(yùn)行中還面臨諸多的障礙與挑戰(zhàn)，結(jié)構(gòu)所賦予的功能還沒有完全實(shí)現(xiàn)，還有很大的潛力和發(fā)展空間。因此，充分挖掘體制內(nèi)資源，有效開發(fā)制度功能，是迫切且必要的。

　　三.我國多黨合作制度功能開發(fā)的著力點(diǎn)應(yīng)該是社會整合功能和民主監(jiān)督功能

　　第一，從制度功能的定位來看，社會整合功能和民主監(jiān)督功能在我國多黨合作制度功能體系中占有特殊地位。從邏輯上看，我國多黨合作制度的功能體系可以分為核心功能和基本功能兩個(gè)層次。“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作是應(yīng)人民民主的要求而誕生的，因而，這個(gè)政黨制度形成后的核心功能就是維護(hù)和推進(jìn)人民民主的發(fā)展”[5];而多黨合作制度的基本功能則大致可以概括為政治參與、利益表達(dá)、社會整合、民主監(jiān)督和維護(hù)穩(wěn)定等幾個(gè)方面。正像戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要由一系列具體的階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做基礎(chǔ)一樣，多黨合作制度的核心功能是由一系列基本功能來體現(xiàn)的。其中，社會整合功能和民主監(jiān)督功能在我國多黨合作功能體系中占有特殊地位。

　　就社會整合功能而言，它是我國多黨合作制度基本功能的核心內(nèi)容。一方面，從我國多黨合作制度五大基本功能的內(nèi)在邏輯關(guān)系看，政治參與、利益表達(dá)和民主監(jiān)督[6]都是實(shí)現(xiàn)社會整合的載體和手段，而維護(hù)穩(wěn)定則是政黨制度對社會實(shí)現(xiàn)有效整合后的必然結(jié)果。我國多黨合作制度具有多種功能，但這些功能歸結(jié)到一點(diǎn)，都是為將民意和利益訴求充分吸納到體制內(nèi)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對全社會利益的有效整合服務(wù)的。另一方面，從中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的角色要求來看，社會整合是中國共產(chǎn)黨的重要政治使命。在現(xiàn)代民主政治中，政黨作為代表一定階級、階層或集團(tuán)的政治組織具有很多功能，但最基本的有兩個(gè)：一是利益表達(dá)，二是利益綜合。成為執(zhí)政黨后，這些功能就和政府的宏觀協(xié)調(diào)功能結(jié)合其一起，形成了社會整合功能。原因其實(shí)很簡單：執(zhí)政黨掌握的是公共權(quán)力，屬社會各個(gè)階層、群體和個(gè)人所共有，承擔(dān)著維護(hù)社會穩(wěn)定和推動社會發(fā)展的責(zé)任。社會中存在不同階級、階層、集團(tuán)和群體，它們之間的利益不同，導(dǎo)致了社會的矛盾和沖突。國家作為表面超然社會利益之上的力量，其主要職責(zé)是想方設(shè)法協(xié)調(diào)、整合這些利益。因此，執(zhí)政黨總是千方百計(jì)突出自己的整合功能。[7]實(shí)踐表明，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　執(zhí)政黨的整合作用越是發(fā)揮得好，其地位就越是加強(qiáng)和鞏固;反之，則會下降，會遭到削弱。作為中國唯一的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在社會整合方面的成效，將直接關(guān)系到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興事業(yè)的成敗。

　　就民主監(jiān)督功能而言，它對我國多黨合作制度的核心功能——維護(hù)和推進(jìn)人民民主——的實(shí)現(xiàn)具有特殊價(jià)值。人民民主的本質(zhì)，就是人民當(dāng)家作主。從民主實(shí)踐看，人民當(dāng)家作主不僅體現(xiàn)在民主選舉、民主決策、民主管理等方面，同時(shí)還體現(xiàn)在人民群眾對公權(quán)機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督方面;從民主權(quán)利看，人民當(dāng)家作主不僅意味著民眾享有參與權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，而且還享有監(jiān)督權(quán)�！霸谌嗣癞�(dāng)家作主的社會主義國家，民主與監(jiān)督是相輔相成、辯證統(tǒng)一的。沒有民主，就沒有真正的監(jiān)督;沒有監(jiān)督，也不可能有真正的人民民主�！盵8]“民主的目的不在于它能滿足我們的政治期望，而在于它能有效地遏制很多不好的東西”[9]，其中最有價(jià)值的無疑是對權(quán)力異化的遏制。西方國家在洛克、孟德斯鳩的“以權(quán)力制約權(quán)力”的分權(quán)理論基礎(chǔ)上建立了三權(quán)分立制度和競爭性政黨制度，起到了一定的監(jiān)督和制約權(quán)力的作用。我國則根據(jù)馬克思主義的基本原理，實(shí)行議行合一的人民代表大會制度，中國共產(chǎn)黨獲得和擁有法定的最高權(quán)力。這種權(quán)力的集中，若使用不當(dāng)，缺乏有效監(jiān)督和制約，就會踐踏社會主義民主原則。這個(gè)問題是蘇聯(lián)、東歐各國共產(chǎn)黨始終沒有解決的問題，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政近60年來一直致力于解決，但還沒有能夠真正解決的大問題。要真正有效解決這一問題，主要靠執(zhí)政黨自身，尤其是要靠黨內(nèi)監(jiān)督。除此之外，關(guān)鍵的是要建立起能夠?qū)��?zhí)政黨進(jìn)行有效監(jiān)督的制度和機(jī)制。這種監(jiān)督除法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督外，另一個(gè)重要的形式就是黨派監(jiān)督。黨派監(jiān)督同一般的民主監(jiān)督有所不同，它是站在參政黨角度對執(zhí)政黨的監(jiān)督。這種監(jiān)督盡管不是國家權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督，是一種“軟約束”，但卻是中國的一項(xiàng)政治優(yōu)勢，有著重要作用。首先，它是一種咨詢性監(jiān)督。民主黨派的監(jiān)督與西方式的在野黨、反對黨監(jiān)督執(zhí)政黨的出發(fā)點(diǎn)不同。民主黨派雖然也對執(zhí)政黨提意見、批評和建議，但這始終是以接受執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提的，目的是幫助執(zhí)政黨提高決策的民主性、科學(xué)性和決策執(zhí)行的效率。其次，它是一種高層次監(jiān)督。民主黨派中有各類專家、學(xué)者、中上層代表人士以及海外有影響的社會活動家，他們較高的個(gè)體素質(zhì)和群體優(yōu)勢，保證了民主監(jiān)督的質(zhì)量，提升了民主監(jiān)督的層次。再次，它是一種“異體監(jiān)督”，往往具有自身獨(dú)特視角卻不失于客觀，能對中共提供單靠其黨員不容易做到的監(jiān)督。最后，它是一種有組織的監(jiān)督。這無疑比無組織的社會監(jiān)督更為切實(shí)。埃德蒙·伯克曾這樣評價(jià)政治活動中競爭的好處：“與我們爭斗的人鍛煉了我們的神經(jīng)，讓我們的技藝更加精湛。我們的對手也是我們的幫手�！盵10]我國的參政黨與執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨雖然在政權(quán)層面不存在競爭關(guān)系，但作為“程度不同的反對派”，在堅(jiān)持社會主義和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，允許它們唱“對臺戲”，對一黨領(lǐng)導(dǎo)制國家搞民主無疑是有特殊價(jià)值的。

　　第二，從制度功能的現(xiàn)實(shí)狀況來看，社會整合功能所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)最為直接和嚴(yán)峻，而民主監(jiān)督功能則是當(dāng)前最薄弱的環(huán)節(jié)。

　　一個(gè)國家政黨制度的發(fā)展及其功能的發(fā)揮受到多方面因素的影響，其中最主要也是最直接的是在特定的生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)上形成的社會利益結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，中國社會正處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會轉(zhuǎn)型涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，但其中最廣泛、最深刻的變化是社會利益分化和利益格局重構(gòu)，具體體現(xiàn)為利益需求多樣化、利益主體多元化、利益來源多樣化、利益差別擴(kuò)大化、利益關(guān)系復(fù)雜化、利益沖突顯性化等方面。隨著利益結(jié)構(gòu)日趨多元化，各階層呈現(xiàn)明顯的垂直或水平分化：原有的兩個(gè)階級(工人階級和農(nóng)民階級)逐漸分化，一些新的社會階層已經(jīng)形成并仍在不斷產(chǎn)生。社會階層的分化使我國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。改革開放前“兩個(gè)階級、一個(gè)階層”(工人階級、農(nóng)民階級和知識分子階層)的“金字塔”型社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)向社會階層多元化的“洋蔥頭”型社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。社會利益關(guān)系和階層結(jié)構(gòu)的歷史性嬗變，必然使不同的社會階層在經(jīng)濟(jì)利益、政治態(tài)度、價(jià)值觀念、社會心理、生活方式、需求目標(biāo)等方面存在著這樣或那樣的差別，由此產(chǎn)生的利益表達(dá)、政治訴求、社會沖突、思想激蕩等各方面也必然對我國的政黨和政黨制度產(chǎn)生直接的沖擊和深遠(yuǎn)的影響，在給我國政黨制度提供發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也對我國政黨制度提出了新的挑戰(zhàn)。如何發(fā)揮我國政黨制度的功能優(yōu)勢，通過社會整合，最廣泛地團(tuán)結(jié)和調(diào)動各個(gè)階層特別是不斷發(fā)展著的新的社會階層的積極性，為他們的政治參與提供暢通渠道，增強(qiáng)我國政黨制度的包容力和凝聚力，是我國政黨制度必須面臨的考驗(yàn)。

　　“我們不能通過制度設(shè)計(jì)者們的思想來推導(dǎo)現(xiàn)存制度的狀況，一旦制度產(chǎn)生出來之后，它就具有脫離設(shè)計(jì)者意旨而逐漸演化的極大可能�！盵11]這句話用來評述我國多黨合作制度的民主監(jiān)督功能的歷史發(fā)展及現(xiàn)實(shí)狀況，是最合適不過了。建國之初，之所以保留民主黨派，一個(gè)非常重要的考慮，正是為了讓民主黨派對業(yè)已執(zhí)政的中共實(shí)行監(jiān)督�？梢赃@樣說，黨際互相監(jiān)督，又著重對執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督，這是我國政黨制度中的固有之義——我們用以避免執(zhí)政黨權(quán)力失控的一項(xiàng)重要的政治資源。而且，從政治文明發(fā)展的角度來看，民主黨派對執(zhí)政黨的監(jiān)督從某種程度上恐怕是我國政黨制度的最重要的價(jià)值所在。這是因?yàn)�，“政治的精髓就是不同見解的爭辯，要爭辯就必須有對立的另外一方�！盵12]但我國多黨合作制度的這一基本功能在實(shí)踐中卻遭遇了種種困境。目前在我國多黨合作制度的研究領(lǐng)域，人們基本上都有這樣的共識：政治協(xié)商初步做到規(guī)范化、制度化;參政議政逐步深化，成效鮮明;但是，民主監(jiān)督的力度不夠，現(xiàn)在是“協(xié)商有余，監(jiān)督不夠”[13]。從我們訪談的情況來看，民主黨派成員尤其是民主黨派領(lǐng)導(dǎo)普遍認(rèn)為民主監(jiān)督是當(dāng)前參政黨履行職能的最薄弱的環(huán)節(jié)，認(rèn)為“要監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的行為，非常難”。從問卷調(diào)查的結(jié)果來看[14]，在對民主黨派各種能力的評價(jià)上，“監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的能力”是最差的，選擇“很弱”、“較弱”和“一般”的黨派成員分別占11.3%、16.7%和44.2%(三項(xiàng)相加達(dá)72.2%)，選擇這三個(gè)選項(xiàng)的中共干部分別占9.8%、28.8和44.7%(三項(xiàng)相加達(dá)83.3%)。

　　第三，從制度功能的發(fā)展趨勢來看，隨著構(gòu)建社會主義和諧社會與建設(shè)社會主義民主政治在中國特色社會主義事業(yè)總體布局中的地位日益突出，我國多黨合作制度的社會整合功能和民主監(jiān)督功能正逐漸凸顯出來。

　　隨著改革開放的不斷深入，中國共產(chǎn)黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識也不斷深化，黨的十七大將中國特色社會主義事業(yè)總體布局，由過去的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)“三位一體”，發(fā)展為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的“四位一體”。其中，以社會主義和諧社會構(gòu)建為主要內(nèi)容的社會建設(shè)和以社會主義民主政治建設(shè)為主要內(nèi)容的政治建設(shè)在整個(gè)中國特色社會主義事業(yè)總體布局中的地位日益突出，與之相應(yīng)，我國多黨合作制度的社會整合功能和民主監(jiān)督功能也日益受到人們尤其是執(zhí)政黨的關(guān)注和重視。就強(qiáng)調(diào)政黨制度的社會整合功能而言，中共把政黨關(guān)系作為一個(gè)事關(guān)全局的重大政治關(guān)系，要求在構(gòu)建社會主義和諧社會中構(gòu)建和諧的政黨關(guān)系，以政黨關(guān)系和諧來促進(jìn)社會和諧。就強(qiáng)調(diào)政黨制度的民主監(jiān)督功能而言，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》(中發(fā)〔2005〕5號文件)開宗明義地指出：“為適應(yīng)國際國內(nèi)形勢的深刻變化，發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，推進(jìn)中國特色社會主義偉大事業(yè)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度�！卑盐覈�多黨合作制度擺到發(fā)展社會主義民主政治和建設(shè)社會主義政治文明的高度，必然要求充分開發(fā)內(nèi)含于社會主義民主政治和社會主義政治文明之中的民主監(jiān)督功能。

　　綜合上述三點(diǎn)考慮，我們認(rèn)為，當(dāng)前及今后很長一段時(shí)期我國多黨合作制度功能開發(fā)的總體思路應(yīng)該是在繼續(xù)發(fā)揮好政治參與、利益表達(dá)和維護(hù)穩(wěn)定等功能的同時(shí)，將著力點(diǎn)放在社會整合功能和民主監(jiān)督功能上。

　　四.提高制度化水平是充分開發(fā)我國多黨合作制度功能的方向所在

　　在制度已定的條件下，制度運(yùn)作對制度功能的發(fā)揮和制度精神的實(shí)現(xiàn)具有決定性的意義。有運(yùn)作，就有一個(gè)運(yùn)作的規(guī)范性和科學(xué)性問題。如果運(yùn)作不規(guī)范、不科學(xué)，即便是再好的制度，都可能出問題。制度運(yùn)作的主體是人，而人如何運(yùn)作制度在很大程度上取決于治國方略。在人治的條件下，人不受制度的限制，人的意志決定制度的運(yùn)作;在法治條件下，人依法運(yùn)作制度，人的意志和行為受到法律和制度的規(guī)范。顯然，只有在法治的條件下，制度的運(yùn)作才能按照制度的內(nèi)在要求進(jìn)行，從而使制度的功能和制度的精神在其運(yùn)作中得到充分體現(xiàn)[15]。

　　從歷史經(jīng)驗(yàn)的角度來看，改革開放前中國政黨制度所出現(xiàn)的變形、危機(jī)和失效，與我們沒有隨著現(xiàn)代民主制度建立而走出人治政治傳統(tǒng)、實(shí)行依法治國有直接的關(guān)系。鄧小平從“文化大革命”慘痛的教訓(xùn)中記取了這一點(diǎn)。因此，改革開放后，鄧小平將民主建設(shè)與法制建設(shè)緊密地結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)民主就要加強(qiáng)法制。從現(xiàn)實(shí)的角度來看，改革開放尤其是《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》(中發(fā)〔1989〕14號文件)頒布以來，我國的多黨合作制度的確取得了長足的進(jìn)步，但是，從另一方面看，我們?nèi)〉玫倪M(jìn)步與中國這樣的社會主義國家應(yīng)該取得的成就的要求相比，又是很不夠的。我們的多黨合作制度還存在明顯的不足，其中一個(gè)最主要的表現(xiàn)是多黨合作的制度化、規(guī)范化的缺失。而當(dāng)前我國政黨制度運(yùn)行和功能發(fā)揮中所面臨的諸多困境和問題，均與此有關(guān)。也正是在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，中發(fā)〔2005〕5號文件就將著力點(diǎn)放在了制度建設(shè)方面。因此，可以這么說：我國多黨合作制度的功能能否得到充分發(fā)揮，這一制度能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在很大程度上取決于其在現(xiàn)代法治精神和原則指導(dǎo)下制度化、規(guī)范化和程序化的實(shí)現(xiàn)程度。

　　提高制度化水平的路徑何在?仁者見仁，智者見智。有的說，應(yīng)制定專門的政黨法;有的說，沒有必要制定專門的政黨法，但可以考慮將我國多黨合作制度的具體政策和文件加以法制化，制定多黨合作法等法律[16];有的說，我國政黨制度應(yīng)采取憲法規(guī)定加法外制度規(guī)定的方向[17];有的說，我國多黨合作領(lǐng)域的法律調(diào)整主要訴之于“軟法”(比“硬法”)更為恰當(dāng)[18];等等。這說明，人們都在渴望著推進(jìn)多黨合作的制度化進(jìn)程。我國多黨合作制度的制度化進(jìn)程究竟如何推進(jìn)，這是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，筆者只能在此談自己的幾點(diǎn)認(rèn)識：

　　首先，制度化的基本方向應(yīng)是法制化。到目前為止，中共中央始終以黨內(nèi)文件的方式推動多黨合作制度的發(fā)展。盡管這些文件也具備了廣泛的合法性基礎(chǔ)，并得到了民主黨派成員的廣泛認(rèn)同，但終因缺乏硬性約束而使得這項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)存在很大的或然性。要使憲法中“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”的意志得到完全的貫徹，有必要通過法制建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展這個(gè)制度。在新的歷史時(shí)期，依法治國是中國共產(chǎn)黨的基本治國方略，依法執(zhí)政是執(zhí)政的基本方式。這對當(dāng)代中國政黨制度的法制化提出了新的要求�，F(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的歷史也充分證明，沒有相當(dāng)程度制度化水平的法令規(guī)范的保障，各種經(jīng)濟(jì)、政治活動無所遵循，就必然出現(xiàn)混亂;僅有政策性的引導(dǎo)和約束，也可能因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變，最終導(dǎo)致社會和政治的不穩(wěn)定。我們要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的當(dāng)代中國政黨制度，而且要比西方資本主義條件下的政黨體制運(yùn)轉(zhuǎn)得更好，那就更需要較高制度化水平的法律和法規(guī)的引導(dǎo)、規(guī)范、保障和約束。

　　其次，制度化的基本思路應(yīng)是將多黨公認(rèn)的、具有普遍意義的、有實(shí)效的做法和經(jīng)驗(yàn)從制度上、法律上加以確認(rèn)[19]。我國多黨合作制度已經(jīng)經(jīng)歷了近60年的發(fā)展，中共同各民主黨派的合作，尤其是在參政議政和政治協(xié)商方面，已經(jīng)形成了較為全面的制度化形式，如民主黨派成員依法擔(dān)任公職，參加國事管理;受邀參加國務(wù)院及各級政府召開的全體會議和有關(guān)會議;直接由中共中央及其地方黨委出面組織進(jìn)行的民主協(xié)商會、高層談心會、雙月座談會等等。這些已經(jīng)逐漸規(guī)范化，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　得到了多黨的公認(rèn)且有實(shí)效的舉措，應(yīng)當(dāng)從制度上、法律上加以確認(rèn)，成為一套較固定的形式和運(yùn)作程序，由執(zhí)政黨的政策引導(dǎo)層次上升到法律、法規(guī)的保障層次。

　　再次，制度化的突破口應(yīng)是加強(qiáng)民主監(jiān)督的制度化建設(shè)。要讓軟性監(jiān)督有硬性的制度保障。一是要從制度上保護(hù)民主黨派和無黨派人士民主監(jiān)督的正當(dāng)權(quán)利。二是要進(jìn)一步擴(kuò)大民主黨派成員的知情權(quán)。知情是參政的基礎(chǔ)和前提。中共擁有強(qiáng)大的政策研究機(jī)構(gòu)和最為翔實(shí)的資料，如果民主黨派不知情，那就很難說到點(diǎn)子上。而現(xiàn)實(shí)中各民主黨派履行民主監(jiān)督職能過程中所面臨的最主要問題恰恰就是知情不足。三是民主黨派要主動收集信息，鑒別真?zhèn)巍�從理論上講，監(jiān)督者據(jù)以監(jiān)督的信息全賴于被監(jiān)督者的提供，是不盡可靠的。因?yàn)楸槐O(jiān)督者有時(shí)為了躲避監(jiān)督或減輕監(jiān)督的壓力，完全可能不提供那些不利于自己的信息，甚至在信息中摻假。因此，除了希望被監(jiān)督者提供更多信息外，更重要的是監(jiān)督者應(yīng)通過多種渠道，尤其是自己的調(diào)查研究，廣泛收集信息。對各種信息，均應(yīng)有一個(gè)鑒別過程，保證信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、可靠性，使監(jiān)督基于可靠的信息依據(jù)之上[20]。四是要認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)的監(jiān)督制度，避免監(jiān)督的隨意性�，F(xiàn)實(shí)中有些制度沒有很好地執(zhí)行，比如特約人員制度，在一些地方很大程度上停留在紙上和形式上，沒有實(shí)質(zhì)上的介入。從問卷調(diào)查的結(jié)果來看，在現(xiàn)有的各種民主監(jiān)督形式中，民主黨派成員認(rèn)為“以特約人員身份協(xié)助政府和司機(jī)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督”的效果是最差的。五是要建立健全民主監(jiān)督的反饋機(jī)制，促進(jìn)對民主黨派的監(jiān)督意見及時(shí)、認(rèn)真、負(fù)責(zé)地處置，以增強(qiáng)民主監(jiān)督的約束性和有效性。

　　最后，制度化解決不了所有問題。具備了制度化的形式，并不意味著就具備了制度化的效力，即使采取了法律甚至憲法的形式也不例外。在實(shí)際政治生活中，憲法和法律被虛置的例子可以說是比比皆是，政治實(shí)體不遵行也不會感到有多大壓力。就我國多黨合作制度而言，我們希望通過提高其制度化水平，通過推進(jìn)政黨制度法制化進(jìn)程來切實(shí)解決當(dāng)前這一制度在實(shí)踐中往往被人們尤其是部分中共領(lǐng)導(dǎo)干部忽視的狀況，但是不是有了法制化的形式，有了國家強(qiáng)制力的保障，就可以解決這個(gè)問題了呢?也并不必然。從法制化的形式到法制化的效力，并不是一個(gè)自然而然的過程，其實(shí)是需要一系列條件配合的，其中一個(gè)重要的條件就是人們對法律權(quán)威的尊重，而要使人們產(chǎn)生這種尊重，除了取決于制度本身的合理性之外，最關(guān)鍵的恐怕還是要取決于制度貫徹的深度和力度，取決于有關(guān)部門對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督、檢查以及對違反制度行為的懲處力度。

　　　　注釋：

　　　　[1] [美]馬丁·李普塞特.政治人—政治的社會基礎(chǔ)[M].上海：上海人民出版社，1997：55.

　　　　[2] 王長江.中國政治文明視野下的黨的執(zhí)政能力建設(shè)[M].上海：上海人民出版社，2005：278～279.

　　　　[3] 林尚立.統(tǒng)一戰(zhàn)線與國家建設(shè)[M].上海：上海人民出版社，2007：141.

　　　　[4] 國務(wù)院新聞辦.中國的政黨制度[R/OL].中國網(wǎng)，(2007-11-15). http://www.china.com.cn/policy/zhengdang/node_7037982.htm.

　　　　[5] 林尚立.當(dāng)代中國政治形態(tài)研究[M].天津：天津人民出版社，2000：199.

　　　　[6] 與西方競爭性政黨體制下在野黨或反對黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督更多表現(xiàn)為一種“沖突的力量”不同，在我國，參政黨對執(zhí)政黨的民主監(jiān)督是一種咨詢性、建設(shè)性的監(jiān)督，實(shí)際上也是一種參與和民意表達(dá)的途徑和方式，雖然也有一定的制約因素，但更多地還是表現(xiàn)為是一種“整合的工具”。

　　　　[7] 王長江.政黨現(xiàn)代化論[M].南京：江蘇人民出版社，2004：176～178.

　　　　[8] 李鐵映.論民主[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2001：202.

　　　　[9] 林尚立.統(tǒng)一戰(zhàn)線與國家建設(shè)[M].上海：上海人民出版社，2007：141.

　　　　[10] Kenneth Minogue.政治的歷史與邊界[M].南京：譯林出版社，2008:77.

　　　　[11] 何俊志.結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義對政治科學(xué)的重構(gòu)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004:251.

　　　　[12] Kenneth Minogue.政治的歷史與邊界[M].南京：譯林出版社，2008:76.

　　　　[13] 楊愛珍.當(dāng)代中國政黨制度研究[M].上海：學(xué)林出版社，2004:229.

　　　　[14] 問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源是浙江省社會主義學(xué)院2005-2006年對浙江省內(nèi)各民主黨派及中共干部的問卷調(diào)查。其中民主黨派成員有效問卷629份，中共干部有效問卷182份。本文所引問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及其他相關(guān)一手資料，如無特殊說明，均來自于這次調(diào)研。

　　　　[15] 林尚立.中國政治發(fā)展的動力資源[J].探索與爭鳴,2000(2)：4～7.

　　　　[16] 姚建華,俞德鵬.中國政黨制度法制化問題探討[C]//中央社會主義學(xué)院政黨制度研究中心.中國特色政黨制度與政治文明建設(shè).吉林：吉林人民出版社，2006：190～203.

　　　　[17] 賈小明.積極推進(jìn)多黨合作制度化規(guī)范化[C]//中央社會主義學(xué)院課題組.多黨合作與參政黨建設(shè)調(diào)研成果匯編·調(diào)研報(bào)告集.北京：華文出版社，2005：223～235.

　　　　[18] 羅豪才,胡旭晟.對我國多黨合作與人民政協(xié)的法學(xué)考察——以“軟法”為主要分析工具[C]//中國人民政協(xié)理論研究會秘書處.中國人民政協(xié)理論研究會第一次理論研討會論文集.北京：中國文史出版社，2007：653～668.

　　　　[19] 蕭超然,曉韋.當(dāng)代中國政黨制度論綱[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2000：306～307.

　　　　[20] 浦興祖,嚴(yán)鳩生.試論努力開發(fā)我國政黨制度中黨際“互相監(jiān)督”的政治資源[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2003(5)：4～10.

　　　　作者簡介：黃天柱(1979-)，男，浙江慈溪人，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院09級博士研究生，浙江省社會主義學(xué)院參政黨建設(shè)研究中心副秘書長，助理研究員。

　　來源：《上海市社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期

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