李凡：中國民主發(fā)展的黨內(nèi)民主途徑

　　黨內(nèi)民主是最近一段時間以來討論的比較多的民主發(fā)展路徑。中國共產(chǎn)黨的十六大報告和四中全會《決定》明確闡述：“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用�！�，“發(fā)展黨內(nèi)民主，是政治體制改革和政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容�！薄耙园l(fā)展黨內(nèi)民主帶動人民民主”。在十七大的決議中，也重復提出發(fā)展黨內(nèi)民主尤其是黨內(nèi)基層民主的意見，并有計劃將這個黨內(nèi)民主付諸實現(xiàn)和擴大。

　　從字面意思出發(fā)，我們可以將黨內(nèi)民主理解為一種在政黨內(nèi)部進行的民主實踐。從制度的角度，黨內(nèi)民主意味著政黨自身的組織和活動，都按照民主的原則和規(guī)章制度進行。而若從政黨組成者——政黨的成員去理解黨內(nèi)民主，黨內(nèi)民主則可以被解釋成為“一個黨的全體成員在有關(guān)本黨的一切問題上有最終決策的權(quán)利”。[1]這就意味著黨內(nèi)民主是與黨內(nèi)權(quán)力的分配，尤其是縱向的分配聯(lián)系在一起的。因為在民主制度下，在關(guān)系到一個政黨的各種問題上，黨員作為政黨的組成部分應(yīng)當擁有發(fā)言權(quán)和實質(zhì)的投票權(quán)，并能夠在具體問題上對政黨的領(lǐng)導人進行制約。只有這樣，才能避免政黨內(nèi)部專制的出現(xiàn)，跳出所謂的“寡頭統(tǒng)治鐵律”。[2]從這個意義上推導，政黨內(nèi)部的民主可以防止寡頭和專制產(chǎn)生。尤其對于一個國家的執(zhí)政黨而言，黨內(nèi)的決策往往就是政府的政策，黨內(nèi)民主往往通過政府政策拓展到社會民主的空間。因此，對于中國共產(chǎn)黨來說，黨內(nèi)民主對于國家民主的整體實現(xiàn)顯得尤為重要。

　　但是所有的問題并不能只靠一句話、一個口號就可以得以實行。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導層和黨的核心機構(gòu)的態(tài)度是問題的中心。而從現(xiàn)實的角度看，影響上層態(tài)度的重點在于他們對這種改革的潛在收益和對其地位所構(gòu)成的潛在威脅的衡量。因此，問題的關(guān)鍵在于，中國共產(chǎn)黨如何看待黨內(nèi)民主改革后可能形成的新的權(quán)力格局？這種潛在的權(quán)力和利益格局是否在中國共產(chǎn)黨所認為的接受范圍之內(nèi)？

　　現(xiàn)實地分析，對于中國共產(chǎn)黨來說，黨內(nèi)民主可以帶來的潛在收益可以包括：統(tǒng)治合法性的加強、內(nèi)部力量整合的強化，以及在前兩者基礎(chǔ)上所達到的執(zhí)政效率和執(zhí)政能力的提高。而另一方面，黨內(nèi)民主直接涉及到黨內(nèi)權(quán)力分配問題。體制內(nèi)的分權(quán)對于執(zhí)政黨來說，并不會使之產(chǎn)生很強的危機感。但在社會利益多元化的趨勢下，體制內(nèi)的分權(quán)很可能與其它外部條件接合，并促進體制外的分權(quán)。黨內(nèi)民主所有可能帶來的這一政治后果與列寧主義政黨要求壟斷國家權(quán)力的特點顯然是矛盾的。但是另一方面，在社會民主的壓力下，集權(quán)式的政黨顯然已經(jīng)不再能夠給予政治體系足夠的活力。處于問題中心的中國共產(chǎn)黨面臨一種兩難的選擇：黨內(nèi)民主步伐邁得過快，容易引起內(nèi)部的反彈和外部的混亂；
而步子太小，往往又會陷入不作為的狀態(tài)，無法跟上社會發(fā)展的需要。

　　對黨內(nèi)民主在整個中國的民主發(fā)展過程中所起的作用，我們盡量從實踐的層面加以理解。

　　1、黨內(nèi)民主途徑的誘因

　　客觀地講，黨內(nèi)民主被納入政治體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)最初是緣于中國共產(chǎn)黨人對文革權(quán)力過分集中的反思。在鄧小平政體改革的綱領(lǐng)性文件——《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》中，他說，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導的口號下，不適當?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導，往往因此而變成了個人領(lǐng)導”。[3]在這個講話中，鄧小平的體制內(nèi)放權(quán)思想的重要一方面就是黨內(nèi)權(quán)力的下放。而在之后的二十幾年的時間里，黨內(nèi)民主逐步被明確納入到中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念之中。這種由反思到執(zhí)政理念的過渡反映了黨內(nèi)民主在中國政治體制改革中地位的逐步提高。

　　黨內(nèi)民主始于中國共產(chǎn)黨的自身政策調(diào)整。但是對一個執(zhí)政黨來說，能夠?qū)Ⅻh內(nèi)民主這種方式的變革納入政策中心，一個基礎(chǔ)性的條件就是這種改革抑或是“口號”本身是可能有利于其執(zhí)政地位和執(zhí)政能力提高的。如果說20世紀80年代黨內(nèi)民主的任務(wù)主要是通過恢復黨內(nèi)民主作風，達到解放思想、撥亂反正，從而啟動和推進改革開放的戰(zhàn)略；
那么90年代以來黨內(nèi)民主發(fā)展就是在此基礎(chǔ)上，黨組織不斷應(yīng)對社會發(fā)展，特別是建立社會主義市場經(jīng)濟所提出來的問題，通過規(guī)范和創(chuàng)新黨內(nèi)制度，推動黨組織自身轉(zhuǎn)型，從而更好地實現(xiàn)履行領(lǐng)導與執(zhí)政的職責的目的。[4]從這個角度講，現(xiàn)階段，黨內(nèi)民主的大力倡導對于中國共產(chǎn)黨來說具有以下幾個關(guān)鍵性的含義。

　　(1)對中國社會愈來愈大的民主呼聲的一種響應(yīng)和表示

　　這是黨內(nèi)民主成為中國共產(chǎn)黨政策重中之重的一個基礎(chǔ)性原因。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨清醒地觀察到中國社會自改革開放以來所發(fā)生的變化。作為一種體制外壓力，社會民主的發(fā)展首先使得中國共產(chǎn)黨面臨改革的要求，不然在社會民主發(fā)展的時候，黨仍然采用專制主義的態(tài)度，不但會使黨員離心離德，而且也會使共產(chǎn)黨遭到社會公眾的唾棄，從而面臨政治合法性危機的問題。因此，黨必須要在自身民主改革的問題上加以響應(yīng)。一個維持極權(quán)主義的政黨，不僅黨員會不滿意，而且在社會上會遭到反對。[5]

　　合法性涉及到執(zhí)政黨統(tǒng)治的權(quán)威性和公眾對這種權(quán)威的認同。[6]換句話說，一個政權(quán)要獲得并維持統(tǒng)治的合法性除了要在公眾面前樹立自己的權(quán)威之外，還必須讓民眾對他的權(quán)威產(chǎn)生認同感。對統(tǒng)治合法性的考慮對執(zhí)政黨的政治行為帶來一種無形的約束和壓力，促使其在政策上和宣傳口號上做出調(diào)整。目前，經(jīng)濟增長和社會的發(fā)展所產(chǎn)生的深遠影響使得執(zhí)政黨必須適應(yīng)這種變化做出調(diào)整，這已經(jīng)是中國政權(quán)政治合法性的源泉。[7]

　　最近幾年來，中共官員出的問題越來越多，在公眾面前的威信也越來越低。在這些問題中，腐敗問題、干群矛盾加劇等問題嚴重影響到中國共產(chǎn)黨在民眾中的權(quán)威。而腐敗問題產(chǎn)生的一個根源就在于黨內(nèi)集權(quán)、黨內(nèi)生活不民主和缺乏監(jiān)督所造成的。“黨內(nèi)民主”恰恰能夠作為一種制度性的安排對黨內(nèi)集權(quán)和缺乏監(jiān)督的現(xiàn)象進行制約，并修復由于腐敗所造成的緊張的黨群關(guān)系，樹立社會主義政黨的合法性和權(quán)威性。

　　在面對社會強大的政治壓力的時候，共產(chǎn)黨必須加以改革只是問題的一個方面，而另外一方面，就是共產(chǎn)黨必須要找到一個安全的方式進行這個改革。相對于體制外的放權(quán)和社會民主的發(fā)展，體制內(nèi)放權(quán)和民主具有更為安全的特質(zhì)，因為體制內(nèi)的放權(quán)始終會在執(zhí)政黨可控制的范圍之內(nèi)，相對來說可以進退自如。所以“黨內(nèi)民主”也因此成為共產(chǎn)黨一個合理的推動民主的選擇途徑，但是這是一個被動的選擇。

　　(2)對自身統(tǒng)治的政治合法性的拓展和穩(wěn)定

　　中國社會以及國際上民主的大趨勢促使中國共產(chǎn)黨黨員們，尤其是普通黨員在價值觀和政策上向“民主”靠攏。對于一個政黨來說，要謀得黨內(nèi)成員的支持，使自己的黨能夠?qū)嵭懈叨鹊膭訂T，就必須使自己的統(tǒng)治和社會的價值觀相契合。同時由于在國際的大視野中，國家和國家的政權(quán)還面臨著一個其它國家的認可問題，這也是其統(tǒng)治合法性的一個重要組成部分。而正如我們上面所指出的，中國國內(nèi)已然具有了民主的需求，而國際上的其它國家，尤其是西方國家也更樂意見到一個向民主靠近的中國。因此，正如法國學者讓-夸克所言“在尋求國內(nèi)的合法性和國際認可時，中國必須在信仰和實踐上靠近民主的現(xiàn)代性”。[8]

　　從執(zhí)政黨的內(nèi)部來看，黨內(nèi)要求實行民主的呼吁越來越高。這種要求實際上也來自于對于黨內(nèi)自由的呼吁。中國共產(chǎn)黨是一個高度中央集權(quán)的政黨。各級黨的書記對黨員意見和黨的政策擁有絕對的權(quán)力，中央對全黨擁有絕對的權(quán)力。這是一個列寧主義式的政黨的主要特征。這種特征符合戰(zhàn)爭年代的需要，也符合計劃經(jīng)濟的需要，但是絕對不符合市場經(jīng)濟尤其是現(xiàn)代化權(quán)力分散的需要。在市場經(jīng)濟之后，黨內(nèi)的集權(quán)主義已經(jīng)遇到了許多的困難。中央也適當?shù)貙嵭辛艘恍┓謾?quán)的政策，給了地方黨組織一定的權(quán)力。實際上在這樣的情況下，黨內(nèi)要求自由，包括黨員要求擴大自由和下級黨組織更大權(quán)力的要求已經(jīng)給了黨的中央機構(gòu)很大的壓力。具體的說，這種要求包括繼續(xù)進行擴大自由和分權(quán)的改革、黨員和下級黨組織有一定的自由表達意志和行動的權(quán)力。這樣，就從黨的內(nèi)部，提出了黨本身的合法性的問題：黨的領(lǐng)導機構(gòu)要尊重基層黨員的意見，而不是我行我素。黨內(nèi)的這種變化對一個執(zhí)政黨來說是至關(guān)重要的。

　　(3)對黨內(nèi)力量整合和平衡的考慮

　　黨內(nèi)力量的有效整合對一個政黨的內(nèi)部穩(wěn)定是至關(guān)重要的。隨著社會的發(fā)展，政黨內(nèi)部也會產(chǎn)生不同的、新的利益需求和意識觀念。這種新的呼聲對政黨內(nèi)部舊有的力量均衡構(gòu)成新的沖擊。為重新達到均衡的狀態(tài)，政黨必須要對其內(nèi)部新的呼聲做出響應(yīng)。而對于中國共產(chǎn)黨來說，“黨內(nèi)民主”就是對其內(nèi)部改革派呼聲的一種響應(yīng)�？陀^地講，改革開放為中國政治帶來的除了體制上的逐步開放，還包括政府干部觀念上的突破和解放。改革開放二十多年的時間足夠培養(yǎng)一批新的具有改革思維和民主意識的官員。他們工作在基層，深切體會到基層黨組織所處的困境以及產(chǎn)生這種困境的體制性原因。在他們其中，一些意識開放的、有社會和政治責任感的官員往往具有強烈的改革意識。這一點可以從中國地方政府的民主創(chuàng)新中得到啟示。對于中國地方政府的創(chuàng)新來說，具有創(chuàng)新思維的黨和政府領(lǐng)導人往往是改革的直接發(fā)起者和推動者。而諸多的地方政府創(chuàng)新可以突破重圍，成為政治體制改革的示范。

　　從更深層次意義上講，中國改革開放三十多年以來，社會利益分化已成為一個不爭的事實。在這個過程中，黨內(nèi)利益也不可避免地出現(xiàn)了分化。數(shù)以千萬計的共產(chǎn)黨員分布于不同的社會利益階層，社會的資本家也可以入黨，這意味著要保持黨的穩(wěn)定和團結(jié)，必須要重視黨內(nèi)不同利益層的聲音，整合黨內(nèi)不同力量。這同時意味著必須要對黨內(nèi)的權(quán)力進行重新分配。但是權(quán)力分配，尤其是權(quán)力的下放對舊有的利益階層構(gòu)成了直接的觸動。這個時候“黨內(nèi)民主”的出現(xiàn)盡管很難說對緩和不同利益層間的矛盾有直接的效用，但至少為不同利益的表達提供了一種制度和意識形態(tài)上的空間。這對于不同利益間的整合同樣是有幫助的。

　　在了解了黨內(nèi)民主出現(xiàn)的誘因之后，我們接下來的問題就是要深入理解黨內(nèi)民主與中國民主發(fā)展之間的路徑關(guān)系。對于此，我們將首先看一下中國主流學者對這個問題的看法。

　　2、學者對黨內(nèi)民主作為民主實現(xiàn)路徑的看法

　　大體來講，對于黨內(nèi)民主與中國民主之間的關(guān)系，國內(nèi)主流學者是持高度肯定態(tài)度的。他們總的觀點都認定了黨內(nèi)民主作為一種體制內(nèi)資源是中國實現(xiàn)民主的現(xiàn)實的、理想的途徑。他們認為相對于其它路徑，黨內(nèi)民主是推動并實現(xiàn)中國民主的最佳選擇。

　　中央黨校的教授王貴秀曾以“政改突破口：發(fā)展黨內(nèi)民主”為標題寫文章說：“把發(fā)展黨內(nèi)民主，改革和完善黨內(nèi)的領(lǐng)導體制作為政治體制改革的突破口，……相對而言，這應(yīng)該是最佳選擇�！� [9]他從諸多選擇的比較中看出，把發(fā)展黨內(nèi)民主，改革和完善黨內(nèi)領(lǐng)導體制作為政治體制改革的突破口，最符合實質(zhì)性和聯(lián)動性、風險較小、相對獨立性這三個原則，是最為有利的民主實現(xiàn)路徑。” 而中央黨校的另一位教授許耀桐在其文章《黨內(nèi)民主論》中認為：在黨內(nèi)缺乏民主和社會也缺乏人民民主的情況下，首先在黨內(nèi)實行民主，通過黨內(nèi)民主推動人民民主的發(fā)展，實行黨內(nèi)民主和人民民主的互動，是一條切實可行之路。因為政黨組織和黨員經(jīng)過了專門有素的訓練，在黨內(nèi)先開展民主建設(shè)，比直截了當?shù)卦谏鐣�開展人民民主，容易避免風險和失誤。[10]胡偉在其文章《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：
開發(fā)中國民主化的體制內(nèi)資源》中則認為：中國在民主化道路上應(yīng)選擇先精英后大眾、先共產(chǎn)黨內(nèi)后共產(chǎn)黨外的體制內(nèi)漸進發(fā)展路線， “如果共產(chǎn)黨能夠?qū)崿F(xiàn)較大程度的黨內(nèi)民主， 鑒于它在我國政治生活中的特殊地位， 必將牽一發(fā)而動全身， 帶動整個中國民主政治的發(fā)展”。[11]

　　以上三位學者盡管出發(fā)點不同，但總體觀點是認為黨內(nèi)民主相對于其它民主實現(xiàn)路徑要更為科學和符合中國實際。但是在總體觀點一致的前提下，中國主流學者對于黨內(nèi)民主實現(xiàn)的路徑選擇是有著不同看法的。

　　關(guān)于黨內(nèi)民主實現(xiàn)的路徑方式問題，第一種看法是走一條自上而下的精英民主的道路。這種觀點的主要代表是胡偉。在其文章《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開發(fā)中國民主化的體制內(nèi)資源》中直接闡述了他的自上而下的黨內(nèi)民主的道路。他認為黨內(nèi)民主應(yīng)自上而下與自下而上相結(jié)合， 但要以自上而下為主， 從中央做起。他從一個精英政治的角度來解釋這個問題，他認為黨的高層精英化程度高，人數(shù)少，民主改革易開展，并容易掌控和規(guī)避風險。(點擊此處閱讀下一頁)

　　因此中國民主化的關(guān)鍵和起點應(yīng)在中央， 通過中央民主改革的示范效應(yīng)， 有計劃有步驟地逐漸擴大民主化的成果， 依次推進省、市、縣及基層黨組織的民主建設(shè)。[12]

　　而另有一些學者在這個問題上雖然并沒有直接闡述自己的看法。但是從他們的一些論述中，我們可以看到，對于黨內(nèi)民主的實踐，他們并不贊同直接從中央擴展到地方的做法，一種地方試點再推廣于其它地區(qū)的做法反倒是可行和實際的。我們可以從中央黨校另一位教授王長江的觀點中看出此種路徑的主要含義。這首先體現(xiàn)在他對整個政治體制改革方式的理解上。他認為政治體制改革需要審慎地推進。這個審慎，表現(xiàn)在做法上，就是努力避免過去那種還沒有動作就先造勢的情況，不事聲張地、一步一個腳印地探索。因為在長期形成的強意識形態(tài)氛圍下，政改中的每個問題都有可能引起意識形態(tài)的爭論，這種爭論往往把問題推向極端、非理性化，激化社會的對立與沖突。[13]在他看來，在黨內(nèi)民主的實踐中，中央應(yīng)當給予地方黨組織留下一定的空間，鼓勵他們進行實踐和創(chuàng)新。而王長江觀點的另外一個關(guān)鍵點是：他認為黨內(nèi)民主實現(xiàn)的關(guān)鍵是解決權(quán)力的來源問題。基于這種認識，他認為中國地方黨組織對黨內(nèi)權(quán)力授受制度的創(chuàng)新，不管實際效果如何，對于黨都具有重大的潛在價值。[14] 因此，在這些學者看來，黨內(nèi)民主改革同政治體制改革一樣都需要審慎、漸進地進行，都是一個多頭并進的過程。他們并不否認上層改革的重要性，但是為社會穩(wěn)定的前提，黨內(nèi)民主改革最好還是先在地方的范圍內(nèi)進行試點。

　　總的來看，他們的看法可以歸結(jié)為幾點，黨內(nèi)民主是安全的、聯(lián)動性強的、精英的民主。中國主流學者對通過黨內(nèi)民主實現(xiàn)社會民主的分析是以中國政治和國情的現(xiàn)實為出發(fā)點的。他們的分析涵蓋了實行黨內(nèi)民主的現(xiàn)實可操作性和潛在的收益性。在他們看來，通過黨內(nèi)民主來實現(xiàn)社會民主要比其它路徑更為實際、更容易掌控和避免失誤。而從根本上講，他們對黨內(nèi)民主實踐方式的不同意見也恰恰體現(xiàn)了他們對目前情勢下黨內(nèi)民主所蘊含的潛在收益和危機的不同看法。

　　3、黨內(nèi)民主的實踐及其成效

　　總體來看，黨內(nèi)民主的改革實踐是以中央改革要求與地方試點創(chuàng)新改革結(jié)合進行的。實際上黨內(nèi)民主的改革是在基層進行的，走的是基層的黨內(nèi)民主的道路。因此這個改革就是中國動員式民主持續(xù)一步的發(fā)展，由于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，因此黨內(nèi)民主在基層進行的實驗，實際上將從基層社會組織的民主改革提升到基層政權(quán)組織，而表現(xiàn)形式主要是以地方政府創(chuàng)新式民主出現(xiàn)的。這在前邊已經(jīng)講過。這個意義上看，黨內(nèi)民主可以歸結(jié)為是中國動員式民主發(fā)展的第二階段。

　　自上世紀80年代以來，中國共產(chǎn)黨就開始著手對黨的“民主作風”和基本制度進行粗線條的恢復。而進入90年代后，黨內(nèi)民主建設(shè)逐步被納入到一個更加規(guī)范的制度范疇，與社會的互動開始顯現(xiàn)出來。這一時期，黨內(nèi)制度的程序性被強調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)也逐步完善。從實際來看，黨內(nèi)民主的實踐來自于兩個源頭，一個是中央的地方試點改革，比如自上世紀80年代以來，中央在四川、浙江、江蘇等省所進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉和“黨代會常任制”試點改革；
另一方面則來自于地方在處理實際問題中所進行的自發(fā)性創(chuàng)新和改革，比如四川遂寧市中區(qū)和青神縣早在1998年就進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”和“直選”，這種類型的改革后來又在許多地方出現(xiàn)。

　　具體來講，黨內(nèi)民主的改革實踐主要圍繞以下三方面的內(nèi)容展開。

　　(1) 黨代會常任制的試點改革

　　黨代會常任制是指每次黨的代表大會完成換屆選舉后，在黨的委員會任期內(nèi)每年舉行一次代表會議，行使黨的代表大會的職權(quán)。在這期間，黨代表的資格繼續(xù)有效，不再重新進行選舉。[15]這意味著黨的代表大會可以充分發(fā)揮其黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)、最高決策機構(gòu)的黨章上所規(guī)定的作用，黨代表也可以在黨代會閉會期間“經(jīng)常性地發(fā)揮作用”。[16]這事實上是將黨內(nèi)權(quán)力分散開來，防止權(quán)力集中在少數(shù)領(lǐng)導人手中，并給黨員更多的監(jiān)督權(quán)力。因此，自1988年開始，中央在浙江、山西、黑龍江等省的12個市縣區(qū)開始了黨代會常任制的試點工作。黨代會常任制改革主要圍繞黨代表常任制和黨代會年會兩方面展開。黨代會常任制的改革在理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系、保障黨員基本權(quán)利、激發(fā)黨員參與黨內(nèi)政治生活等方面取得了一定的效果。

　　但是客觀地講，黨代會常任制的實踐對黨內(nèi)民主而言更多地是一種規(guī)范性的意義。總體來講，黨代會常任制的試點改革并沒有達到預期的效果。黨代會常任制的改革是想在黨內(nèi)形成一個如人民代表大會職能一般的代表機關(guān)。但是正如人民代表大會制度所面臨的困境一樣，由于直接涉及到權(quán)力和利益分配問題，黨代會常任制的實踐中也出現(xiàn)了許多問題。這里面依舊還是一個權(quán)力關(guān)系的問題。在實踐中，權(quán)力的逆向運行并沒有得到根本解決，黨代表的職責和權(quán)利被模糊化，黨代表和黨代表大會、黨委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系被變相倒置依舊屢見不鮮。比如有的地方黨委給黨代表布置調(diào)研任務(wù)；
有的地方規(guī)定黨委委員“上對下”式地聯(lián)系黨代表；
有的地方的試點工作成了上級黨委布置的檢查任務(wù)。從本質(zhì)上講，黨內(nèi)民主實現(xiàn)的根源并不在于會議的多少，不在于黨代會和黨代表是否常任，甚至也不在于黨代表素質(zhì)的高低，關(guān)鍵的問題在于代表與被代表者之間的關(guān)系。如果在代表和被代表者之間沒有真正意義上的權(quán)力授受，那么，“常任”就真地只是意味著更多的會議，更重的負擔，而沒有為黨內(nèi)民主增加多少實質(zhì)性的內(nèi)容，常任制的形式就會變得“空心化”。[17]最終的核心問題還在于如何對黨內(nèi)權(quán)力的授受問題做出實質(zhì)性的改革。這就涉及到黨內(nèi)民主的另一個實踐——基層和地方黨組織選舉機制的創(chuàng)新。

　　(2)基層和地方黨組織的選舉創(chuàng)新

　　黨內(nèi)民主選舉制度的創(chuàng)新直接針對黨內(nèi)權(quán)力的授受問題，是黨內(nèi)民主得以實現(xiàn)的核心因素�；鶎雍偷胤近h組織的選舉創(chuàng)新是在90年代以來村民自治和村委會直選的影響下出現(xiàn)的。這主要體現(xiàn)在基層和地方黨組織中競爭性選舉機制的創(chuàng)新上。最為突出的例子就是“兩票制”直接選舉和“黨代表直選”地方黨委書記和主要成員的實行。基層黨組織“兩票制”的推行要求基層黨委書記和黨委成員必須獲得黨員和黨外群眾的雙重認同，先進行群眾的選舉或是民意測驗，并進而由全體黨員進行直接選舉。而基層黨代表的直選改變了以前的“上級規(guī)劃授意”式的選舉方式，將提名權(quán)交還給黨員，并將競爭性演說等方式納入選舉過程，從而在源頭上理順了黨員與黨代表的權(quán)力授受關(guān)系。

　　這些選舉的創(chuàng)新開始于基層并被逐步引入到更高級別的黨的機構(gòu)的選舉中去，對黨內(nèi)權(quán)力的分配構(gòu)成了一定影響。比如，湖北宜都市推行市委委員直選，并將提名權(quán)直接交給黨代表，從而對黨代會和黨的領(lǐng)導機構(gòu)的權(quán)力關(guān)系做出了重新構(gòu)置。還有的地方在實踐中通過黨代會直接選舉出黨的全體委員會成員，并在此基礎(chǔ)上將全委會設(shè)為黨的日常領(lǐng)導機關(guān)。類似于這樣的改革試圖使得黨代會不再是一個完全的“橡皮圖章”。

　　但是基層黨組織的選舉創(chuàng)新同樣也面臨著諸多的問題。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，選舉過于強調(diào)組織意圖，不能充分體現(xiàn)選舉人的意圖；
第二，選舉的運作方式比較封閉，具有形式化的傾向；
第三，選舉中選舉人和被選人之間缺乏溝通和交流渠道；
第四，選舉制度具有隨意性，操作不夠規(guī)范，缺乏剛性規(guī)定；
第五，選舉缺乏必要的糾錯的和監(jiān)督保障措施。而這些問題之所以出現(xiàn)，核心的原因就在于制度的缺乏和不足。現(xiàn)有的制度將很多的程序問題模糊化抑或是根本就沒有規(guī)定。這種問題的出現(xiàn)，一個非�，F(xiàn)實的原因在于：在整體的政治制度下，更高一級的黨組織始終掌握著規(guī)則的制定權(quán)。地方實踐中上層的態(tài)度主導了一切，對上負責依舊大于對下負責。同時仍然要求執(zhí)行“黨管干部”的原則，黨的組織部實際上仍然控制著干部的任命，選舉的形式仍然大于內(nèi)容。

　　(3)改革黨內(nèi)部門之間的權(quán)力關(guān)系，完善黨內(nèi)權(quán)力的約束制衡機制

　　這主要體現(xiàn)在對“書記辦公會”、“常委會”和“全委會”之間關(guān)系的重新理順，防止權(quán)力集中在少數(shù)黨的領(lǐng)導人的手中。其改革主要內(nèi)容包括：取消縣市區(qū)黨委常委會的試點改革；
取消縣市區(qū)書記辦公會的試點改革；
黨內(nèi)會議決策實行票決制的改革。

　　這個層面的改革是在黨內(nèi)各部門之間直接進行的，其初衷在于改善了以往“書記集權(quán)”“一把手集權(quán)”“黨代會權(quán)力虛置”等現(xiàn)象。盡管其出發(fā)點和設(shè)想都是好的，也顯現(xiàn)出一些積極的效果，但是在實踐中許多改革失去了原有的基調(diào)，被變相用來作為實現(xiàn)政治目標的工具。比如地方現(xiàn)在普遍的做法是上一級黨委會票決下一級黨政“一把手”。而按照黨章的規(guī)定，黨委書記是由同一級黨代表大會選舉產(chǎn)生的，而不是自上而下的任命�，F(xiàn)在的票決制，上級黨委會票決產(chǎn)生的只是候選人，最后的決定仍要由下級黨代表做出。若過多渲染上級黨委會的票決，就會讓人們忽視黨代會的最后決定作用。[18]而反觀這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，黨內(nèi)民主制度建設(shè)和民主氛圍的缺失是其主要原因。而制度的缺失更是核心和關(guān)鍵的因素。

　　此外，從另外一方面，黨內(nèi)權(quán)力制衡的重要一方面就是健全黨內(nèi)監(jiān)督機制。這其中紀檢機制的改革是重中之重。但是就目前來看，黨內(nèi)紀律檢查委員會實行的是雙重領(lǐng)導體制：紀檢派駐機構(gòu)既受派出機構(gòu)的領(lǐng)導，又接受所在單位的領(lǐng)導；
下級紀委既受上級紀委的領(lǐng)導，又受本級黨委的領(lǐng)導。這種雙重領(lǐng)導機制極大地束縛了紀檢機關(guān)的行動，本末倒置地將監(jiān)督者置于被監(jiān)督者的牽制之下。關(guān)于改革這種紀檢監(jiān)督機制的呼聲愈來愈高，但具體的措施尚未出臺。[19]

　　4、總體分析和結(jié)論

　　總體來講，黨代會常任制、黨內(nèi)基層選舉機制創(chuàng)新、黨內(nèi)權(quán)力制衡的民主實踐在一定程度上取得了良好的民主示范效果，也對社會產(chǎn)生了積極的作用。從我們的調(diào)查來看，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直接選舉的地方，社會的政治面貌也發(fā)生了很大的變化。這在前邊有所介紹，這里不再多說。但是這些改革同樣存在許多問題，有些問題甚至進一步滋生出新的問題。地方實踐對黨內(nèi)民主的變相扭曲是一種普遍性的問題。而地方實踐中的問題所導致的后果又直接影響到民眾對中央實行黨內(nèi)民主的看法和認識，這里面又蘊含著新的合法性認同問題。許多地方的改革事實上以“官主”來代替“民主”，黨內(nèi)民主走的僅僅是形式，而不具備實質(zhì)性的內(nèi)容。這種印象一旦在民眾頭腦中打下烙印，黨內(nèi)民主對整個社會民主的帶動就會大打折扣，既無法解決執(zhí)政黨的合法性問題，而且地方的問題也沒有解決。這種問題所折射的不僅僅是一個中央與地方的博弈問題，更重要的是既有權(quán)力的占有者對放權(quán)的天然抗拒和抵制。目前的改革之所以問題重重，其主要原因則在于現(xiàn)有的制度并沒有為黨內(nèi)民主，尤其是黨內(nèi)分權(quán)提供完善的配套設(shè)施。

　　黨內(nèi)民主的改革可以歸納為是一種動員式民主，從我們前面對動員式民主所做的分析來看，動員式民主所具有的問題我們都可以在黨內(nèi)民主的實驗中發(fā)現(xiàn)。這樣，就不得不對黨內(nèi)民主的途徑的有效性表示許多的懷疑。這不得不從共產(chǎn)黨的體制來看這個問題。

　　中國共產(chǎn)黨是一個列寧主義的革命政黨，本身是高度集權(quán)主義的。黨的基層組織的任務(wù)就是動員群眾，完成上級交辦的任務(wù)。在執(zhí)政的過程中，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)和政府行政體制結(jié)合在一起，形成了一個強大的至上而下的官僚科層體制。下級對上級只能服從，不能提出反對的意見。雖然現(xiàn)在要實行黨內(nèi)民主，但是民主在黨內(nèi)的形成會是非常難的。而核心的問題就是，這個至上而下行使權(quán)力的黨，高度動員的黨怎么樣能夠轉(zhuǎn)變成一個民主的黨呢？所謂民主的黨就是現(xiàn)在西方國家那樣的政黨，黨的權(quán)力關(guān)系是至下而上的，黨的權(quán)力是分散的，甚至黨的領(lǐng)導是全體黨員直接選舉產(chǎn)生的。但是在中國的現(xiàn)實中，黨中央說了算，黨內(nèi)的地位越高權(quán)越大，地方的書記在地方就擁有一切權(quán)力，誰能監(jiān)督他呢？體制的結(jié)果使然。

　　在整個政治體制的層面上，黨內(nèi)民主所涉及到的不僅僅是黨內(nèi)權(quán)力分配的問題，還對體制外的分權(quán)構(gòu)成了影響。而體制外的分權(quán)則觸及了執(zhí)政黨在整個政治體制中的權(quán)力和地位。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨必須要確保改革所形成的新的利益格局是在他的控制范圍之內(nèi)的，并符合其政治利益。在這個層面上，黨內(nèi)民主和中國共產(chǎn)黨的利益可能是有相悖之處的。

　　于是，黨內(nèi)民主與中國民主的發(fā)展似乎既存在著一致性，又存在著矛盾之處。中國的執(zhí)政黨推行民主在一個很重要的方面是為了回應(yīng)社會民主的發(fā)展和壓力，在這種壓力之下，黨內(nèi)需要做出政策和組織的調(diào)整，以更好地回應(yīng)社會，達到增加執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)的目的。因此合法性基礎(chǔ)的增加主要是要推動社會的民主，(點擊此處閱讀下一頁)

　　黨內(nèi)民主能夠在多大的程度上推動黨在社會上的合法性基礎(chǔ)呢？東歐地區(qū)的共產(chǎn)黨也曾經(jīng)將民主的發(fā)展先定在黨內(nèi)民主上，以期增加執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)，但是社會不認同，而黨內(nèi)民主也無法進行下去。這已經(jīng)是一個歷史教訓。

　　因此在這樣的基本情況下，黨內(nèi)民主的路徑能有多大空間呢？依我對實踐的觀察，黨內(nèi)民主的真正意義在于這個命題的出現(xiàn)，以及它對黨內(nèi)贊成改革的力量的支持，而尤其是鼓勵黨內(nèi)民主的聲音的出現(xiàn)和擴大，加大對黨的權(quán)力機構(gòu)的改革。因此黨內(nèi)民主就會成為一個號召。而尤其重要的事情，這個號召的出現(xiàn)會進一步的推動社會民主力量的加大。因此從民主發(fā)展的總體來看，重要的這個號召的出現(xiàn)所具有的合法性特點，會更大的加大黨內(nèi)對民主的要求，同時對于社會來講，黨內(nèi)民主的號召也會使社會要求民主的聲音加大，從而推動中國民主的進一步的發(fā)展。

　　[1] 王長江.中國政治文明視野下黨的執(zhí)政能力建設(shè).上海：上海人民出版社，2005：241。

　　[2] 此觀點是由德國社會學者羅伯特·米歇爾斯提出的。他認為政黨專制是一種可能而且必然的現(xiàn)象，無論什么樣的政治組織，即使是信奉民主意識形態(tài)的政黨，也不可避免地要產(chǎn)生強烈的寡頭政治傾向。產(chǎn)生這種傾向的原因在于政黨組織本身，尤其是黨的領(lǐng)袖由于個人的專業(yè)能力的卓越使之可以在組織中長期、穩(wěn)定地任職。這之外再加之群眾的固有缺陷，政黨的寡頭政治就成為不可避免的鐵律。這個理論盡管忽視了政黨內(nèi)部領(lǐng)導者和被領(lǐng)導者之間的雙向互動，但其對政黨政治可能會導致寡頭政治的出現(xiàn)的判斷卻是正確和敏銳的。

　　[3]《鄧小平文選》第2卷.北京：人民出版社，1994：328-329。

　　[4] 林尚立.制度創(chuàng)新與國家成長——中國的探索.天津：天津人民出版社，2005：46。

　　[5] 就我們在調(diào)查中所遇到的情況來看，普通老百姓對共產(chǎn)黨基本上沒有什么好感。而且越是基層的群眾越是如此。他們對共產(chǎn)黨所使用的字眼是很難聽的。說實在的，我基本上沒有聽到這些老百姓說共產(chǎn)黨的好話。我不知道這樣的情況中共高層的領(lǐng)導是否知道，估計是不大清楚。因為老百姓見到官方的人員之后，都會說好話。我的感覺是，他們對共產(chǎn)黨強烈的不滿，但是對中央還報有希望。因此，中共遇到了一個真正的合法性危機問題，而黨的體制現(xiàn)在是依靠著政權(quán)的力量在維持著。

　　[6] 在此引用了中國中央黨校教授王長江在其著作《中國政治文明視野下的黨的執(zhí)政能力建設(shè)》的觀點，即政治合法性是公共權(quán)力的權(quán)威性和民眾對這種權(quán)威的認同感之和。

　　[7] [法]讓-夸克.合法性與政治.佟心平，王遠飛譯.北京：中央編譯出版社，2002：7。

　　[8] [法]讓-夸克.合法性與政治.佟心平，王遠飛譯.北京：中央編譯出版社，2002：8。

　　[9] 王貴秀.政改突破口：發(fā)展黨內(nèi)民主.改革內(nèi)參，2003(1)：6-10。

　　[10] 許耀桐.黨內(nèi)民主論./。

　　[11] 胡偉.黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：
開發(fā)中國民主化的體制內(nèi)資源.復旦學報(社會科學版)， 1999 (1)。

　　[12]胡 偉.黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：
開發(fā)中國民主化的體制內(nèi)資源.復旦學報(社會科學版)， 1999 (1)。

　　[13] 鐘岷源.尋找政改安全“切入點”——專訪中央黨校教授王長江.南風窗.2006(8)。

　　[14] 王長江.中國政治文明視野下黨的執(zhí)政能力建設(shè).上海：上海人民出版社，2005：255。

　　[15] 陶 慶.黨代表大會常任制：政治社會學的觀察與分析路徑.http：//www.tecn.cn/data/detail.php？id=11715。

　　[16]王長江.中國政治文明視野下黨的執(zhí)政能力建設(shè).上海：上海人民出版社，2005：251。

　　[17]王長江.中國政治文明視野下黨的執(zhí)政能力建設(shè).上海：上海人民出版社，2005：254。

　　[18] 胡奎.王貴秀：要民主，不要官主. http：//www.chinanewsweek.com.cn/2003-01-23/1/1011.html。

　　[19] 我們在一些地方的調(diào)查表明，實行紀檢機構(gòu)的單一體制雖然提出，但在實踐中可能行不通。原因在于地方紀檢委的活動需要由地方黨委的配合才可以進行案件的調(diào)查，因此如果是上級的紀檢委直接負責下級的紀檢委的工作，則可能無法得到下級黨委的配合，那樣就會完全孤立，根本無法進行任何調(diào)查。這是體制的問題。其實完全依靠黨的紀檢機構(gòu)進行監(jiān)督，本身的局限性非常大。一個完整的監(jiān)督機構(gòu)，應(yīng)該主要依靠社會的力量，但是這在中國目前的體制下是難于做到的。

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