李凡：中國民主發(fā)展的政府治理路徑

　　發(fā)展民主的一個重要途徑，就是要改善政府的治理，使政府政策能夠更加適合社會的需要。因此，政府的治理(governance)就是針對政府的政策過程而考慮的改革措施。治理的目的就是要實(shí)現(xiàn)政府的效率、透明和公共參與。其實(shí)就是要建立一個有效的民主的政府過程。2000年的時候，在聯(lián)合國大會上世界各國領(lǐng)袖通過了“21世紀(jì)行動綱領(lǐng)”，目的就是要改善世界各國政府的治理。最近幾年來，中國政府也開始提出治理的改革。地方政府也進(jìn)行了一系列政府治理的改革，因此政府的治理也就自然成了民主發(fā)展的一個途徑。其實(shí)，在中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要求進(jìn)行相應(yīng)的政府體制的改革，使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。

　　1、治理的內(nèi)涵及其與民主的關(guān)聯(lián)

　　對于治理的概念，不同領(lǐng)域的學(xué)者有著不同的解釋。在這里我們所講的治理是政治領(lǐng)域的治理。從概念上講，政治治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。

政治治理主要涉及到了以下幾個要點(diǎn)：第一，多元主體的參與。治理并不否認(rèn)國家權(quán)力在公共管理中的重要地位，但它更強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分散性。治理的參與主體并不僅僅局限于政府，還包括社會上的各種團(tuán)體和組織；
第二，對合作網(wǎng)絡(luò)權(quán)威的確認(rèn)和尊重。治理機(jī)制所依靠的并不是政府的權(quán)威，而是整個合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威；
第三，權(quán)力的互動和相互依賴性。治理合作網(wǎng)絡(luò)的存在產(chǎn)生了不同的權(quán)力向度，各個權(quán)力向度之間相互依賴并形成互動；
第四，以公共利益的實(shí)現(xiàn)為主要目的，以合作和協(xié)調(diào)為主要的互動形式。治理追求的是公共利益的實(shí)現(xiàn)以及一個和諧社會狀態(tài)的達(dá)成。治理所依據(jù)的主要手段不是暴力和革命，而是平等主體之間的對話和協(xié)商。最近流行的協(xié)商式民主究其實(shí)質(zhì)而言，也是一種治理的改革；
第五，合作秩序，尤其是法治和規(guī)則透明化的關(guān)鍵意義。治理倡導(dǎo)良性的合作機(jī)制，它要求合作具有“一定之規(guī)”。法治的實(shí)現(xiàn)和合作規(guī)則的透明化對治理的進(jìn)行具有關(guān)鍵意義。

　　治理理論具有很多的分支。其中最具有影響力的一個分支是近期比較流行的“善治”(good governance) 理論。善治理論主要是針對治理中可能會出現(xiàn)的失效情況。治理不具備國家的強(qiáng)制力，也不具備市場天然調(diào)節(jié)分配資源的功能，這決定了治理本身也具有實(shí)效的可能。事實(shí)上，有效的治理是建立在國家和市場的基礎(chǔ)之上，是對國家和市場手段的補(bǔ)充。

而善治理論正是基于這一點(diǎn)對治理理論進(jìn)行了深入的補(bǔ)充。善治是在一定范圍內(nèi)公共利益最大化的管理過程。

作為一種良性的治理，善治更為強(qiáng)調(diào)治理過程中政府與公民社會的合作，更為強(qiáng)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)的秩序和效率。中國學(xué)者俞可平將善治的基本要素概括為：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效，以此來體現(xiàn)治理過程中國家、社會、市場三者均衡互動的重要意義。無論是廣義的治理概念抑或是具體的善治理論，其理論的出發(fā)點(diǎn)皆是整合國家、公民社會和市場等諸多部門的利益，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)社會公益的最大化。相對于其他理論，治理更為強(qiáng)調(diào)公民和公民社會在公共決策過程中的參與和影響。

　　我們很快就會發(fā)現(xiàn)，治理與民主發(fā)展有著明顯的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。治理強(qiáng)調(diào)公民身份的主體性和平等性；
強(qiáng)調(diào)社會的參與；
重視公共管理中國家和社會權(quán)力的互動和妥協(xié)；
強(qiáng)調(diào)規(guī)則的透明性和可預(yù)見性和法治的因素。這些元素都是與民主原則相一致的。

　　但最重要的一點(diǎn)并不在于治理如何體現(xiàn)了民主的精神，而在于治理如何將民主的精神予以深化和現(xiàn)實(shí)化�？陀^地講，治理是民主社會的派生物，但并不等同于民主。民主和治理的關(guān)系不是線性關(guān)系，而是重疊關(guān)系。

治理對民主的發(fā)展具有積極的補(bǔ)充意義。現(xiàn)實(shí)中代議制民主越來越多地集中于專家和精英治國這一向度之上。公民對政治的參與和監(jiān)督被局限于投票這一單一行為上。而公民對國家日常政治生活的參與和利益的表達(dá)事實(shí)上存在著較大的空白。而治理恰恰彌補(bǔ)了這一空白。治理不拘泥于形式上的民主，公民的參與不局限于定期的選舉，民主權(quán)利不能被簡化為投票。

在治理過程中，公民對公共管理的參與更直接、更具連續(xù)性。也可以這么說，“治理”是“民主的民主化”，至少是代表了一種新的民主精神。

　　2、治理促進(jìn)中國民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

　　治理理念的引入是有利于中國民主的實(shí)踐和發(fā)展的。對于這一點(diǎn)，人們不會存有異議。但是如果把治理作為中國民主實(shí)現(xiàn)的一種路徑來分析，我們必須面對的問題是：治理思想產(chǎn)生于民主社會的發(fā)展過程中。作為民主的一種補(bǔ)充，原始語境下的政治治理顯然是以民主政治為大背景的。而中國民主政治的發(fā)展顯然不可以與那些具有民主傳統(tǒng)的國家相比。因此，在將治理理論應(yīng)用于中國政治實(shí)踐時，我們首要的問題是看一下中國政治和社會環(huán)境是否適于治理的成長�；蛘邠Q句話說，治理必然作用于中國民主發(fā)展過程是否具有現(xiàn)實(shí)依據(jù)？

　　這個問題的答案是肯定的。中國20 多年的改革開放已然為治理鍛造了一個良好的環(huán)境準(zhǔn)備。這種準(zhǔn)備涉及到政府、社會、市場各個層面，體現(xiàn)了國家對治理的一種整體需求。

　　(1)當(dāng)政者說：治理對統(tǒng)治權(quán)威的現(xiàn)實(shí)意義

　　現(xiàn)實(shí)中，國家憑借其對暴力的合法壟斷以及在國際社會中擁有的主權(quán)地位依然是各個層次治理的中心。

而這一點(diǎn)在中國表現(xiàn)得就更加明顯。因此，在中國談?wù)�治層面的治理，必然直接指向以國家為中心的治理結(jié)構(gòu)。在這其中，中國國家權(quán)力的實(shí)際中心——中國共產(chǎn)黨的角色扮演至關(guān)重要。對中國共產(chǎn)黨來說，治理理念的引入對其作為國家執(zhí)政黨的意義大

　　于作為人民的政黨的意義。這種意義主要體現(xiàn)在治理對于中國共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)威、執(zhí)政合法性、執(zhí)政效率的促進(jìn)和影響上。

　　首先，治理的引入并沒有直接觸及政治體制的核心——中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)治地位。一方面治理雖然強(qiáng)調(diào)權(quán)力從國家向社會的下放，但是從本質(zhì)上講，它并不否認(rèn)國家和政府在治理中的首要地位。因此，對于中國共產(chǎn)黨來說，治理依舊是在體制范圍之內(nèi)的一種國家和社會之間的互動。而且，在這種互動中，國家依舊掌握著主動權(quán)。而從另外一個方面講，治理在現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作更多地著眼于現(xiàn)實(shí)決策和政策運(yùn)作的范疇，其合作網(wǎng)絡(luò)更具有實(shí)證性的意義，相對來講規(guī)避了對整個政治體制的規(guī)范討論。治理的這種性質(zhì)對于一個執(zhí)政黨來說，是很容易接受的。

　　其次，治理對于中國共產(chǎn)黨所面對的現(xiàn)實(shí)緊迫問題的解決有著重要意義。現(xiàn)階段，社會階層之間的分化、甚至斷裂問題的存在使中國共產(chǎn)黨面對著從所未有的挑戰(zhàn)。如何緩和社會矛盾、消除不同階層間的對立和敵視成為中國政府的一個重要任務(wù)。治理強(qiáng)調(diào)社會各階層、各團(tuán)體之間的共同利益，倡導(dǎo)通過談判和協(xié)商等非沖突的手段將社會的分裂狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楦魃鐣�階層的合作。治理的這種思想內(nèi)涵顯然也非常適應(yīng)于中國政治的現(xiàn)狀。

　　再次，治理對于中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)治合法性同樣具有重要的意義。改革開放盡管使中國的經(jīng)濟(jì)取得了迅速的發(fā)展，但這背后所引發(fā)的腐敗、黨群關(guān)系惡化等問題卻是對中國共產(chǎn)黨統(tǒng)治合法性的一個潛在威脅。治理的引入使中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人的“親民”形象可以通過制度化、網(wǎng)絡(luò)化的制度渠道進(jìn)一步展現(xiàn)在民眾面前。這對于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性的提高顯然也是有益的。

　　(2)社會發(fā)展條件允許

　　治理是以人們的理性為前提的。治理相信理性的力量可以化解分歧和沖突，從而使合作成為可能。但是這正是治理思想的局限所在。因?yàn)槿瞬豢偸抢硇缘模��?dāng)沖突各方的根本利益和原則立場不可調(diào)和，談判、妥協(xié)都無濟(jì)于事的時候，治理思想就變得無能為力了。治理思想也無法滿足少數(shù)人的革命要求。

因此，治理要解決和緩和矛盾，但是其前提是社會各方還有合作的可能，還可以坐下來進(jìn)行談判和協(xié)商。

　　現(xiàn)階段的中國社會為治理提供了可能。一方面，經(jīng)濟(jì)改革帶來了了社會分化，積聚了大量的社會矛盾。這些矛盾的存在已經(jīng)足以對 “改革、發(fā)展和穩(wěn)定”大局構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅。這一點(diǎn)已經(jīng)被當(dāng)政者充分認(rèn)識到。而且就目前來看，這些矛盾還處于中國社會和政治體制可以調(diào)整的范圍之內(nèi)。那就是說，社會矛盾還沒有激化到階級之間的對立和敵視的地步。這就意味著政府和社會之間還有合作的可能。進(jìn)一步講，這些矛盾集中于社會層面，但要求在政治層面得到疏解和表達(dá)。在這個過程中，社會在體制和決策兩個層面對政府提出要求。就目前中國來講，要求中國政府或執(zhí)政黨在體制的層面做出根本的變革是不現(xiàn)實(shí)的。而決策層面，尤其是決策過程的變革則比較貼近政府和執(zhí)政黨的利益實(shí)質(zhì)。因此，我們可以在現(xiàn)實(shí)中看到，中國政府在決策過程中開始逐步吸納社會的聲音，并為公眾參與過程提供一定的程序和保障，使一些決策成為公共政策。這種初顯合作色彩的政府行為成為治理的一個開端。

　　另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也培育了中國的公民社會，使中國人開始更加理性地面對各種分歧和沖突。中國公民社會雖然發(fā)展緩慢，但是已經(jīng)初步顯示了其在政治參與中的力量和理性態(tài)度。

　　這兩方面綜合表明，治理應(yīng)當(dāng)可以成為現(xiàn)階段中國政治和民主發(fā)展的一個重要手段。這主要體現(xiàn)在治理符合了社會發(fā)展和執(zhí)政黨執(zhí)政兩方面的要求。尤其是對于后者，治理作為一種政策選擇符合了執(zhí)政黨的利益要求。而對于社會公眾來說，治理也體現(xiàn)了公共政策出現(xiàn)的可能，而公共政策的出現(xiàn)，有利益普通群眾的實(shí)際利益的改善，因此無疑也相當(dāng)多的公眾說接受。其實(shí)，即便對于維權(quán)的群眾來講，他們也愿意和政府坐下來就他們的和政府之間的問題進(jìn)行協(xié)商。這些對于中國政治發(fā)展和民主進(jìn)程來講都有著重要意義。實(shí)際上，治理提供了一個政府(執(zhí)政黨)和群眾坐下討論合協(xié)商問題的機(jī)會。

　　3、理論界看法

　　在整個社會大背景下，治理也日益成為中國政治學(xué)界的一個熱點(diǎn)研究領(lǐng)域。對于治理與中國民主發(fā)展，中國學(xué)者從不同的角度做出過不同的探討。

　　“善治”是中國學(xué)者注重研究的角度之一。從這一角度進(jìn)行研究的學(xué)者通常把視角集中到國家和公民社會的合作方面，認(rèn)為通過二者的合作來達(dá)成中國民主的發(fā)展。因此，這些學(xué)者注重對公民社會“協(xié)同治理”角色的挖掘和研究，并在個案研究的基礎(chǔ)上對中國的治理結(jié)構(gòu)、功能以及與整體政治發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行總體的歸納和梳理。

　　在俞可平那里，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的最佳關(guān)系。

在這一過程中，公民通過對政治的參與和監(jiān)督，促使政府放權(quán)并與政府一起形成公共權(quán)威和公共秩序。他認(rèn)為善治的這種機(jī)制保證了公民自由、平等的政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并由此將善治和民主化聯(lián)系起來。他認(rèn)為善治是民主化的必然結(jié)果，沒有民主就沒有善治。

　　在這種理論前提之下，俞可平認(rèn)為善治落實(shí)到中國政治實(shí)際時，其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于“善政”——政府良好的統(tǒng)治。他認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)的政治發(fā)展中，政府權(quán)力依舊是具有壓倒一切的重要性。在中國的改革中，這一點(diǎn)尤為明顯和重要，因此欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。

　　對政府政策過程研究是中國學(xué)界研究治理的另外一個角度。相對于前一類型的學(xué)者，這類學(xué)者相對更為關(guān)注政府決策過程的實(shí)證研究。比如徐湘林主張構(gòu)建一種“中層的理論”來對中國的改革進(jìn)行研究。而所謂的“中層理論”就是一種政策過程的理論。他認(rèn)為中國的改革可以看作是一個政策過程，是一個通過政策的選擇、制定和實(shí)施、實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有的政治權(quán)力關(guān)系和政府體制的職能進(jìn)行有目的的轉(zhuǎn)變的過程。

以他的觀點(diǎn)來看，中國的政治治理與政府政策過程是緊密相聯(lián)的。他將治理更加具體化為一個政府政策的過程。在這個過程中，政府高層要通過與體制內(nèi)外團(tuán)體間的合作，獲取信息、反饋和壓力，從而做出決策。但在治理過程中，權(quán)力關(guān)系決定了意識形態(tài)、政治領(lǐng)導(dǎo)層、政治運(yùn)行體制中的各種組織、社會群體和政策這五大變量參與政府決策的渠道和程度。而其中，政治領(lǐng)導(dǎo)層的目標(biāo)和策略選定直接決定了中國政治治理的節(jié)奏和行為方式。因此，這又是一種強(qiáng)調(diào)政府及其政治精英在治理過程中作用的觀點(diǎn)。

　　而另一些學(xué)者則是從國家制度建設(shè)的角度來談中國的治理問題。他們認(rèn)為國家制度建設(shè)的根本目的之一就在于實(shí)行善治 。但他們論證的前提依據(jù)是“沒有一個有效的政府，就不可能有穩(wěn)定的民主制度” 。而一個有效的政府應(yīng)當(dāng)是一個實(shí)行良治的政府，因此政府要實(shí)行良治就必須是以國家基本制度建設(shè)為基礎(chǔ)的。王紹光將善治的制度基礎(chǔ)總計(jì)為八個向度：強(qiáng)制機(jī)制、汲取能力、共識機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、整合機(jī)制、再分配機(jī)制。

　　相對來講，第一類學(xué)者比較關(guān)注治理中的公民社會民主參與的實(shí)現(xiàn)；
第二類學(xué)者則比較關(guān)注政府對治理的政策選擇問題；
而第三種學(xué)者則重視實(shí)際政府過程中制度因素的體現(xiàn)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　另外，盡管研究的角度不同，但他們無一例外地關(guān)注中國政府的治理能力建設(shè)，并殊途同歸地涉及到了基本制度的建設(shè)和改革。

　　4、治理實(shí)踐的向度深度評介

　　衡量治理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則有很多，但具體到政治領(lǐng)域，一個最直觀的標(biāo)準(zhǔn)就是國家政治的穩(wěn)定；
而具體到民主發(fā)展的角度，最直觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)則是公民政治參與的廣度和深度。因此我們在這里，就以公民參與的角度對中國政治治理的向度和深度做出分析。從實(shí)踐的角度講，這種形式的治理主要通過以下幾種實(shí)踐創(chuàng)新得以體現(xiàn)。

　　(1) 聽證會大行其道

　　聽證會制度在中國起步較晚，但發(fā)展較快，范圍從開始時的價格決策聽證、行政處罰聽證已經(jīng)逐步擴(kuò)展到與群眾利益相關(guān)的立法聽證、重大行政許可聽證、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聽證等方面。聽證制度對于提高政策透明性，擴(kuò)大公眾參與都有著積極影響。但是就聽證會實(shí)踐的效用來看，目前的聽證會制度所體現(xiàn)的公眾參與是有限的。這種有限并不是指公民參與政府決策在“量”上的有限，而是指一種“質(zhì)”的不夠深入。這種不夠深入主要來自于以下幾方面因素的存在：一、聽證會代表不夠廣泛、缺乏應(yīng)有的調(diào)查權(quán)利和義務(wù)；
二、聽證會的程序安排中對公眾代表的變相限制；
三、聽證會雙方信息掌握的嚴(yán)重不對稱；
四、聽證會沒有規(guī)定案卷排他主義。這些因素的存在所造成的直接后果就是聽證會制度的“形式化”和“做秀化”。尤其是，信息的不對稱和“案卷排他主義”原則的缺失使得公民在聽證會中的民主參與效果大打折扣。前者的存在意味著政府已經(jīng)可以在規(guī)則上輕易地避開公眾的質(zhì)疑，何況規(guī)則本身還是有利于政府的。而后者則意味著即使公眾在聽證會上對政府決策成功地表達(dá)了自己的意見，但最終是否被采納仍舊是政府的事情。這樣的公民參與實(shí)際上是被政府人為地限制在一個只可以公開“發(fā)牢騷”“說不滿”的限度之內(nèi)�？陀^地講，聽證會的實(shí)行使政府決策透明度較之過去有很大的提高，但公民參與、合作的因素還有待于進(jìn)一步挖掘。

　　(2)基層民主懇談開辟新的民主參與形式

　　民主懇談始于浙江溫嶺的松江鎮(zhèn)，其基本形式是讓基層黨委、政府、或農(nóng)村自治組織在政府就公共事務(wù)做出決策前，先在政府和群眾之間展開完全平等、自由、公開、坦誠、雙向的和深入的討論。在各方形成基本共識后，再通過一定的程序做出決策。民主懇談每二至三個月舉行一次，其間懇談的主題、時間和地點(diǎn)均以通告的形式張貼在全鎮(zhèn)32個村居，鼓勵群眾參與。懇談中，黨政領(lǐng)導(dǎo)對群眾提出的問題逐個當(dāng)場解答，能現(xiàn)場解決的，就現(xiàn)場解決；
一時解決不了的，承諾時限交辦落實(shí)。與此同時，一套專門的懇談交辦、督查和反饋制度也貫穿于整個懇談過程中。民主懇談模式已經(jīng)作為一種治理創(chuàng)新的新概念被越來越多地引用到各個地區(qū)、各個層面的改革之中。比如，引起廣泛關(guān)注的溫嶺市新河鎮(zhèn)的公共預(yù)算改革就成功地將民主懇談引入到改革之中。

　　相對于聽證會制度，民主懇談的形式具有更為深層的民主實(shí)踐價值。在民主懇談的模式之內(nèi)，公民對政治的參與以及與政府間的合作更為直接，更為有效。在民主懇談中，公民是和政府直接接觸并表達(dá)自己觀點(diǎn)的。而這之后的一系列反饋和督察機(jī)制又進(jìn)一步對政府構(gòu)成制約，從而保證了公民的參與是有價值的。而從另一個層面講，相對于聽證會制度，民主懇談具有更強(qiáng)的發(fā)展空間。民主懇談始于基層的實(shí)踐，相對而言民眾的參與熱情和利益相關(guān)度都比聽證會要高；
而另外一方面，民主懇談具有鮮明的“協(xié)商民主”色彩，非常容易與人大制度相結(jié)合，從而強(qiáng)化人大在處理地方事務(wù)的中心作用。這也是有利于民主發(fā)展的。

　　對于民主懇談這一實(shí)踐模式來講，現(xiàn)階段面臨的問題主要是制度化建設(shè)問題。這主要包括對懇談程序和懇談之后的制度保障做出完善。這里面涉及到對政府和公民兩方面的規(guī)制和約束，重點(diǎn)是如何在確保公民參與的前提下，限制民眾的不理性和政府的越權(quán)，使雙方各取所需，有效合作。

　　(3) NGO參與治理初顯成效

　　治理的一個重要維度就是公民社會的發(fā)展。而公民社會發(fā)展的一個重要指標(biāo)就是NGO在國家社會中的作用和地位。從中國目前發(fā)展來看，NGO在培育公民參與意識、提高政府決策透明度、監(jiān)督政府等方面都發(fā)揮著重要的作用。

　　但是現(xiàn)實(shí)地講，NGO參與治理受到諸多條件的限制。這些限制一方面來自于中國NGO本身發(fā)展的不成熟，另一方面則來自于制度本身的缺陷。其中，制度缺陷是主要的問題所在。一方面，現(xiàn)行法律、法規(guī)對NGO的規(guī)定以控制和約束為基本導(dǎo)向。另一方面，在目前制度背景下，主要NGO對黨政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)依賴是中國公民社會發(fā)展的一大阻礙。以長遠(yuǎn)的眼光來講，NGO 在治理中作用的發(fā)揮，除了靠其自身的爭取外，重要還得看國家制度的放行。

　　從治理的實(shí)踐角度看，目前政治治理在民主參與方面還只是限制在基本的聲音表達(dá)方面，主要集中于信息溝通和反饋的渠道的構(gòu)建和暢通，民眾參與尚不能達(dá)到有效影響政府決策的層次。但相對于之前的不聞不問和無處表達(dá)有很大的進(jìn)步。所有的實(shí)踐也表明，目前的治理主要還是以國家為中心的治理，公民社會的力量和影響還尚待發(fā)展和挖掘。而另一方面，實(shí)踐中也出現(xiàn)了很多治理失效的問題。究其根本原因，主要是制度治理實(shí)效的存在。

　　5、治理與中國民主發(fā)展

　　一個民主的框架是治理存在和發(fā)展的依托，而另一方面，治理又是對民主體制的一種補(bǔ)充和拓展。在既有的民主體制下談治理，較少涉及到政治制度、政治體制的治理，更多的是技術(shù)層面的治理。但是對于中國來說，由于中國并沒有一個完善的民主體制，基本制度變革和技術(shù)更新是同時進(jìn)行的。中國政治治理和民主化是同步展開的。

　　在這種前提下，我們來分析治理對中國民主發(fā)展的路徑作用，首要的問題并不是看治理技術(shù)層面的效率，而是看治理在多大程度上促進(jìn)了既有民主因素的發(fā)展，在多大程度上激發(fā)了新的民主制度的變革。

　　治理的實(shí)踐是有利于維護(hù)和促進(jìn)中國政治中既有的民主元素的。從政治體制的角度，治理將有利于中國憲政民主最重要的既存元素——中國人民代表大會實(shí)際作用的發(fā)揮。治理和善治主旨在于提倡政府與社會之間的合作和協(xié)商，以期實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化。在治理過程中，公民和社會對利益表達(dá)和利益溝通的渠道是有著更高要求的。而既有體制中，人大作為代議制機(jī)關(guān)具備著天然的利益表達(dá)和利益整合的功能。因此，治理的過程中有利于人大的利益表達(dá)、溝通和整合功能的實(shí)質(zhì)性發(fā)揮。這其中最明顯的例子就是浙江溫嶺公共預(yù)算改革中對人大作用的重新激活。治理并不否定政府統(tǒng)治本身的重要性，反而非常重視政府統(tǒng)治的合法性和社會性。從現(xiàn)實(shí)的角度，良好的治理對政府的最直接要求就是“良好的統(tǒng)治——善政”。中國政治文化中的“善政”傳統(tǒng)的基本原則——法度嚴(yán)明、官員清廉、行政高效恰恰符合治理的要求和目的。相應(yīng)地，治理也可以將這種傳統(tǒng)激發(fā)出新的生命力。

　　治理也促進(jìn)了新的民主元素的深入，這主要體現(xiàn)于公民參與、民主意識、乃至于一個新的公民社會的發(fā)展。從客觀實(shí)踐上講，中國目前的政治參與主要為動員式的被動的政治性參與。在治理的互動中，政治參與則逐步向自愿性的、制度性的、廣大公眾的參與靠攏。相對來說，后一種參與更凸顯民主所要求的公民廣泛參與的特點(diǎn)。這種參與對于中國公共政策的出現(xiàn)是有益的。從培育民主意識的角度，治理所蘊(yùn)含參與、法治、協(xié)商的公共精神和實(shí)現(xiàn)自身價值的個人主義精神對于飽受幾千年儒教傳統(tǒng)教化的國人來講也無益于進(jìn)行了一場民主啟蒙運(yùn)動。而公民社會的產(chǎn)生和發(fā)展則恰恰在公民參與和民主意識啟蒙的過程中得以產(chǎn)生和深入發(fā)展。從本質(zhì)上講，這些民主元素是有效治理的應(yīng)有之意或前提，并不是治理催生了他們。對于中國來說，這些民主元素也不是既存于民族傳統(tǒng)和既有體制之內(nèi)的。而有效的治理卻使這些民主元素可以以真實(shí)的、制度化的形式存在。

　　因此，從治理的途徑出發(fā)，有利于民主的發(fā)展，特別是有利于發(fā)展出民主所需要的制度環(huán)境，創(chuàng)造出相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)(institute)來，例如NGO組織，人大，各種對話的機(jī)構(gòu)和機(jī)制，以及各種可以給公眾提供參與的機(jī)構(gòu)，從而有利于制度的創(chuàng)新和發(fā)展。

　　以上的分析只是說明了治理與中國民主發(fā)展路徑關(guān)系的一個方面。問題的另一面，還在于實(shí)踐中，治理作為中國民主發(fā)展路徑的實(shí)效性究竟如何？從本文前邊的論述中，我們可以看到，中國的政府治理在促進(jìn)民主參與的廣度上和深度上是面臨著一系列問題的。導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的一個重要因素就是制度的缺失。因此，中國的政府治理的一個重要的方面是要建立起適合廣大公眾參與、適合政府和公眾交流和協(xié)商的政府機(jī)構(gòu)、社會機(jī)構(gòu)，則要成為政府治理途徑的主要任務(wù)之一。但是對于中國這個缺少制度機(jī)構(gòu)的國家來講，這不是一個容易的工作。由于中國在進(jìn)行著現(xiàn)代化的同時，也進(jìn)行著制度改革和制度轉(zhuǎn)軌，因此中國治理任務(wù)具有多重性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。再加之人口多、民眾素質(zhì)、政府集權(quán)色彩凝重等基本元素的制約，中國的治理勢必面臨著更多的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

　　民主制度的成功與失敗取決于它在公民對體制的認(rèn)同和政爭 之間保持理性平衡的能力。

對于中國民主發(fā)展來講，前者的認(rèn)同一直占據(jù)著主要的位置。而公民對政治的爭論或是被政治冷漠所掩蓋，或是演化為群體無意識，抑或是被政府以各種形式壓制。因此現(xiàn)階段中國的治理主要是謀求后者相對于前者的平衡。但是，這種平衡究竟可以構(gòu)造到如何的程度，顯然不是單憑治理一種手段可以達(dá)到的。

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