燕繼榮：政府創(chuàng)新與政府改革

　　各位與會嘉賓，大家好。

　　今天，我們聚會這里，就中國政府創(chuàng)新的理論與實踐問題舉行學術研討。利用主題發(fā)言的機會，我想發(fā)表一些不很成熟的意見，以激發(fā)大家的思維，達到拋磚引玉的效果。

　　在規(guī)定的時間內(nèi)，我想闡明下面三個問題：

　　1.政府創(chuàng)新的理論依據(jù)是什么？

　　2.中國政府創(chuàng)新的空間有多大？

　　3.中國政府創(chuàng)新的努力方向在哪里？

　　中國作為一個后發(fā)國家，具有發(fā)展中國家的基本特點。記得在九十年代的時候曾經(jīng)有這樣一種說法，面對民主化潮流，“不改革是等死，改革是找死”。那意思是，無論如何都是“死”。其實，毛澤東時代結束以來，每遇到一些重大事件，都會有人出來預測中國的未來，認為中國的“死”和“崩潰”是不可避免的。但30年過去了，經(jīng)歷了“文化大革命”后經(jīng)濟幾近崩潰的災難、80年代民主浪潮的沖擊、90年代蘇聯(lián)東歐共產(chǎn)主義體系解體的打擊，中國不但沒“死”，反而它的崛起卻越來越引起了人們的關注。近三十年發(fā)展經(jīng)驗表明，中國走出一條新路是完全可能的。

　　我個人認為，要加大這種可能性，就需要確立長遠的國家發(fā)展戰(zhàn)略，以化解政府面臨的各種困局。具體來說，我們面臨的首要任務是：（1）就政治發(fā)展的目標和路徑達成基本的社會共識；
（2）在既有的社會結構條件下，尋找現(xiàn)實政治的發(fā)展空間。我的觀點是：可以通過發(fā)展協(xié)商民主機制，盡可能達成廣泛的政治共識（這一點是為了化解民主化的挑戰(zhàn)）；
通過推動政府創(chuàng)新來拓展有效的政治發(fā)展空間（這一點是為了化解既有體制的約束，培育新的制度生長點）。

　　我們曾經(jīng)以民主為訴求，把民主化作為我國政治發(fā)展的核心目標。但是，講到民主，人們往往會根據(jù)一些通用指標，將它歸結為開放黨禁、自由競選、解除輿論控制、軍隊國家化和分權制衡等等。說得直白一點，站在既有秩序的立場上，這些內(nèi)容個個都是“要命”的問題。也許，它們作為通用指標，作為長遠的目標可以考慮，但是，在當下時期，民主化除了激發(fā)廣泛的社會動員（social mobilization）、在國際社會引起廣泛爭議而使我們陷于被動局面外，它確實不能被作為化解困局的一種有效的戰(zhàn)略目標的表述。而且，我個人認為，民主化作為一種世界潮流和客觀趨勢，它對原有秩序具有較強的殺傷力，它更多地帶來的是麻煩，所以，正確的態(tài)度應當像法國思想家托克維爾所指出，應因應這種趨勢，因勢利導[①]，通過制度化建設來規(guī)制民意，使民主化潮流和趨勢得到有效控制，而不是推波助瀾。

　　既然民主化不是一種最好的表述，那么，我們還能找到什么樣的表述方式呢？或者，換句話說，我們還能從哪些方面來推動政治發(fā)展的進程？這就是我們今天要討論的政府創(chuàng)新（government innovation）。

　　一、政府創(chuàng)新的理論依據(jù)是什么？

　　講到政府創(chuàng)新，人們就不得不提到美國學者熊彼特（Joseph Alois Schumpeter，1883—1950）。研究和學習政治學的人，都非常熟悉美籍奧地利經(jīng)濟學家熊彼特，知道他寫過一本有名的著作叫《資本主義、社會主義與民主》，但不一定知道他也是今天非常時髦的“創(chuàng)新理論”的創(chuàng)始人。1912年熊彼特出版《經(jīng)濟發(fā)展理論》一書，首次提出“創(chuàng)新”概念并加以理論闡釋。他以“創(chuàng)新理論”為核心，研究了資本主義經(jīng)濟發(fā)展的實質、動力與機制，探討了經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展的模式和周期波動，預測了經(jīng)濟發(fā)展的長期趨勢，提出了獨特的經(jīng)濟發(fā)展理論體系。

　　熊彼特認為，經(jīng)濟會由于創(chuàng)新而增長，但這種增長呈現(xiàn)周期性。創(chuàng)新一旦出現(xiàn)，往往會引起其他企業(yè)模仿。普遍的模仿，會引發(fā)更大的創(chuàng)新浪潮，于是經(jīng)濟走向高漲。當較多的企業(yè)模仿同一創(chuàng)新后，創(chuàng)新浪潮便消逝、經(jīng)濟出現(xiàn)停滯。如果經(jīng)濟要再度增長，就必須有新一輪的創(chuàng)新。只有不斷創(chuàng)新，才能保證經(jīng)濟持續(xù)增長。資本主義經(jīng)濟增長的過程是通過繁榮、衰退、蕭條和復蘇的周期過程而實現(xiàn)的，而創(chuàng)新就是決定這種周期的主要因素。經(jīng)濟危機是創(chuàng)新過程中不可避免的周期性的經(jīng)濟現(xiàn)象，繁榮之后，便是衰退，衰退和蕭條就是危機，擺脫經(jīng)濟危機只有通過創(chuàng)新。

　　熊彼特從經(jīng)濟學的角度闡明了創(chuàng)新的含義，認為創(chuàng)新是指“企業(yè)家對生產(chǎn)要素的新組合”，它包括：

　　1)引進一種新的產(chǎn)品或提供一種產(chǎn)品的新質量；

　　2)采用一種新的生產(chǎn)方法（工藝）；

　　3)開辟一個新的市場；

　　4)獲得一種原料或半成品的新的供給來源；

　　5)實行一種新的組織形式，例如，建立或打破一種壟斷地位。

　　熊彼特特別強調，創(chuàng)新（innovation）并不等于發(fā)明（invention）。一種發(fā)明只有應用于經(jīng)濟活動并成功時才能算作創(chuàng)新。創(chuàng)新者不是實驗室的科學家，而是有膽識、敢于承擔風險又有組織實干才能的企業(yè)家。所以，企業(yè)家是經(jīng)濟創(chuàng)新的動力。

　　二戰(zhàn)以后，人們正是在熊彼特創(chuàng)新概念的基礎上，進一步提出管理創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等概念。自80年代起，在“新公共管理運動”的政府改革過程中，人們又提出了“政府創(chuàng)新”的概念[②]，而政府施政理念、組織制度、政策行為等方面的創(chuàng)新就被視為“政府創(chuàng)新”的基本內(nèi)涵[③]。

　　當前，中國學界和政界都把“政府創(chuàng)新”作為政治建設的一個重要方面。倡導這一概念，等于肯定了下列基本命題：

　　1)在不進行大規(guī)模制度變革（或稱結構變革，“休克療法”）的條件下改善政府績效是可能的；

　　2)漸進改革不僅是中國國情條件下的“帕累托最優(yōu)”之選，也可能是任何積極變革的通則；

　　3)從微觀入手進行調整與改革也可以成為有效制度的生長點；

　　4)而且，在現(xiàn)有體制條件下，微觀創(chuàng)新以促進整體發(fā)展的空間依然存在。

　　如果上述這些命題是成立的，那么，我們的關注點就不再是宏大理論和宏觀制度的革命性改造，而是微觀制度的調整和變革——累進的變遷。

　　從實踐來看，90年代以后，隨著地方政府自主權限的擴大，中國地方官員在政治市場上有著足夠的動力去扮演熊彼特所分析的企業(yè)家在經(jīng)濟市場上所扮演的角色，成為政府創(chuàng)新的動力源泉。如果我們承認“政府是經(jīng)濟發(fā)展的重要資源”，如果我們承認“以政府為主導謀求地方經(jīng)濟發(fā)展是可能的”，如果我們承認“政府是區(qū)域發(fā)展的核心競爭力”，如果我們也承認“創(chuàng)新就是對資源要素的新組合”，那么，得出“政府規(guī)劃是生產(chǎn)力”、“政府創(chuàng)新是社會發(fā)展的動力”這樣的結論就是順理成章的。

　　二、中國政府創(chuàng)新的空間有多大？

　　為了理論上的便利，人們常常把政治體制劃分為不同的形態(tài)，說這種體制是民主的，那種體制是獨裁的或威權的。多少年來，我們接受了這種分類，并為它們加載了道德評價的意義。我們養(yǎng)成了這樣的思維定式，并習慣于用這樣的思維定式來分析現(xiàn)狀和規(guī)劃未來。依照這樣的思維定式，我們開出的方案往往是全新的，以至于忽略了制度發(fā)展中的銜接性。

　　其實，歷史上所形成的各種制度安排之間的差別并不一定像我們所認識的那樣大，差別也許只是我們在認識上過分強化某一方面的特點而形成的。在任何時候，政府都是不可或缺的，不管這個政府的化身是世襲國王，還是民選的總統(tǒng)，或者其他叫法。政府所承擔的責任和管理功能也是相同的，它們在執(zhí)行任務的時候也基本是“集權”的和“獨裁”的�，F(xiàn)代政治的重大進展也許并不在于在多大程度上讓人民當家作主了，而在于作為管理者的政府是不是受到了制度化的約束。大家知道，早期自由主義有一個口號，叫“管得最少的政府就是最好的政府”，我認為，今天對于這個口號的最好的解讀就是，“受到最合理制度約束的政府就是最好的政府”。因為我們大概都會認同這樣一個觀點：不負責任和沒有約束的政府大概是最壞的政府。如此說來，也就明確了中國政府改革的方向，也就明白了中國政府創(chuàng)新的空間究竟有多大。

　　制度主義（institutionalism）理論告訴我們，制度是重要的，制度作為一種規(guī)則，是規(guī)范人們（不管是民眾還是國王）行為的準則。真正有效的制度往往是在長期的生活中積累形成的，一種借鑒或“引進”的制度（正式的規(guī)則）能否有效發(fā)揮作用，取決于它能否適應現(xiàn)有的社會“土壤”（非正式的規(guī)則）[④]。這正說明了為什么中國社會中的許多“潛規(guī)則”具有生命力，而被設計或被引入的制度常常成為“擺設”。這個情況啟迪我們：與其費勁地設計或搬用一些難以奏效的全新規(guī)則，干嗎不對那些正在運轉的“舊”規(guī)則進行合理化的改造？如果這個思路是有道理的，那么，致力于政府制度的改造和創(chuàng)新的努力不僅應該得到肯定，而且應該成為今后政府改革的發(fā)力點。

　　在這種框架下思考問題，我們會發(fā)現(xiàn)，我們確實有很多事情可做。比方說，在政黨制度創(chuàng)新方面，我們需要研究和制定政黨轉型的戰(zhàn)略，將共產(chǎn)黨由一個“打天下坐天下”的革命型政黨改造成現(xiàn)代執(zhí)政型政黨；
在政府制度創(chuàng)新方面，從微觀角度著手，選擇不易引起巨大震動的領域，實現(xiàn)制度變革，打造服務型政府；
在社會管理制度創(chuàng)新方面，我們需要明確如何鼓勵和扶持社會自治組織的健康發(fā)展，增加社會資本（social capital），以減輕政府管理負擔。

　　三、中國政府創(chuàng)新的努力方向在哪里？

　　為了說明這個問題，我想引用美國立國者的一些觀點。盡管我們堅持認為，美國的制度安排不一定是最好的，它的經(jīng)驗不一定是普遍適用的，但它所體現(xiàn)的精神和思路卻是無可置疑的。

　　讀過《聯(lián)邦黨人文集》的人都知道，美國聯(lián)邦黨人想建立的是一個自由的強國家（有效政府），這也是今天許多人的政治目標。他們堅持認為，政府的組建應當以自由為原則，但是，他們也知道，“濫用自由與濫用權力一樣，都可能危及自由”[⑤]；
“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”[⑥]。由此我們可以看出，他們希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被統(tǒng)治者”，有限政府即“使政府管理自身”。換句話說，美國聯(lián)邦黨人的立國訴求有兩個：一是賦予政府以足夠的權力，控制（管理）人民；
二是通過對政府的外在的和內(nèi)在的雙重約束，控制（管理）政府（或國家）。采取共和政體（代議制政體）和地方分權的聯(lián)邦制，賦總統(tǒng)以較大的行政權力，設置國會兩院制，實行法官終身制等等，主要是為了防止“暴民政治”，對社會實施有效管理；
實行民主選舉，實施以野心對抗野心的分權制度，制定權利法案，規(guī)定司法獨立等等，無非是為了控制政府，防止“暴政政治”。

　　實際上，我們的政府改革與制度創(chuàng)新，也面臨兩重任務：一是治民，二是治官。在治民的方面，我們至少應該本著以下的原則來完善我們的管理制度：

　　1)有規(guī)則總比沒有規(guī)則好。

　　2)非人格化的規(guī)則要比完全人格化的規(guī)則好。

　　3)經(jīng)過參與者討價還價的博弈過程而形成的規(guī)則要比單方面制定的規(guī)則好。

　　4)讓參與者感覺受益的規(guī)則要比感覺無益或受損的規(guī)則好。

　　說到底，還是要處理好個人——社會——國家三者的關系，合理劃分它們的界限，根據(jù)社會事務和社會資源的不同性質采用不同的手段和方式：對于不損害社會利益的私人事務，采用“自由放任”的方式；
對于不損害社會利益的團體事務，采用“自我管理”的方式；
對于涉及整個社會利益的公共事務，采用“委托責任管理”的方式。

　　按照以上原則來審查我們的管理制度，會發(fā)現(xiàn)確實有許多工作有待改進。我在前面已經(jīng)提到，“受到最合理的制度約束的政府就是最好的政府”�，F(xiàn)代政治文明的一個標志就是“控制國家”，“限制政府”，也就是“治官”。那么，在這個方面我們的問題癥結到底在哪里呢？

　　按照現(xiàn)代政治觀念，責任不明的政府不僅在合法性方面會受到質疑，而且在績效方面也不會有良好的表現(xiàn)。經(jīng)濟學家奧爾森（Mancur Olson，1932-1998）曾經(jīng)認為，哪個社會能夠很好地解決“搭便車”（free rider）的問題，哪個社會就會走向持久的繁榮[⑦]。我的理解是，“搭便車”有兩種情況。投資與收益不均衡，在分配利益的時候，有人不做任何投資而能夠獲利，或者投入與收益不成比例（即存在投機取巧、不勞而獲的機會），那自然就存在“搭便車”的現(xiàn)象。同樣，在承擔責任的時候，有人能夠不用為自己的行為承擔必要的責任（風險），或者能夠逃避責任的話，也應該認為存在著“搭便車”的現(xiàn)象。

　　市場化改造使中國在經(jīng)濟生活領域中的“搭便車”現(xiàn)象得到了有力的遏制，從而促成了中國經(jīng)濟20多年的持久繁榮。這個成績應該歸功于鄧小平所開創(chuàng)的經(jīng)濟改革。這項改革以在農(nóng)村落實生產(chǎn)責任制，破除“一大二公”的人民公社大集體模式為開始，(點擊此處閱讀下一頁)

　　進而推廣市場化進程，在城市實行國有企業(yè)改革，其中的一項重要內(nèi)容就是產(chǎn)權改造。

　　很遺憾的是，在中國政治領域，還存在大量的“搭便車”現(xiàn)象，突出的表現(xiàn)就是責任不明，互相推委，出了問題，沒人承擔責任。那種被認為是社會主義的優(yōu)越的制度安排，如集體負責制、黨委負責制、黨管干部制、人民代表制等等，使得國家政治事務的管理變成了無責任政治或責任不明政治。我們不知道在人大會議中到底誰是“我”的代表，人大代表也不知道他究竟代表誰來說話。政府領導人要負責管理一攤事務，要承擔政府的責任，但很多時候，他又必須聽從黨的領導人的安排。政府首腦想用的人不能組閣進來，不想用的又必須用。世襲君主制下，君主一個人負責，他任命大臣管理國家事務，大臣管得不好，可以撤職查辦；
民主憲政下，通過競爭選舉的人組閣執(zhí)政，他想用誰就用誰，老百姓只關注結果，誰的責任誰承擔。但是，在我們的體制下，“人民”、“黨”這些概念經(jīng)常成為一個托詞，集體負責制的結果常常是無人負責：有事不知道該誰管，出了事不知道該誰來具體為此承擔責任。官員可以“搭便車”逃避責任，其結果就是使用權力的不認真不謹慎和不公正。

　　所以，我認為，中國政府改革最核心的問題是如何“控制政府”，也就是如何認真貫徹落實小平同志推行的責任制：讓所有的事情都要明確責任人，讓老百姓知道誰在負什么責，出了問題該找誰。從制度安排的角度看，就是怎么解決好授權限制、分權限制和控權限制的各個環(huán)節(jié)。為此，微觀領域的制度變革與創(chuàng)新完全是可以探討的：是不是可以嘗試總統(tǒng)制？要不要建立和試行職業(yè)化的人民代表制度？是不是逐步建立政黨財政與國民財政分開的制度?是不是普遍推廣和完善官員就職宣誓制度、政府聽證制度、政府公示制度、官員問責制度？

　　以上是我就這次會議所作的主題發(fā)言。我知道，這些觀點還很不成熟，希望能得到大家的批評指正。謝謝各位！

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　　[①] 參閱托克維爾著：《論美國的民主》，“緒論”，董果良譯，北京：商務印書館1988年版， 第4-18頁。

　　[②] 參閱王玉華：“20世紀90年代美國政府創(chuàng)新實踐及啟示”，來源: 《中國經(jīng)濟時報》(北京)，2005-10-28，http://www.hebei.com.cn/node2/llyd/userobject1ai380636.html。

　　[③] 有關政府創(chuàng)新的定義、類型、動力、目標、原則、方法等闡述可參閱俞可平的文章：“論政府創(chuàng)新的若干基本問題”，見《文史哲》，2005年第四期。

　　[④] 參閱道格拉斯•C.諾思著：《經(jīng)濟史中的結構與變遷》，上海三聯(lián)書店，1991年版。

　　[⑤] 漢密爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，北京：商務印書館，1982年版，第324頁。

　　[⑥] 同上書，第264頁。

　　[⑦] 奧爾森的觀點在他的不同著述中都有闡述。我認為，從政治學的角度看，他的《集體行動的邏輯》一書的價值在于分析了“大集體”不太成功的原因；
而《權力與繁榮》一書的意義在于闡明了國家權力與私人權利之間的相互關系決定社會的繁榮程度。

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