高培勇：公共財(cái)政：概念界說(shuō)與演變脈絡(luò)*——兼論中國(guó)財(cái)政改革30年的基本軌跡

　　內(nèi)容提要：本文立足于中國(guó)特定的體制轉(zhuǎn)軌背景，在系統(tǒng)考察公共財(cái)政問(wèn)題來(lái)龍去脈的基礎(chǔ)上，對(duì)這一經(jīng)濟(jì)范疇的內(nèi)涵與外延做出了比較清晰的界說(shuō)。本文的分析表明，跳出純學(xué)術(shù)思維的局限而放眼中國(guó)財(cái)政改革30年的歷史進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，公共財(cái)政本來(lái)就是為了解決中國(guó)自身問(wèn)題的需要而提出的一個(gè)富有中國(guó)特色的概念。鑒于"公共性"是財(cái)政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性，作為一個(gè)有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的財(cái)政制度安排，以覆蓋范圍不斷拓展為集中體現(xiàn)的中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)之路，實(shí)質(zhì)是一個(gè)讓傳統(tǒng)中國(guó)財(cái)政體制機(jī)制和傳統(tǒng)中國(guó)財(cái)政學(xué)回歸"公共性"軌道的過(guò)程。站在制度變革的高度，按照公共的理念和規(guī)則，深刻把握公共財(cái)政制度的基本要求，以此勾畫(huà)中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展藍(lán)圖并改造中國(guó)財(cái)政學(xué)學(xué)科體系，是歷史賦予我們這一代人的特殊使命。

　　關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；
公共性；
社會(huì)公共需要；
財(cái)政改革與發(fā)展

　　*高培勇，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所，郵政編碼：100836，電子郵箱：gaopy@cass.org.cn.本文的基本觀點(diǎn)，曾分別于2007年4月和5月在中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)2007年年會(huì)和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院建院30周年學(xué)術(shù)報(bào)告會(huì)上交流。與會(huì)同仁以及其他方面人士的討論，充實(shí)了本文的內(nèi)容。在此謹(jǐn)致謝忱。本文也系作者主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目"中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系研究"（批準(zhǔn)號(hào)：06AJ007）的階段性成果之一。

　　一、引言

　　從1978年末的中共十一屆三中全會(huì)算起，與整體改革如影隨形、亦步亦趨的中國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的改革已經(jīng)走過(guò)了30個(gè)年頭。在此期間，無(wú)論是在財(cái)政學(xué)學(xué)科建設(shè)層面，還是在財(cái)政運(yùn)行實(shí)踐層面，都發(fā)生了十分深刻的變化。對(duì)于這些變化，固然可從不同的角度、基于不同的目的去總結(jié)和梳理，但是，倘若要從中提煉一個(gè)關(guān)鍵詞，并以此揭示30年來(lái)有關(guān)中國(guó)財(cái)政理論與實(shí)踐的最重要、最實(shí)質(zhì)的發(fā)展軌跡，那可能非"公共財(cái)政"莫屬。與此類似，倘若也試圖從中提煉一個(gè)關(guān)鍵詞，并以此標(biāo)識(shí)未來(lái)中國(guó)財(cái)政理論與實(shí)踐最重要、最實(shí)質(zhì)的發(fā)展取向，那同樣可能非"公共財(cái)政"莫屬。

　　事實(shí)上，作為一個(gè)30年來(lái)使用頻率頗高、對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活影響頗深的"新生"概念，公共財(cái)政不僅主導(dǎo)了既有的中國(guó)財(cái)政學(xué)以及中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展進(jìn)程，也承載了人們對(duì)于中國(guó)財(cái)政學(xué)以及中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展前景的期望�？梢哉f(shuō)，在過(guò)去30年的時(shí)間里，幾乎所有的有關(guān)中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的事項(xiàng)，都是在公共財(cái)政這條線索上進(jìn)行的，幾乎所有的有關(guān)中國(guó)財(cái)政學(xué)學(xué)科建設(shè)以及其他相關(guān)學(xué)術(shù)問(wèn)題的討論，都可以歸結(jié)到公共財(cái)政這條主線上。故而，在我們迎來(lái)改革開(kāi)放30周年之際，以具有"牽一發(fā)而動(dòng)全身"之效的公共財(cái)政作為基本線索，回顧中國(guó)財(cái)政學(xué)以及中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的基本脈絡(luò)，評(píng)述當(dāng)前中國(guó)財(cái)政學(xué)以及中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)，前瞻中國(guó)財(cái)政學(xué)以及中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的基本趨勢(shì)，顯然是一個(gè)比較恰當(dāng)?shù)倪x擇。

　　頗具戲劇性的是，當(dāng)我們果真沿著這條線索來(lái)著手上述的回顧、評(píng)述和前瞻工作的時(shí)候，卻不無(wú)意外地發(fā)現(xiàn)，不僅在財(cái)政學(xué)術(shù)界，而且在財(cái)政實(shí)踐界，公共財(cái)政迄今還是一個(gè)尚未達(dá)成廣泛共識(shí)并得到明晰論證的概念。正因?yàn)榇�，�?duì)于公共財(cái)政的理解和解釋，望字、望文生義者，有之；
停留于表面現(xiàn)象、做狹隘理解者，也有之；
將其同其他相關(guān)概念混同起來(lái)從而等量齊觀者，還有之。

　　如果只是一般性的研討、限于學(xué)術(shù)層面兜圈子，這種五花八門的狀態(tài)似乎無(wú)關(guān)宏旨。但若將其推至實(shí)踐層面，特別是以其作為基本線索，延伸至整個(gè)中國(guó)財(cái)政學(xué)學(xué)科體系的改造以及中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展藍(lán)圖的勾畫(huà)，就是一個(gè)必須慎重對(duì)待并小心求證的問(wèn)題了。所以，對(duì)于公共財(cái)政要表述的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象做深入而系統(tǒng)的討論，從而清晰地界定其內(nèi)涵與外延，無(wú)論從哪個(gè)方面看，都是一項(xiàng)十分重要、非做不可的基礎(chǔ)性工作。

　　上述的背景和目的，構(gòu)成了本文的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

　　二、公共財(cái)政概念的由來(lái)：一個(gè)基本脈絡(luò)

　　首先，需要對(duì)公共財(cái)政概念的演變軌跡做一個(gè)簡(jiǎn)要的梳理，為本文的討論搭建一個(gè)邏輯平臺(tái)。

　　嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，公共財(cái)政并非完全意義上的"新生"概念。早在上個(gè)世紀(jì)50年代，就曾有學(xué)者使用過(guò)公共財(cái)政或近似的概念（如尹文敬，1953）。但是，作為一個(gè)"學(xué)術(shù)用語(yǔ)"，由限于學(xué)界圈子內(nèi)的咬文嚼字式的討論到進(jìn)入決策層視野并延伸為指導(dǎo)財(cái)政改革與發(fā)展實(shí)踐的"文件用語(yǔ)"，以至成為現(xiàn)實(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活之中的"公共語(yǔ)匯"，則是改革開(kāi)放以后的事情。

　　以中國(guó)改革開(kāi)放的30年為考察區(qū)間，在公共財(cái)政概念的演變歷程中，值得提及的標(biāo)志性事件，至少有如下幾個(gè)：

　　1983年，由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿圖。�？怂固顾�著的"Public Finance"中譯本出版發(fā)行。與以往有所不同，譯者對(duì)于這一本書(shū)書(shū)名的處理有點(diǎn)標(biāo)新立異——將"PublicFinance"直譯為《公共財(cái)政學(xué)》（張愚山，1983）。而在此之前，中國(guó)財(cái)政學(xué)界一直將"Public Finance"等同于"財(cái)政學(xué)"或"財(cái)政".在財(cái)政學(xué)或財(cái)政的前面加上"公共"二字，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一個(gè)不小的變化。然而，人們當(dāng)時(shí)并未意識(shí)到公共財(cái)政概念所具有的深刻內(nèi)涵以及它將給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活帶來(lái)的深刻變化，這一譯法的調(diào)整，并未引起財(cái)政學(xué)術(shù)界的足夠關(guān)注。此后一段時(shí)間，盡管各種經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)上也曾不時(shí)地出現(xiàn)過(guò)公共財(cái)政以及類似的提法，但從總體上說(shuō)，人們只是將它視為一種有別于以往的譯名調(diào)整，而未做特別的探究，亦未賦予其特殊的意義。此其一。

　　進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)90年代以后，迫于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌帶來(lái)的財(cái)政壓力，在財(cái)政收入占GDP 比重持續(xù)下降且短期內(nèi)難有較大改觀的背景下，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐層越來(lái)越傾向于從財(cái)政支出規(guī)模的壓縮上尋求出路（葉振鵬，1993；
安體富、高培勇，1993）。于是，便有了為壓縮支出規(guī)模而調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的做法，并有了消除"越位"、補(bǔ)足"缺位"以及糾正"錯(cuò)位"的說(shuō)法。支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整牽涉到沿襲多年的財(cái)政支出模式的變動(dòng)，有必要提出一個(gè)不同于以往的帶有方向性的目標(biāo)。恰好，典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政職能范圍相對(duì)狹窄的特點(diǎn)與我們旨在通過(guò)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、壓縮支出規(guī)模的初衷，是相吻合的。而且，在當(dāng)時(shí)，人們習(xí)慣于將公共財(cái)政與典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政支出格局相提并論，甚至將公共財(cái)政作為典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政的同義語(yǔ)加以使用。因此，以典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政體制機(jī)制為參照系，公共財(cái)政便被"借用"于壓縮財(cái)政支出規(guī)模、緩解財(cái)政收支困難的實(shí)踐。此其二。

　　單純的調(diào)整支出結(jié)構(gòu)而不對(duì)收入一翼做同步的變動(dòng)，至多只能緩解部分財(cái)政困難。為了跳出"跛腳"式調(diào)整的局限，從根本上走出財(cái)政收支的困難境地，1994年的稅制改革應(yīng)運(yùn)而生。作為新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大、影響最深遠(yuǎn)的一輪稅制改革，其基本的原則，被界定為"統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)".這"十六字"原則，在當(dāng)時(shí)具有相當(dāng)?shù)臎_擊力。因?yàn)�，它們是植根于社�?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的土壤，并基于構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的稅制體系的目標(biāo)而形成的。對(duì)于它們，只能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念加以解釋（項(xiàng)懷誠(chéng)，2002）。故而，在歸結(jié)其理論基礎(chǔ)或思想來(lái)源的時(shí)候，公共財(cái)政的字眼，也不時(shí)出現(xiàn)在闡述稅制改革問(wèn)題的有關(guān)文獻(xiàn)之中。此其三。

　　無(wú)論是支出一翼的調(diào)整，還是收入一翼的變動(dòng)，所涉及的終歸只是財(cái)政體制機(jī)制的局部而非全局。零敲碎打型的局部調(diào)整固然重要，但若沒(méi)有構(gòu)造一個(gè)整體的財(cái)政體制機(jī)制，并將局部的調(diào)整納入到財(cái)政體制機(jī)制的整體框架之中，并不能解決財(cái)政困難問(wèn)題的全部。甚至，不可能真正構(gòu)建起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政體制機(jī)制。當(dāng)時(shí)，人們還發(fā)現(xiàn)，能夠統(tǒng)領(lǐng)所有的財(cái)政改革線索、覆蓋所有的財(cái)政改革項(xiàng)目的概念，除了公共財(cái)政之外，還找不到任何其他范疇來(lái)?yè)?dān)當(dāng)此任。于是，以1998年12月15日舉行的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議為契機(jī)，決策層做出了一個(gè)具有劃時(shí)代意義的重要決定：構(gòu)建中國(guó)的公共財(cái)政基本框架（李嵐清，1998）。①「在那次會(huì)議上，時(shí)任中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理的李嵐清代表中共中央明確提出，要"積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財(cái)政基本框架"」從那時(shí)起，作為中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展目標(biāo)的明確定位，公共財(cái)政建設(shè)正式進(jìn)入了政府部門的工作議程。此其四。

　　時(shí)隔5年之后，2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)召開(kāi)并通過(guò)了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。在《決定》中，根據(jù)公共財(cái)政體制框架已經(jīng)初步建立的判斷（李嵐清，2003），提出了進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略目標(biāo)。認(rèn)識(shí)到完善的公共財(cái)政體制是完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要組成部分，將完善公共財(cái)政體制放入完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的棋盤(pán)，從而在兩者的密切聯(lián)系中進(jìn)一步謀劃推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的方案，也就成了題中應(yīng)有之義。十六屆三中全會(huì)給中國(guó)的公共財(cái)政建設(shè)帶來(lái)了新的契機(jī)。此其五。

　　2007年末召開(kāi)的中共十七大，在全面總結(jié)改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程和寶貴經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等做出了全面部署。其中，無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)問(wèn)題的闡釋，還是有關(guān)文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)圖景的描繪，都融入了公共財(cái)政的理念，滲透著公共財(cái)政的精神，甚至直接使用了公共財(cái)政的字眼。特別是關(guān)于"圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系"的表述（胡錦濤，2007），在更廣闊的范圍內(nèi)、更深入的層面上標(biāo)志著，中國(guó)公共財(cái)政理論與實(shí)踐又進(jìn)入到了一個(gè)新的階段。此其六。

　　進(jìn)一步地考察，還發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的中國(guó)，無(wú)論是黨政部門的重要文件，還是學(xué)術(shù)界圍繞有關(guān)科學(xué)發(fā)展觀、政府職能格局、公共服務(wù)體系與社會(huì)事業(yè)建設(shè)等重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的討論，甚至是普通百姓茶余飯后閑聊中的改善民生話題，我們都可以從中找到公共財(cái)政的字眼，都離不開(kāi)以公共財(cái)政為主要線索的相關(guān)闡釋。在某種意義上，中國(guó)已經(jīng)步入全面和全力建設(shè)公共財(cái)政的時(shí)代，并非夸張之語(yǔ)。

　　三、尋找"公共財(cái)政"與以往"財(cái)政"的區(qū)別：戲劇性的經(jīng)歷

　　從邏輯上說(shuō)，將"公共"與"財(cái)政"連綴在一起，從而形成"公共財(cái)政"，肯定有不同于以往"財(cái)政"概念的特殊意義。因而，在圍繞公共財(cái)政展開(kāi)的討論中，一個(gè)始終繞不開(kāi)、躲不過(guò)的命題是，"公共財(cái)政"與以往"財(cái)政"究竟有何不同？

　　基于上文的邏輯"，公共財(cái)政"當(dāng)然是將以往"財(cái)政"作為改造對(duì)象的。也可以說(shuō)"，公共財(cái)政"就是針對(duì)以往"財(cái)政"而形成的新概念（劉尚希，2000）。問(wèn)題是，如果說(shuō)"公共財(cái)政"有別于以往"財(cái)政"之處，就在于"公共性"的彰顯，那么，以往"財(cái)政"肯定帶有某種"非公共性"特征，或者，在某些方面缺乏"公共性"特征。

　　事實(shí)上，從提出公共財(cái)政概念并以此作為改革目標(biāo)的那一天起，牽涉了學(xué)者們頗多精力的一項(xiàng)重要工作，就是在"公共財(cái)政"與以往"財(cái)政"之間找尋區(qū)別點(diǎn)。而且，在歸結(jié)以往"財(cái)政"的"非公共性"特征上，曾有過(guò)一段頗具戲劇性的經(jīng)歷。

最初，包括筆者在內(nèi)的不少人（如安體富，1999；
高培勇，2000）曾把"非公共性"的"非"字當(dāng)作生產(chǎn)建設(shè)支出，從而用財(cái)政支出退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域來(lái)解釋公共財(cái)政建設(shè)。然而，隨著時(shí)間的推移和實(shí)踐的進(jìn)展，人們很快注意到，財(cái)政以公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)橹饕�投向并相�?yīng)減少生產(chǎn)建設(shè)支出，固然符合市場(chǎng)化的改革方向，但減少不等于退出。需要減少的，也只限于投向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的支出。政府履行的公共職能，在任何社會(huì)形態(tài)和任何經(jīng)濟(jì)體制下，都不能不包括生產(chǎn)或提供公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)或提供，肯定屬于生產(chǎn)建設(shè)支出系列，又肯定不排斥公共性。①「不少人對(duì)于公共財(cái)政的批評(píng)，也正是基于這一點(diǎn)」故而，在改革過(guò)程中，減少財(cái)政對(duì)生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域的投入固然必要，但讓財(cái)政支出由此退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，甚至以此作為財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，絕不是公共財(cái)政建設(shè)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

　　也有人（如張馨，1999，2004）把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政視作"非公共性"的典型，并試圖從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政的體制差異來(lái)揭示公共財(cái)政建設(shè)的意義，從而認(rèn)定公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物或適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政模式，直至把公共財(cái)政等同于西方財(cái)政。②「其代表性的解釋是，公共財(cái)政是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動(dòng)或分配關(guān)系，是滿足社會(huì)公共需要的政府收支模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的財(cái)政體制和財(cái)政制度」然而，由此出發(fā)而放眼整個(gè)財(cái)政的發(fā)展史，且不說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前幾千年的人類社會(huì)歷史長(zhǎng)河中，并不乏諸如水利支出、修橋修路支出、賑濟(jì)支出、祭祀支出甚至軍事支出這樣的帶有公共性質(zhì)的政府支出項(xiàng)目，即使是在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以生產(chǎn)建設(shè)支出為主導(dǎo)的財(cái)政支出格局中，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的許多可歸入生產(chǎn)建設(shè)系列的支出項(xiàng)目，本身就是典型的"公共性"支出。因而，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政等同于公共財(cái)政，而將非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政一概歸之于"非"公共財(cái)政，不僅不能說(shuō)明前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政制度及其運(yùn)行格局，不能說(shuō)明計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公共性支出，而且也難以厘清作為社會(huì)管理者的政府部門同其他行為主體的行為動(dòng)機(jī)和行為模式的異同。

　　還有人對(duì)公共財(cái)政做了主觀臆斷式的簡(jiǎn)化處理。其突出的表現(xiàn)有兩極，或是把"公共財(cái)政"視作有別于以往"財(cái)政"的一個(gè)新范疇、新學(xué)科，或是將其視作同以往"財(cái)政"內(nèi)涵無(wú)異的一個(gè)時(shí)髦概念。前者將公共財(cái)政同以往的財(cái)政范疇、財(cái)政學(xué)學(xué)科對(duì)立起來(lái)，試圖將其解釋為不同于以往的新范疇、新學(xué)科，進(jìn)而有了所謂"公共財(cái)政學(xué)"、"公共財(cái)政專業(yè)"或"公共財(cái)政方向"等新的稱謂。后者則在未賦予任何新意義的條件下，把以往使用"財(cái)政"二字的地方統(tǒng)統(tǒng)置換為"公共財(cái)政"，進(jìn)而有了所謂"公共財(cái)政預(yù)算"、"公共財(cái)政收入"、"公共財(cái)政支出"和"公共財(cái)政政策"等新的說(shuō)法。甚至有人主張將財(cái)政部更名為"公共財(cái)政部"，將財(cái)政廳（局）改名為"公共財(cái)政廳（局）".③「見(jiàn)諸于媒體的類似說(shuō)法就更多，如"公共財(cái)政為師范教育買單"，"公共財(cái)政讓農(nóng)村孩子不再失學(xué)"，等等」但是，略加思考便知，無(wú)論是把"公共財(cái)政"當(dāng)作新事物，還是把它當(dāng)作舊概念的翻版，都難以自圓其說(shuō)。比如，按照前者的邏輯，作為一門新范疇或新學(xué)科的起碼條件，公共財(cái)政要有不同于以往"財(cái)政"的新的內(nèi)涵與外延，新的研究對(duì)象和新的研究方法。而這些，并未發(fā)生在公共財(cái)政身上。"公共財(cái)政"的內(nèi)涵與外延"，公共財(cái)政"的研究對(duì)象和研究方法，與以往"財(cái)政"并無(wú)不同。再如，按照后者的邏輯"，公共財(cái)政"與以往"財(cái)政"概念的替換，便成了沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的趕時(shí)髦或"畫(huà)蛇添足"之舉（陳共，1999）。只要開(kāi)啟電腦的文字處理替換功能，有關(guān)公共財(cái)政的全部工作，轉(zhuǎn)瞬之間，便可通過(guò)"更名"而萬(wàn)事大吉。這當(dāng)然更不符合事實(shí)。所以，上述的兩種表現(xiàn)雖位于兩個(gè)極端，但它們均未觸及公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在某種程度上，實(shí)屬對(duì)公共財(cái)政的誤讀。

　　最近一個(gè)時(shí)期，在一片關(guān)注民生、改善民生的大潮中，又出現(xiàn)了一種關(guān)于公共財(cái)政的新說(shuō)法——有人把公共財(cái)政等同于民生財(cái)政，甚至用財(cái)政是否專注于民生事項(xiàng)作為區(qū)分"公共性"與"非公共性"的標(biāo)尺。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，我們?cè)�把大量的�?cái)政資金投向生產(chǎn)建設(shè)，而相對(duì)忽略了民生的改善。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，也曾犯過(guò)所謂"倒洗澡水連同孩子一同倒掉"的錯(cuò)誤，把為數(shù)不少的民生事項(xiàng)推給了市場(chǎng)。一路走下來(lái)，在民生領(lǐng)域積累下了大量的財(cái)政欠賬。

　　在當(dāng)前，加大財(cái)政對(duì)民生事項(xiàng)的投入，強(qiáng)調(diào)改善民生的緊迫性，當(dāng)然是必要的。但是，必須注意到，改善民生并非財(cái)政唯一的職能。除此之外，諸如國(guó)防、外交、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)管理等典型的公共事項(xiàng)，都屬于財(cái)政必須擔(dān)負(fù)的"公共性"職能。當(dāng)前對(duì)民生領(lǐng)域、民生事項(xiàng)的傾斜政策，只是說(shuō)明，相對(duì)于其他的職能事項(xiàng)，這個(gè)領(lǐng)域變成了瓶頸，須作為重點(diǎn)投入事項(xiàng)。這并不意味著財(cái)政的職能事項(xiàng)只是改善民生，更不意味著只有民生事項(xiàng)才是公共性的。所以，從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，把當(dāng)前帶有"補(bǔ)償性"色彩的改善民生舉動(dòng)誤讀為公共財(cái)政的全部?jī)?nèi)容，確有片面之嫌，也非公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)所在。

　　四、在改革實(shí)踐中把握公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)內(nèi)容

　　在尋找"公共財(cái)政"與以往"財(cái)政"區(qū)別過(guò)程中遇到的困難，實(shí)際折射出了中國(guó)公共財(cái)政問(wèn)題的特殊性。

　　從英文譯名的改變到被"借用"于財(cái)政改革、稅制改革的實(shí)踐，由構(gòu)建公共財(cái)政框架到進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制，再到完善公共財(cái)政體系，公共財(cái)政所走出的基本軌跡告訴我們，它并非一個(gè)經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)論證的純學(xué)術(shù)概念，而更多地是改革實(shí)踐催生的產(chǎn)物。因而，對(duì)于公共財(cái)政的界說(shuō)，一定要跳出純學(xué)術(shù)思維的局限而延伸至體制轉(zhuǎn)軌的特殊歷史背景，在改革歷程的系統(tǒng)盤(pán)點(diǎn)和深刻把握中加以完成。

　　認(rèn)識(shí)到公共財(cái)政是中國(guó)體制轉(zhuǎn)軌的特定歷史背景中一面標(biāo)識(shí)改革方向的旗幟，可以得到如下的判斷。作為公共財(cái)政的改造對(duì)象，首當(dāng)其沖的，是傳統(tǒng)體制下的財(cái)政運(yùn)行格局。再進(jìn)一步，以往"財(cái)政"的"非公共性"特征，要從傳統(tǒng)體制下的財(cái)政體制機(jī)制中去找尋。

　　所以，重要的問(wèn)題是，在過(guò)去的30年間，或者，在公共財(cái)政的旗幟背后，中國(guó)的財(cái)政領(lǐng)域發(fā)生了哪些重大變化？

　　循著上述的思路，我們的考察擬分作兩個(gè)層面展開(kāi)：財(cái)政運(yùn)行格局和財(cái)政體制機(jī)制。兩者之間，顯然具有因果關(guān)系。后者是因，前者是果。后者是一種制度安排，前者是制度運(yùn)行的結(jié)果。

　　仔細(xì)地審視改革之前的中國(guó)財(cái)政運(yùn)行格局并與其所植根的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景聯(lián)系起來(lái)，可以將傳統(tǒng)體制下的財(cái)政運(yùn)行格局作如下概括：財(cái)政收入主要來(lái)自于國(guó)有部門；
財(cái)政支出主要投向于國(guó)有部門；
財(cái)政政策傾向于在國(guó)有和非國(guó)有部門之間搞"區(qū)別對(duì)待".

　　具體來(lái)說(shuō)，在財(cái)政收入一翼，1978年，以全國(guó)財(cái)政收入為100%，來(lái)源于國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位上繳的利潤(rùn)和稅收分別為51%和35.8%，兩者合計(jì)86.8%.如果再加上帶有準(zhǔn)國(guó)有性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)單位的繳款（12.7%），整個(gè)財(cái)政收入幾乎是清一色的國(guó)有來(lái)源結(jié)構(gòu)（99.5%）。①[在那個(gè)年代，集體所有制經(jīng)濟(jì)單位的許多特征與國(guó)有制經(jīng)濟(jì)單位無(wú)異。故而，往往可以將其視作準(zhǔn)國(guó)有單位而放入國(guó)有部門范疇加以分析]因而，可以說(shuō)，那個(gè)時(shí)候的財(cái)政收入，取的主要是來(lái)自國(guó)有部門的"自家之財(cái)".

　　在財(cái)政支出一翼，1978年，以全國(guó)財(cái)政支出為100%，其中的40.2%用于基本建設(shè)支出（形成國(guó)有資產(chǎn)）。再加上專門投向于國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的增撥企業(yè)流動(dòng)資金支出（5.9%）、挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用支出（5.6%）、彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)虧損支出（1%）以及同屬于國(guó)有部門支出系列的國(guó)防費(fèi)支出（15%）、行政管理費(fèi)支出（4.4%）、文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出（10.1%）、工交商部門事業(yè)費(fèi)支出（1.6%）和地質(zhì)勘探費(fèi)支出（1.79%）等等，花在國(guó)有部門身上的錢，占到了整個(gè)財(cái)政支出的絕大部分（85.6%）。那個(gè)時(shí)候，雖也有用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的"三農(nóng)"支出，但是所占的份額極�。�6.85%），就連稱謂也被貼上了特殊的標(biāo)簽——"支援"農(nóng)村生產(chǎn)支出。①[在中國(guó)人的語(yǔ)境中，"支援"二字，可以理解為非份內(nèi)之事，可做可不做，可多做，也可少做�；蛘�，有余力多做，無(wú)余力少做]因而，可以說(shuō)，當(dāng)時(shí)的財(cái)政支出，辦的主要是國(guó)有部門的"自家之事".

　　在財(cái)政政策取向上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，有關(guān)財(cái)政政策的基本表述是"區(qū)別對(duì)待".所謂"沒(méi)有區(qū)別就沒(méi)有政策，政策即體現(xiàn)于區(qū)別當(dāng)中"，就是那個(gè)時(shí)候財(cái)政政策的典型解釋。這種政策運(yùn)行的結(jié)果是，在稅收上，私營(yíng)企業(yè)的稅負(fù)重于集體企業(yè)，集體企業(yè)的稅負(fù)又重于國(guó)有企業(yè)；
在財(cái)政支出上，表現(xiàn)為錢主要投向于國(guó)有部門，非國(guó)有部門很少或基本享受不到財(cái)政支出的效益。因而，可以說(shuō)，在那個(gè)時(shí)候，對(duì)不同所有制性質(zhì)的單位和部門給予不同的財(cái)政稅收待遇，從而把財(cái)政政策作為發(fā)展和壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)、削弱以至鏟除私有制經(jīng)濟(jì)的工具加以使用，是一種約定俗成的事情。

　　造成上述格局的制度背景，在于當(dāng)時(shí)的"二元"經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度。在"二元"的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度下，作為其重要組成部分的財(cái)政體制機(jī)制，自然也必須建立在"二元"的基礎(chǔ)上——在財(cái)政上實(shí)行城鄉(xiāng)分治和不同所有制分治。故而"，取自家之財(cái)，辦自家之事"，并在"自家"與"他家"之間搞"區(qū)別對(duì)待"，也就成為財(cái)政體制機(jī)制的不貳選擇。

　　進(jìn)一步說(shuō)，財(cái)政體制機(jī)制既是"二元"的，它的覆蓋范圍，肯定是有選擇的，而不可能是全面的。

　　它所提供的財(cái)政待遇，肯定是有薄有厚的，而不可能是一視同仁的。于是，便形成了同屬一國(guó)國(guó)民、身處同一國(guó)土之上并受同一政府管轄，但因財(cái)稅覆蓋程度不同而面對(duì)不同財(cái)政待遇的不同的區(qū)域、不同的企業(yè)和不同的居民。

　　如果以覆蓋范圍以及由此形成的財(cái)政待遇差異作為考核的標(biāo)尺，那么，傳統(tǒng)體制下的"二元"財(cái)政體制機(jī)制的突出特征，可歸結(jié)為如下三點(diǎn)：

　　其一，國(guó)有制財(cái)政。以所有制性質(zhì)分界，傳統(tǒng)體制下的財(cái)政收支活動(dòng)，主要在國(guó)有部門系統(tǒng)內(nèi)部完成。至于非國(guó)有部門，則或是游離于財(cái)政的覆蓋范圍之外，或是位于財(cái)政覆蓋范圍的邊緣地帶。即便有涉及到非國(guó)有部門的財(cái)政收支，特別是財(cái)政支出，也往往是小量的，份額偏低的�；蛘撸�限于某個(gè)特殊領(lǐng)域、某個(gè)特殊項(xiàng)目、某個(gè)特殊場(chǎng)合或出于某種特殊目的而安排的。

　　其二，城市財(cái)政。以城鄉(xiāng)分界，傳統(tǒng)體制下的財(cái)政收支活動(dòng)，主要在城市區(qū)域內(nèi)部完成。至于廣大農(nóng)村區(qū)域，則或是游離于財(cái)政的覆蓋范圍之外，或是位于財(cái)政覆蓋范圍的邊緣地帶。即便有眷顧到農(nóng)村區(qū)域的財(cái)政收支，特別是財(cái)政支出，也常常是小量的，份額偏低的�；蛘�，限于某個(gè)特殊領(lǐng)域、某個(gè)特殊項(xiàng)目、某個(gè)特殊場(chǎng)合或出于某種特殊目的而安排的。

　　其三，生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政。以財(cái)政支出的性質(zhì)分界，傳統(tǒng)體制下的財(cái)政支出活動(dòng)，主要圍繞著生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域而進(jìn)行。即是說(shuō)，生產(chǎn)建設(shè)性支出是財(cái)政支出的大頭。②[可納入這類支出的項(xiàng)目，主要包括基本建設(shè)支出、挖潛改造和科學(xué)技術(shù)三項(xiàng)費(fèi)用支出、增撥國(guó)有企業(yè)流動(dòng)資金支出、地質(zhì)勘探費(fèi)支出、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出以及工業(yè)、交通和商業(yè)等部門的事業(yè)費(fèi)支出等]至于非生產(chǎn)性或非建設(shè)性的支出項(xiàng)目，其中主要是以改善民生為代表的公共服務(wù)性的支出項(xiàng)目，則往往被置于從屬地位或位于邊緣地帶。不僅支出規(guī)模小，所占份額低，而且，一旦遇上收不抵支的困難年景，又肯定被率先放入削減之列。③[正因?yàn)槿绱耍�在那時(shí)，人們將我國(guó)的財(cái)政稱之為"生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政"，而將主要傾向于公共服務(wù)支出的典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政稱之為"吃飯財(cái)政"]

　　有選擇而非全面的財(cái)政覆蓋范圍，有厚有薄而非一視同仁的財(cái)政待遇，專注于生產(chǎn)建設(shè)而非整個(gè)的公共服務(wù)領(lǐng)域，如此的財(cái)政體制機(jī)制以及作為其結(jié)果的財(cái)政運(yùn)行格局，顯然不能說(shuō)是"公共性"的，至少其"公共性"是被打了折扣的。事實(shí)上，"國(guó)有制財(cái)政+城市財(cái)政+生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政"所凸現(xiàn)的，正是傳統(tǒng)體制下的"二元"財(cái)政體制機(jī)制的"非公共性"特征。換言之，傳統(tǒng)體制下的財(cái)政體制機(jī)制的"非公共性"特征，就集中體現(xiàn)在其覆蓋范圍的相對(duì)狹窄上�；蛘撸�就集中體現(xiàn)于它未能全面覆蓋所有的區(qū)域、所有的企業(yè)和所有的居民，未能一視同仁地對(duì)待所有的區(qū)域、所有的企業(yè)和所有的居民，未能擔(dān)負(fù)起提供完整的公共服務(wù)體系的重任。

在經(jīng)歷了近30年改革開(kāi)放的今天，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))已經(jīng)呈現(xiàn)出另外一番景象。

　　在財(cái)政收入一翼，2007年，全國(guó)稅收收入的來(lái)源結(jié)構(gòu)已經(jīng)是"二八開(kāi)"：國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位對(duì)于稅收收入的貢獻(xiàn)，從1978年的86.8%退居到19.2%.即便加上集體經(jīng)濟(jì)單位的貢獻(xiàn)（1.6%），從而算"純國(guó)有"和"準(zhǔn)國(guó)有"經(jīng)濟(jì)單位的大賬，也不過(guò)20.8%.與此同時(shí)，包括股份制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)等在內(nèi)的多種所有制企業(yè)以及其他來(lái)源的繳納，已占到了79.2%.并且，來(lái)自后一方面繳款份額的增長(zhǎng)勢(shì)頭越來(lái)越強(qiáng)勁。因而，可以說(shuō)，我國(guó)的財(cái)政收入已經(jīng)呈現(xiàn)多元化的格局，正在由"取自家之財(cái)"走向"取眾人之財(cái)"（參見(jiàn)圖1）。

　　資料來(lái)源：財(cái)政部綜合計(jì)劃司：《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)（1950-1991）》，科學(xué)出版社1992年出版；
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2007》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年出版；
國(guó)家稅務(wù)總局計(jì)劃統(tǒng)計(jì)司：相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料。下圖同。

　　在財(cái)政支出一翼，2006年，列在基本建設(shè)支出項(xiàng)下的比重?cái)?shù)字，已經(jīng)由1978年的40.2%下滑至11.33%.若剔除掉當(dāng)年以發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債安排的、非經(jīng)常性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資（600億元），實(shí)際上，基本建設(shè)支出項(xiàng)下的份額已不足10%.同時(shí)，專門投向國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的其他支出份額也呈大幅下降態(tài)勢(shì)。如增撥企業(yè)流動(dòng)資金支出（0.04%）、挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用支出（4.5%），分別較之1978年下降了5.86%和1.1%.相比之下，面向全社會(huì)的諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助、城市居民最低生活保障補(bǔ)助、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)等社會(huì)保障支出以及文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出和政策性補(bǔ)貼支出等所占的份額，分別上升至11.25%、18.69%和3.58%.①[自2007年起，實(shí)行了新的財(cái)政收支分類。由于新舊分類方法的差異，目前暫無(wú)可與1978年口徑對(duì)比的數(shù)據(jù)。故而，這里使用的是2006年的數(shù)據(jù)]因而，可以說(shuō)，我國(guó)的財(cái)政支出也已經(jīng)呈現(xiàn)多元化的格局，正在由"辦自家之事"走向"辦眾人之事"（參見(jiàn)圖2）。

　　在財(cái)政政策取向上，當(dāng)今的中國(guó)"，區(qū)別對(duì)待"早已成為不合時(shí)宜的概念。取而代之且具有耳熟能詳意味的提法，是"國(guó)民待遇"、"無(wú)差別待遇"以及"均等化".無(wú)論在稅收負(fù)擔(dān)還是在財(cái)政支出投向的安排上，一視同仁、無(wú)差別地對(duì)待所有的區(qū)域、所有的企業(yè)和所有的居民，并且，讓所有的區(qū)域、所有的企業(yè)和所有的居民享受大致均等的基本公共服務(wù)，已經(jīng)成為廣泛共識(shí)并逐步深入到財(cái)政實(shí)踐層面。

　　由"取自家之財(cái)"到"取眾人之財(cái)"，由"辦自家之事"到"辦眾人之事"，由"取自家之財(cái)，辦自家之事"到"取眾人之財(cái)，辦眾人之事"，由在"自家"與"他家"之間搞"區(qū)別對(duì)待"到在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)行"國(guó)民待遇"，財(cái)政運(yùn)行格局所呈現(xiàn)的上述這些變化，顯然是在體制轉(zhuǎn)軌的背景下發(fā)生的�；蛘哒f(shuō)，是在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度以及財(cái)政體制機(jī)制由"二元"趨向"一元"的過(guò)程中發(fā)生的。

　　仍以覆蓋范圍以及由此形成的財(cái)政待遇差異作為考核的標(biāo)尺，中國(guó)財(cái)政體制機(jī)制所呈現(xiàn)的突出變化，也可歸結(jié)為如下三點(diǎn)：

　　其一，從國(guó)有制財(cái)政走向多種所有制財(cái)政。財(cái)政的覆蓋范圍不再以所有制分界，而躍出國(guó)有部門的局限，延伸至包括國(guó)有和非國(guó)有在內(nèi)的多種所有制部門。①[一個(gè)突出的例子是城市居民最低生活保障補(bǔ)助制度的設(shè)立，當(dāng)時(shí)有一句非常盛行的媒體語(yǔ)言："領(lǐng)取城市低保，不問(wèn)姓資姓社"]或者說(shuō)，財(cái)政收支活動(dòng)的立足點(diǎn)，由主要著眼于滿足國(guó)有部門的需要逐步擴(kuò)展至著眼于滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要。

　　其二，從城市財(cái)政走向城鄉(xiāng)一體化財(cái)政。財(cái)政的覆蓋范圍不再以城鄉(xiāng)分界，而躍出城市區(qū)域的局限，延伸至包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有中國(guó)大陸疆土和所有社會(huì)成員。②[財(cái)政管理部門曾對(duì)此做了非常形象的表述："公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村"和"讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀農(nóng)村大地"]或者說(shuō)，財(cái)政收支活動(dòng)的覆蓋面，由基本限于城市里的企業(yè)與居民逐步擴(kuò)展至包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有企業(yè)與居民。

　　其三，從生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政走向公共服務(wù)財(cái)政。財(cái)政支出的投向不再專注于生產(chǎn)建設(shè)事項(xiàng)，而躍出生產(chǎn)建設(shè)支出的局限，延伸至包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和改善民生等所有的公共服務(wù)事項(xiàng)。③[特別是用于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房、環(huán)境保護(hù)等民生事項(xiàng)的財(cái)政支出，得到了極大加強(qiáng)]或者說(shuō)，財(cái)政支出的主要投向，由專注于生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展至整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。

　　可以看出，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的轉(zhuǎn)軌，中國(guó)財(cái)政體制機(jī)制所發(fā)生的變化，集中體現(xiàn)在其覆蓋范圍的不斷拓展上。財(cái)政覆蓋范圍的不斷拓展并逐步實(shí)行財(cái)政的無(wú)差別待遇，無(wú)疑是其"公共性"逐步增強(qiáng)和日漸彰顯的標(biāo)志。所以，由"國(guó)有制財(cái)政+城市財(cái)政+生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政"向"多種所有制財(cái)政+城鄉(xiāng)一體化財(cái)政+公共服務(wù)財(cái)政"的躍升，既是中國(guó)財(cái)政體制機(jī)制在過(guò)去30年間所發(fā)生的重大變化，也是其在從"非公共性"趨向"公共性"過(guò)程中所走出的基本軌跡。

　　五、公共財(cái)政是一種財(cái)政制度安排

　　隨著財(cái)政覆蓋范圍的不斷拓展，在中國(guó)財(cái)政體制機(jī)制上，一種更為深刻的變化出現(xiàn)了。

　　在"國(guó)有制財(cái)政+城市財(cái)政+生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政"的背景下，財(cái)政收支活動(dòng)所牽動(dòng)的，主要是國(guó)有部門、城市區(qū)域，并且，主要圍繞生產(chǎn)建設(shè)事項(xiàng)而進(jìn)行。在那個(gè)時(shí)候、那樣一種條件下，國(guó)有部門大都坐落于城市，在城市中聚集的也主要是國(guó)有部門，至于生產(chǎn)建設(shè)支出事項(xiàng)，更主要是在國(guó)有部門系統(tǒng)內(nèi)部封閉運(yùn)行。故而，從所有制看，三個(gè)層面高度重疊，財(cái)政收支集中表現(xiàn)為國(guó)有部門自家院落內(nèi)的收支。既然是自家的事情、自家的選擇，它的運(yùn)行，即便有一定的規(guī)范，但因?yàn)榱⒆阌趪?guó)有部門內(nèi)部，不必納入公共軌道，也不必適用整個(gè)社會(huì)的公共規(guī)則和公共理念。

　　但是，在"多種所有制財(cái)政+城鄉(xiāng)一體化財(cái)政+公共服務(wù)財(cái)政"的背景下，財(cái)政收支活動(dòng)所牽動(dòng)的，是包括國(guó)有和非國(guó)有在內(nèi)的多種所有制部門，包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有中國(guó)疆土和所有社會(huì)成員，并且，要圍繞著眼于滿足社會(huì)公共需要的整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的事項(xiàng)。在這個(gè)時(shí)候、這樣一種條件下，財(cái)政收支已經(jīng)跳出了國(guó)有部門的自家院落，而演變成整個(gè)社會(huì)的收支了。一旦財(cái)政收支要在全社會(huì)的范圍內(nèi)運(yùn)作，一旦牽涉到全體社會(huì)成員的切身利益，作為眾人的事情和眾人的選擇，它就必須納入公共的軌道，必須立足于整個(gè)社會(huì)的公共規(guī)則和公共理念。

　　兩種覆蓋范圍的體制機(jī)制差異以及由前者向后者的轉(zhuǎn)換過(guò)程，把中國(guó)財(cái)政體制機(jī)制帶上了一個(gè)更高遠(yuǎn)、更廣闊的制度變革平臺(tái)：改變游戲規(guī)則——適用于國(guó)有部門內(nèi)部的舊的"自家"制度規(guī)范，被適用于整個(gè)社會(huì)的新的"公共"制度規(guī)范所替代。

　　事實(shí)上，公共財(cái)政概念的提出以及圍繞其發(fā)生在中國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的重大變化，正是一個(gè)制度變革的過(guò)程（賈康，2007）。我們?cè)谶@個(gè)旗幟下所做的全部事情，就在于推進(jìn)中國(guó)財(cái)政制度的變革，就在于把中國(guó)的財(cái)政體制機(jī)制帶上公共的軌道，按照公共的規(guī)則和公共的理念加以運(yùn)作。

　　所以，歸根結(jié)底，公共財(cái)政是一種財(cái)政制度安排。只不過(guò)，與以往不同，它是一種以滿足社會(huì)公共需要（而非滿足其他需要）為主旨的財(cái)政制度安排；
與之相對(duì)應(yīng)，公共財(cái)政建設(shè)是一場(chǎng)財(cái)政制度變革。它是一場(chǎng)以公共化（而非以其他目標(biāo)）為取向的財(cái)政制度變革。

　　認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)非常重要。它告訴我們，可以用"公共性"歸結(jié)公共財(cái)政的本質(zhì)特征，以"公共化"來(lái)概括中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的進(jìn)程和方向，并把中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的實(shí)質(zhì)落實(shí)在彰顯"公共性"的財(cái)政制度變革上。

　　為此，站在制度變革的高度，按照公共的規(guī)則、公共的理念，深刻地認(rèn)識(shí)并把握公共財(cái)政制度的基本特征，是十分必要的。

　　這顯然需要理論抽象。鑒于中國(guó)公共財(cái)政問(wèn)題的特殊性，這種理論抽象的思想來(lái)源，要從多方汲取。既要構(gòu)筑在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)一般原理的基礎(chǔ)之上，也要立足于改革開(kāi)放的實(shí)踐。既要廣泛汲取包括典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在內(nèi)的一切人類社會(huì)文明成果，又要植根于中國(guó)的基本國(guó)情。

　　將上述的思想來(lái)源匯集在一起，并同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的情形相對(duì)照，可以把公共財(cái)政制度的基本特征，歸結(jié)為如下"三性"：

　　第一，公共性。即是，它以滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要，而不是以滿足哪一種所有制、哪一類區(qū)域、哪一個(gè)社會(huì)階層或社會(huì)群體的特殊需要，作為界定財(cái)政職能的口徑。凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政就不去介入。凡屬于或可以納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政就必須涉足。①[李嵐清（2002）曾將公共財(cái)政的功能歸結(jié)為滿足社會(huì)公共需要的功能、法制規(guī)范的功能和宏觀調(diào)控的功能，并以"公共性"定義滿足社會(huì)公共需要的功能，將滿足社會(huì)公共需要視作公共財(cái)政的基本功能]

　　與著眼于滿足國(guó)有部門、城市區(qū)域和生產(chǎn)建設(shè)需要的傳統(tǒng)體制機(jī)制不同，公共財(cái)政制度所要滿足的，是整個(gè)社會(huì)的公共需要。所謂社會(huì)公共需要，是在同私人個(gè)別需要的比較中加以界定的，它指的是社會(huì)作為一個(gè)整體或以整個(gè)社會(huì)為單位而提出的需要。它非一部分人的需要，也非大多數(shù)人的需要，而是所有人的需要。其突出的特征，一是它的整體性。也就是，是由所有社會(huì)成員作為一個(gè)整體共同提出，而不是由哪一個(gè)或哪一些社會(huì)成員單獨(dú)或分別提出。二是它的集中性。也就是，要由整個(gè)社會(huì)集中組織和執(zhí)行，而不能由哪一個(gè)或哪一些社會(huì)成員通過(guò)各自的活動(dòng)分別加以組織和執(zhí)行。三是它的強(qiáng)制性。也就是，只能依托政治權(quán)力，動(dòng)用強(qiáng)制性的手段，而不能依托個(gè)人意愿，通過(guò)市場(chǎng)交換的行為加以實(shí)現(xiàn)。

　　以此為標(biāo)尺，可以納入社會(huì)公共需要的具有代表性的財(cái)政職能事項(xiàng)是：

　　1.提供公共服務(wù)。①[完整的表述應(yīng)是"公共物品和服務(wù)".在現(xiàn)實(shí)生活中，往往以"公共服務(wù)"作為它的簡(jiǎn)稱]公共服務(wù)是典型的用于滿足社會(huì)公共需要的載體。之所以要由政府通過(guò)財(cái)政手段來(lái)提供這類服務(wù)，主要是因?yàn)椋海?）它是向整個(gè)社會(huì)共同生產(chǎn)或提供的。對(duì)于這類服務(wù)，全體社會(huì)成員聯(lián)合消費(fèi)，共同受益，具有效用的非分割性；
（2）一個(gè)或一些社會(huì)成員享受這些服務(wù)，并不排斥、妨礙其他社會(huì)成員同時(shí)享用，也不會(huì)因此減少其他社會(huì)成員享受的數(shù)量和質(zhì)量，即具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性；
（3）它在技術(shù)上沒(méi)有辦法將拒絕為其付款的社會(huì)成員排除在受益范圍之外，任何社會(huì)成員也無(wú)法用拒絕為此付款的辦法將其排除在自身的消費(fèi)范圍之外，即它具有受益的非排他性。無(wú)需贅言，具有如此特點(diǎn)的服務(wù)，企業(yè)不愿也無(wú)能力提供，必須由政府通過(guò)財(cái)政手段擔(dān)當(dāng)起提供的責(zé)任。國(guó)防安全、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、公路修建等等，便是公共服務(wù)的突出代表。

　　2.調(diào)節(jié)收入分配。一般而言，決定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的居民收入分配的因素，一是每個(gè)人所能提供的生產(chǎn)要素（如勞動(dòng)力、資本、土地等）的數(shù)量，另一個(gè)是這些生產(chǎn)要素在市場(chǎng)上所能獲得的價(jià)格。由于人們所擁有（或繼承）的生產(chǎn)要素的差別，人與人之間的收入分配狀況往往高低懸殊，客觀上需要有一種有助于實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的再分配機(jī)制。在市場(chǎng)機(jī)制的框架內(nèi)，不存在這樣的再分配機(jī)制。所以，只有借助于非市場(chǎng)方式——政府以財(cái)政手段去調(diào)節(jié)由此而形成的居民收入分配差距，實(shí)現(xiàn)收入公平合理分配的社會(huì)目標(biāo)。

3.實(shí)施宏觀調(diào)控。自發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制并不能自行趨向于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，相反，由總需求和總供給之間的不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，是經(jīng)常發(fā)生的。為此，需要政府作為市場(chǎng)上的一種經(jīng)濟(jì)力量，運(yùn)用宏觀上的經(jīng)濟(jì)政策手段有意識(shí)地影響、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，保證宏觀經(jīng)濟(jì)得以平穩(wěn)、均衡地向前發(fā)展。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))其中，通過(guò)財(cái)政政策的制定和財(cái)政實(shí)踐上的制度性安排，來(lái)維系總供給和總需求之間的大致平衡，是政府所掌握和運(yùn)用的重要政策手段之一。

　　第二，非贏利性。也即，它以公共利益的極大化，而不是以投資賺錢或追求經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，作為安排財(cái)政收支的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

　　與政企不分、全面介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的傳統(tǒng)體制機(jī)制迥然相異，公共財(cái)政制度是立足于非贏利性的。這是因?yàn)�，在市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府和企業(yè)扮演的角色不同，具有根本不同的行為動(dòng)機(jī)和方式。

　　企業(yè)，作為經(jīng)濟(jì)行為主體，其行為的動(dòng)機(jī)是利潤(rùn)最大化。它要通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)牟利的目標(biāo)；
政府，作為社會(huì)管理者，其行為的動(dòng)機(jī)不是也不能是取得相應(yīng)的報(bào)償或贏利，而只能以追求公共利益為己任。其職責(zé)只能是通過(guò)滿足社會(huì)公共需要的活動(dòng)，為市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。即便在特殊情況下，提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)會(huì)附帶產(chǎn)生一定的數(shù)額不等的利潤(rùn)，但其基本的出發(fā)點(diǎn)或歸宿仍然是滿足社會(huì)公共需要，而不是贏利。表現(xiàn)在財(cái)政收支上，那就是，財(cái)政收入的取得，要建立在為滿足社會(huì)公共需要而籌措資金的基礎(chǔ)上。財(cái)政支出的安排，要始終以滿足社會(huì)公共需要為宗旨。圍繞滿足社會(huì)公共需要而形成的財(cái)政收支，通常只有投入，沒(méi)有產(chǎn)出（或幾乎沒(méi)有產(chǎn)出）。它的循環(huán)軌跡，基本上是"有去無(wú)回"的。

　　之所以如此強(qiáng)調(diào)非贏利性，除了上述一般理由之外，還有主要出于現(xiàn)實(shí)國(guó)情的如下幾點(diǎn)考慮：

　　1.作為社會(huì)管理者的政府部門，總要擁有相應(yīng)的政治權(quán)力。擁有政治權(quán)力的政府部門，只要進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，追逐贏利，它將很自然地動(dòng)用政治權(quán)力去實(shí)現(xiàn)追逐利潤(rùn)的愿望。其結(jié)果，很可能會(huì)因權(quán)錢交易而干擾或破壞市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

　　2.一旦政府部門出于贏利的目的而作為競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)與政府分工的基本規(guī)則將會(huì)被打亂。由于政企不分，本應(yīng)著眼于滿足社會(huì)公共需要的政府行為，很可能異化為追逐經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的企業(yè)行為。其結(jié)果，或是政府活動(dòng)偏離其追求公共利益的公共性軌道，或是財(cái)政資金因用于牟利項(xiàng)目而使社會(huì)公共需要的領(lǐng)域出現(xiàn)"缺位".

　　3.只要財(cái)政收支超出滿足社會(huì)公共需要的界限而延伸至競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，就免不了對(duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)行為主體的差別待遇。如在財(cái)政收支的安排上，對(duì)自身出資的企業(yè)或項(xiàng)目，給予特殊的優(yōu)惠。而對(duì)非自身出資或?qū)ψ陨沓鲑Y的企業(yè)或項(xiàng)目有可能產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)或項(xiàng)目，則給予特殊的歧視。其結(jié)果，著眼于滿足社會(huì)公共需要的財(cái)政收支活動(dòng)，會(huì)因厚此薄彼而違背正常市場(chǎng)和正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的公正性，甚至給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展造成障礙。

　　第三，規(guī)范性。即是說(shuō)，它以依法理財(cái)，而不是以行政或長(zhǎng)官意志，作為財(cái)政收支運(yùn)作的行為規(guī)范。

　　與隨意性色彩濃重的傳統(tǒng)體制機(jī)制相區(qū)別，公共財(cái)政制度是建立在一系列嚴(yán)格的制度規(guī)范基礎(chǔ)上的。其根本的原因在于，以滿足社會(huì)公共需要為著眼點(diǎn)的財(cái)政收支，同全體社會(huì)成員的切身利益息息相關(guān)。不僅財(cái)政收入要來(lái)自于全體社會(huì)成員的貢獻(xiàn)，財(cái)政支出要用于事關(guān)全體社會(huì)成員福祉的事項(xiàng)，就是財(cái)政收支出現(xiàn)差額而帶來(lái)的成本和效益，最終仍要落到全體社會(huì)成員的身上。在如此廣泛的范圍之內(nèi)運(yùn)作的財(cái)政收支，牽動(dòng)著如此眾多社會(huì)成員的財(cái)政收支，當(dāng)然要建立并遵循嚴(yán)格的制度規(guī)范。

　　就總體而言，這些制度規(guī)范至少要包括如下三條：

　　1.以法制為基礎(chǔ)。即是說(shuō)，財(cái)政收入的方式和數(shù)量或財(cái)政支出的去向和規(guī)模必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。無(wú)論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都必須先立法，后征收。無(wú)論哪一類項(xiàng)目、哪一類性質(zhì)的支出，都必須依據(jù)既有的制度來(lái)安排。

　　2.全部政府收支進(jìn)預(yù)算。政府預(yù)算不僅是政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃，還是財(cái)政收支活動(dòng)接受各級(jí)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員監(jiān)督的重要途徑。通過(guò)政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算，可以使政府的收支行為從頭到尾置于各級(jí)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員的監(jiān)督之下。這即是說(shuō)，預(yù)算的實(shí)質(zhì)是透明和公開(kāi)化，并非簡(jiǎn)單地將政府收支交由哪一個(gè)部門管理或列入哪一類表格反映。由此推演，政府的收入與支出，必須全部置于各級(jí)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。

　　3.財(cái)政稅務(wù)部門總攬政府收支。也就是，所有的政府收支完全歸口于財(cái)政稅務(wù)部門管理——從全體社會(huì)成員那里籌措資金，然后，供給各個(gè)政府職能部門作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，而不讓各個(gè)政府職能部門分別向自己的服務(wù)或管理對(duì)象直接收錢、花錢。這是因?yàn)�，政府部門之間是有職能分工的。之所以要專門設(shè)置一個(gè)財(cái)政部門管理政府收支，其根本的初衷就在于，割斷政府部門的行政、執(zhí)法同其服務(wù)或管理對(duì)象之間在"錢"上的直接聯(lián)系，不讓政府部門的行政、執(zhí)法行為偏離既有法律和政策軌道——以其服務(wù)或管理對(duì)象是否上繳錢或上繳的錢的多少作為取舍標(biāo)準(zhǔn)，從根本上鏟除"以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢"等腐敗行為的土壤，使政府部門能在一個(gè)規(guī)范的制度環(huán)境下、以規(guī)范的行為履行它的職能。

　　上述的基本特征，只不過(guò)是一個(gè)相對(duì)完善的公共財(cái)政制度的"底線"，而非它的全部。因而，它們是必須做到、非滿足不可的基本條件。

　　六、結(jié)論與啟示

　　從本文的討論中，可得到如下幾個(gè)互有關(guān)聯(lián)的結(jié)論與啟示：

　　1.公共財(cái)政，與以往"財(cái)政"既有共性，也有區(qū)別。以純學(xué)術(shù)的眼光看待公共財(cái)政，它與源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、一般意義上的"財(cái)政"范疇和"財(cái)政學(xué)"學(xué)科并無(wú)不同：無(wú)論是否有"公共"前綴，財(cái)政從來(lái)都是指政府收支或政府收支活動(dòng)，財(cái)政學(xué)從來(lái)都是關(guān)于政府收支或政府收支活動(dòng)的科學(xué)。因而，公共財(cái)政并非一個(gè)有別于以往"財(cái)政"的新范疇、有別于以往"財(cái)政學(xué)"的新學(xué)科。但是，轉(zhuǎn)入實(shí)踐層面，并以改革的眼光看待公共財(cái)政，它與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的"財(cái)政"又有實(shí)質(zhì)區(qū)別：變局部覆蓋為全面覆蓋，變差別待遇為一視同仁，變專注于生產(chǎn)建設(shè)為覆蓋整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，變適用國(guó)有部門的"自家"規(guī)范為適用整個(gè)社會(huì)的"公共"規(guī)范，是其針對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政體制機(jī)制的主要著力點(diǎn)。因而，公共財(cái)政又是一個(gè)有別于以往"財(cái)政"的財(cái)政制度安排。

　　2."公共性"是財(cái)政這一經(jīng)濟(jì)范疇與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性。這在任何社會(huì)形態(tài)和任何經(jīng)濟(jì)體制下，都概莫能外。有所不同的，只在于其公共性的充分程度以及它的表現(xiàn)形式。無(wú)論是稱之為"公共財(cái)政"也好，還是稱之為"財(cái)政"也罷，都不意味著其公共屬性的任何變化。就此而論，中國(guó)的公共財(cái)政建設(shè)之路，實(shí)質(zhì)是一個(gè)讓中國(guó)財(cái)政體制機(jī)制回歸"公共性"軌道的過(guò)程。本著實(shí)踐——理論——實(shí)踐的邏輯鏈條，并關(guān)注傳統(tǒng)中國(guó)財(cái)政學(xué)與傳統(tǒng)中國(guó)財(cái)政體制機(jī)制之間的關(guān)聯(lián)，可以認(rèn)定，建構(gòu)在傳統(tǒng)中國(guó)財(cái)政體制機(jī)制基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)中國(guó)財(cái)政學(xué)，同樣有一個(gè)回歸"公共性"軌道的過(guò)程。

　　3.如果說(shuō)，帶有"非公共性"特征的傳統(tǒng)財(cái)政體制機(jī)制，是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的特殊歷史背景的一種特殊安排，那么，提出公共財(cái)政的概念并以此標(biāo)識(shí)中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的方向，可以看作基于體制轉(zhuǎn)軌的歷史背景而推出的特殊舉措。因此，按照公共財(cái)政制度的基本要求，在制度層面上全面推進(jìn)以"公共化"為取向的財(cái)政制度變革，從而構(gòu)建起一個(gè)彰顯"公共性"特征的財(cái)政制度體系，既是公共財(cái)政這一經(jīng)濟(jì)范疇的應(yīng)有之義，又是我們?cè)谶@一特殊歷史背景下的應(yīng)有選擇。

　　4.在某種意義上，公共財(cái)政是在學(xué)習(xí)、借鑒典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家適用的財(cái)政理論和財(cái)政制度過(guò)程中進(jìn)入我們的視野的。但是，無(wú)論如何，公共財(cái)政并非完全意義上的舶來(lái)品。從更寬廣的視野看，作為中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的一面旗幟，公共財(cái)政萌生于改革開(kāi)放的土壤，根植于中國(guó)的基本國(guó)情，同時(shí)汲取了人類社會(huì)的一切文明成果。故而，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理、改革開(kāi)放的實(shí)踐基礎(chǔ)、中國(guó)的基本國(guó)情以及包括典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在內(nèi)的所有人類社會(huì)的有關(guān)財(cái)政理念、規(guī)則和制度安排的成果，共同構(gòu)成了中國(guó)公共財(cái)政制度的思想來(lái)源。

　　5.以公共財(cái)政制度的基本特征審視迄今的中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展進(jìn)程，可以看到，盡管我國(guó)公共財(cái)政制度的框架已經(jīng)建立，但這個(gè)框架還只是初步的。通向完善的公共財(cái)政制度之路，還很漫長(zhǎng)。要真正步入公共財(cái)政制度的新境界，我們還有很多重要的事情要做。認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化與財(cái)政公共化系一枚硬幣的兩個(gè)方面"，公共性"又是財(cái)政這一經(jīng)濟(jì)范疇的與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性，擺在我們面前的一個(gè)十分緊迫的任務(wù)是：瞄準(zhǔn)公共財(cái)政制度的目標(biāo)并不斷向其逼近，從而構(gòu)建起一個(gè)既與完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，又與財(cái)政的本質(zhì)屬性相通的公共財(cái)政制度體系。

　　6.公共財(cái)政本來(lái)就是為了解決中國(guó)自身問(wèn)題的需要而提出的一個(gè)富有中國(guó)特色的概念。植根于中國(guó)的特殊國(guó)情，站在理論與實(shí)踐彼此交融、相互貫穿的高度，以特殊的思維和視角，做出關(guān)于公共財(cái)政的特殊界說(shuō)，并且，以此為基礎(chǔ)，改造中國(guó)財(cái)政學(xué)學(xué)科體系，勾畫(huà)中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展藍(lán)圖，是歷史賦予我們這一代人的特殊使命。由此獲得的成果，將構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的重要組成部分。

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