包麗敏：誰來執(zhí)掌760億元地震捐贈(zèng)

　　本報(bào)記者 包麗敏

　　據(jù)清華大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)調(diào)查：可能80％左右的地震捐資進(jìn)入了政府財(cái)政專戶，

　　而與此同時(shí)，60.8％的受訪者則認(rèn)為救災(zāi)捐資就應(yīng)由政府統(tǒng)籌使用。

　　南京一個(gè)名叫徐超的乞丐，把自己討來的零錢兌換成百元大鈔，塞進(jìn)街頭的募捐箱；
上海一個(gè)外企白領(lǐng)從自己的工資卡上匯出1000元；
北京一家報(bào)紙的總編輯取出10000元捐作特殊黨費(fèi)……

　　去年“5·12”汶川地震之后，類似這樣來自全國各地、各式各樣的抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物，截至今年4月30日，總數(shù)達(dá)到了767.12億元（其中捐贈(zèng)資金約653億元，物資折合約114億元），被公認(rèn)創(chuàng)下“中國捐贈(zèng)史的新紀(jì)錄”。

　　在這個(gè)龐大的數(shù)目一天天累積的過程中，有些疑問被反復(fù)提及：這些錢物流向了哪里？

　　最近，清華大學(xué)公共管理學(xué)院的一支團(tuán)隊(duì)對(duì)這些問題進(jìn)行了研究。根據(jù)他們?yōu)槠诎肽甑恼{(diào)研，這些來自公眾個(gè)人或企業(yè)腰包的錢，極可能80％左右流入了政府的財(cái)政專戶，變成了政府的“額外稅收”，由政府部門統(tǒng)籌用于災(zāi)區(qū)。

　　這個(gè)數(shù)據(jù)，在這支團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人鄧國勝看來，很值得玩味。在不少西方國家，救災(zāi)時(shí)政府一般不接受民間捐贈(zèng)，即使接受了，也會(huì)將錢交由民間組織去花。但在中國，事情顯然不是這樣。

　　在80％這個(gè)數(shù)字背后，這位清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所的副教授看到的，是一種不容樂觀的現(xiàn)狀。這是一個(gè)隱憂，雖然未必刺激公眾神經(jīng)，卻關(guān)乎這個(gè)國家正在發(fā)生或正要發(fā)生的一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革。

　　被政府壟斷的民間資源

　　許多人愿意用“井噴”這個(gè)詞，來形容去年那場(chǎng)大地震激發(fā)出的公眾捐贈(zèng)熱潮。有數(shù)據(jù)顯示，僅僅去年5~6月，在上海、北京和重慶這些城市的市民中，每10個(gè)人里就有9個(gè)為抗震救災(zāi)捐贈(zèng)了款物。

　　這些錢也許是通過單位的工會(huì)捐了出去，或許是塞進(jìn)了某個(gè)公益機(jī)構(gòu)在路邊設(shè)立的一只不起眼的捐款箱，或許是通過黨組織的特殊黨費(fèi)交到了中央組織部，又或許是通過銀行或者郵局匯進(jìn)了某個(gè)公益組織的募捐賬戶……

　　這些錢在全國無數(shù)個(gè)賬戶之間流動(dòng)，最后，有一半以上直接進(jìn)入了政府的賬戶內(nèi)。這其中包含了全國數(shù)千萬黨員捐贈(zèng)的特殊黨費(fèi)、各地省級(jí)人民政府直接接受的捐贈(zèng)、以及民政部設(shè)立的抗震救災(zāi)專戶。

　　準(zhǔn)確地說，在鄧國勝及其同事的調(diào)研中，截至去年11月，全國捐贈(zèng)的資金為652.5億元，其中政府直接受捐約占58％，約379億元。這筆錢，毫無懸念地，由政府部門來使用。

　　如果說這是“蛋糕”最大的一塊，那么第二大塊，則是流向各地紅十字會(huì)、慈善會(huì)以及地方公募基金會(huì)的捐款。這一部分占了約31％，約199億元。

　　盡管根據(jù)國務(wù)院下達(dá)的文件，這筆錢原本可以由這些地方性公益組織自行安排使用，但是鄧國勝團(tuán)隊(duì)在對(duì)全國7個(gè)�。ㄊ校┻M(jìn)行的抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這些捐款中的大多數(shù)，最后仍然交給政府部門去使用了。

　　這一比例究竟有多高，鄧國勝的團(tuán)隊(duì)沒有給出確切的數(shù)字。但在調(diào)研中，他們拿到的事實(shí)是：在這些省份，這些地方性公益組織募集到的捐款，除去不多的必須按照捐贈(zèng)者意愿進(jìn)行使用的定向資金外，非定向資金大多轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)卣�府的�?cái)政專戶。

　　事實(shí)是：有些省份，非定向資金必須要求轉(zhuǎn)入政府財(cái)政賬戶。有些省份，這些組織可以對(duì)受捐資金留有一些使用權(quán)，不用全部轉(zhuǎn)入政府的財(cái)政專戶，但通常需要和地方政府一起到災(zāi)區(qū)開展援建項(xiàng)目。還有些省份，即使不用轉(zhuǎn)入政府財(cái)政專戶，但也仍然由政府統(tǒng)籌使用，然后從這些民間組織報(bào)賬。

　　事實(shí)是：有些省份，就連這些公益組織募集來的定向資金，也都要強(qiáng)行轉(zhuǎn)入政府財(cái)政賬戶，由政府按照捐贈(zèng)人的意愿來使用。

　　事實(shí)是：在少數(shù)承擔(dān)了災(zāi)區(qū)援建任務(wù)的省份，當(dāng)?shù)卣�府用于�?duì)口援建的資金中，竟然一半以上來自社會(huì)捐款，只有不到一半來自政府財(cái)政。還有些省份，這一比例甚至更高。

　　現(xiàn)在，這塊全國救災(zāi)捐贈(zèng)資金的大“蛋糕”只剩最小的一塊，流向了中國紅十字總會(huì)、中華慈善總會(huì)和16家全國性公募基金會(huì)。流到它們盤子里的，只占整個(gè)救災(zāi)捐贈(zèng)資金的約11％。在鄧國勝團(tuán)隊(duì)繪制的表格里，只有這一塊資金后面，注明的是“自行安排使用”。

　　但這是怎樣的“自行安排使用”呢？

　　中國紅十字總會(huì)、中華慈善總會(huì)這兩家以往具有救災(zāi)募款壟斷地位的“官辦民間組織”，總共募集了約63億元捐款。通常的方式是，兩家機(jī)構(gòu)將募集到的資金層層下?lián)艿降胤郊t十字會(huì)和地方慈善會(huì)。基層紅十字會(huì)和慈善會(huì)往往執(zhí)行能力弱，在有些地方，甚至只是縣衛(wèi)生局或民政局下屬的一個(gè)科室。無論是為災(zāi)民建房、蓋學(xué)校，還是蓋醫(yī)院，通常，資金最終還是流向了地方政府，地方政府成為項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行者。

　　這是一條逆向的資金流動(dòng)。難怪“希望工程”創(chuàng)始人徐永光會(huì)感嘆說，國際上通行的是政府購買NGO（非政府組織）的服務(wù)，比如美國政府購買NGO服務(wù)的款額是民間捐贈(zèng)總額的1．5倍，但中國卻正好相反，變成了NGO“購買”政府的服務(wù)。“中國公募基金會(huì)向社會(huì)募捐后，都是和政府合作做項(xiàng)目，在項(xiàng)目落實(shí)的時(shí)候，干活的都是公務(wù)員�！�

　　盡管沒有更確切的數(shù)字，但據(jù)鄧國勝粗略估算，全國來自社會(huì)和民間的抗震救災(zāi)捐贈(zèng)，最后流向政府、由政府來使用的，極可能在80％以上。至少，在他的團(tuán)隊(duì)調(diào)查的幾個(gè)省份中，這個(gè)比例很高。

　　沒錢花和愁花錢

　　某種程度上，鄧國勝對(duì)此表示了理解。因?yàn)榧t十字會(huì)和慈善會(huì)這些組織讓地方政府執(zhí)行項(xiàng)目，便可以將成本轉(zhuǎn)嫁給地方政府，同時(shí)也將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給地方政府，對(duì)它們而言，“這不失為一個(gè)省心省力的好辦法”。

　　然而，“這不是方向。”這位學(xué)者搖著頭說。

　　在他看來，方向應(yīng)當(dāng)是“小政府，大社會(huì)”，是政府從壟斷走向適度開放。為什么不把這些資金拿出來，委托外包給民間組織，從而激發(fā)社會(huì)的活力呢？鄧國勝反問道。

　　他相信，在公共服務(wù)的提供方面，政府有著自身的局限，“所以我們才要改革，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，在社會(huì)領(lǐng)域引入民間組織�！�

　　“一個(gè)社會(huì)有一群能夠自我管理自我運(yùn)作的民間組織，這是公民社會(huì)的重要內(nèi)容�！编噰鴦僬f。

　　他認(rèn)準(zhǔn)的大方向是，這個(gè)國家在實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)開放”之后，如今到了該走向“社會(huì)開放”的時(shí)候了。

　　“5·12”地震之后出現(xiàn)的景象曾一度令他感到“很激動(dòng)”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，奔赴四川一線參與救災(zāi)的民間組織有300多家，介入的志愿者更達(dá)到300萬人左右。許多人認(rèn)為，中國的志愿者及民間組織以前所未有的態(tài)勢(shì)登場(chǎng)，是這個(gè)國家“民間力量的第一次集體亮相”。

　　樂觀者相信，“2008年是中國公民社會(huì)元年”。更有研究機(jī)構(gòu)高調(diào)宣布，中國已經(jīng)進(jìn)入公民社會(huì)。

　　不過鄧國勝審慎地表示并不認(rèn)同，因?yàn)槭虑樗坪踹�不那么令人樂觀。

　　自去年8~9月份始，曾活躍在災(zāi)區(qū)的志愿者和民間組織“潮水般”地退卻了。在調(diào)研中，鄧國勝的團(tuán)隊(duì)了解到的數(shù)據(jù)是，截至今年4月，堅(jiān)守在災(zāi)區(qū)的民間組織估計(jì)已經(jīng)不足50家，志愿者不到5萬人。

　　“缺乏資源和資金的支持，難以為繼，這是非常重要的一個(gè)原因�！编噰鴦僬f。

　　這場(chǎng)地震，“就像是放大鏡”，將長(zhǎng)久以來存在的弊病集中顯現(xiàn)。一直以來，國內(nèi)草根NGO幾乎無法獲取本土資源的支持，它們的資金大多來自國外。地震之后，看到民間爆發(fā)出驚人的捐款熱情，從事NGO事業(yè)近20年的徐永光原本以為，“這一次中國本土NGO一定能獲取本土資源支持”，但事后發(fā)現(xiàn)，情況并沒有明顯改觀。

　　來自民間的捐贈(zèng)最終大多數(shù)流向了政府，流向本土NGO的，少之又少。一個(gè)項(xiàng)目能獲得三五百萬元的資助，已經(jīng)“非�？捎^”；
能獲得一二十萬元資金，也“已經(jīng)不錯(cuò)了”。

　　所以也就不難理解，人們會(huì)聽到這樣兩種截然不同的憂慮：

　　一個(gè)名叫劉猛的草根NGO負(fù)責(zé)人憂慮自己快沒錢了。他用自己的數(shù)十萬元積蓄維持一個(gè)團(tuán)隊(duì)的開支，一度陷入困境，幾乎吃了上頓沒下頓，以至于他的妻子不得不從國外趕回來給他送錢。這個(gè)名叫“全國心理援助聯(lián)盟”的組織，在都江堰市的板房區(qū)內(nèi)為災(zāi)民做心理援助，最多時(shí)有200多個(gè)志愿者，最后只剩下少數(shù)人苦苦支撐。

　　而民政部社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司的一位官員則在災(zāi)后憂慮說，現(xiàn)在幾百億元的捐款是懸在中國政府頭上的“堰塞湖”。甚至有的機(jī)構(gòu)，平均一個(gè)工作人員“攤到”好幾個(gè)億的捐款，該怎么花？

　　無法確切知道，地震災(zāi)區(qū)究竟有多少草根NGO像劉猛那樣靠自籌經(jīng)費(fèi)、自掏腰包在維持。據(jù)在災(zāi)區(qū)調(diào)研的學(xué)者們說，“不在少數(shù)”。甚至，四川省社會(huì)科學(xué)院研究員郭虹認(rèn)為，志愿者和NGO大量從災(zāi)區(qū)撤走的最主要原因，就是缺乏資金支持。

　　“中國公民社會(huì)的道路還很漫長(zhǎng)”

　　80％以上的社會(huì)捐贈(zèng)資金最終流向政府，這樣的事實(shí)意味著什么，看起來公眾對(duì)此并不像鄧國勝那樣感到焦慮。

　　今年5月，鄧國勝團(tuán)隊(duì)與一家市場(chǎng)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行了抽樣調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在2000多個(gè)有效樣本中，60.8％的受訪者認(rèn)為，救災(zāi)時(shí)，社會(huì)捐贈(zèng)資金應(yīng)該由政府統(tǒng)籌使用，只有9．7％的人認(rèn)為不應(yīng)該，還有29.1％人表示無所謂。

　　學(xué)者們承認(rèn)，“弱小，是中國民間組織共同的特征”。美國一家名叫聯(lián)合之路的慈善機(jī)構(gòu)2007年一年就能籌到40億美元，而中國超過1300家基金會(huì)同一年只募到約6億美元。

　　學(xué)者們也承認(rèn)，中國的民間組織執(zhí)行能力常常還不夠強(qiáng)。他們還承認(rèn)，這些民間組織大多在財(cái)務(wù)公開、信息透明方面做得不夠正規(guī)和完善。而間或曝出的丑聞也令它們的公信力大打折扣。

　　但在鄧國勝看來，“不能因?yàn)槟壳皼]有能力，就不給你機(jī)會(huì)。有時(shí)候雖然政府能比它們做得更好，但這不是方向。”

　　否則，政府的大包大攬，將讓這些民間組織的發(fā)展陷入惡性循環(huán)�！耙�?yàn)槟闳�，就不給你機(jī)會(huì)；
不給你機(jī)會(huì)，你只會(huì)更弱。”鄧國勝說。

　　鄧國勝團(tuán)隊(duì)的調(diào)研成果，將于8月12日在北京開幕的“社會(huì)組織5·12行動(dòng)論壇暨公益項(xiàng)目交流展示會(huì)”上發(fā)布。與這一成果一起亮相的，是其他數(shù)位學(xué)者圍繞民間組織參與救災(zāi)展開的多項(xiàng)調(diào)查。

　　在中國民間力量“集體亮相”一年多之后，由中國扶貧基金會(huì)、中國紅十字基金會(huì)等21家基金會(huì)和NGO聯(lián)合發(fā)起的這一大型論壇，將對(duì)中國NGO參與地震救災(zāi)的行動(dòng)和機(jī)制進(jìn)行總結(jié)、反思與展望。

　　鄧國勝已經(jīng)不再像一年多前那般樂觀。坐在辦公室里，這位瘦瘦的學(xué)者感嘆說：“中國公民社會(huì)的道路還很漫長(zhǎng)�！�

　　原載《中國青年報(bào)》2009-08-12

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