燕繼榮：對于服務型政府改革的思考

　　自從中央提出轉變政府職能，建設服務型政府以來，對于服務型政府的研究成為一個學術熱點。這方面的研究很多，研究角度也很多。不過，大多數(shù)研究在于論證服務型政府的含義、特點、理論依據(jù)和現(xiàn)實意義等問題。

　　據(jù)我所知，近兩年，新一屆政府在以建設服務型政府為方向的政治改革方面，確實作了很大的努力，也有不小的成就。比方說，問責制的實際推行，行政審批制度的改革，聽政制度、公示制度的實施，電子政務的推廣等等。不過，政治學的研究說明，制度歷史大多發(fā)展得非常緩慢，就制度構建而言，時間的計量是以10年為單位的 。中國政府上述努力的實際成效還需要經(jīng)受時間的檢驗。

　　應當肯定，服務型政府改革的方向是正確的，需要繼續(xù)堅持，但是，真正推廣實施的難度也很大。它除要求政府開展更加細致入微的工作外，還需要考慮到種種制度性約束，通盤規(guī)劃，制定長遠的改革戰(zhàn)略和策略。

　　一、服務型政府：時髦口號，還是戰(zhàn)略目標？

　　中國經(jīng)濟發(fā)展的成就舉世矚目，但政治發(fā)展卻鮮為世人所樂道。這一方面是因為政治改革還在探索之中，政治發(fā)展思路需要有一個逐步清晰和明確的過程；
另一方面也是因為對于政治發(fā)展的理解和評價歷來有不同看法。人們一般總是習慣于用民主化的指標來衡量和評價中國政治發(fā)展。但政治發(fā)展研究表明，民主化只是衡量政治發(fā)展指標體系的一個方面。也就是說，衡量一個國家政治發(fā)展水平的指標是一個龐大的綜合體系，而民主只是一個方面的指標體系。那些認為中國政治發(fā)展沒有什么成就、或者低估這些成就的觀點，實際上主要依據(jù)的是政治發(fā)展綜合體系中的一個方面，即民主化，而且對民主化的理解也主要限定在一般通用標準的幾個固定指標之下，如多黨制、普選制、言論自由等。

　　說到底，不管是市場化也好，民主化也罷，改革的目的在于形成一種良好的社會管理體制，實現(xiàn)良好的社會治理。而要實現(xiàn)良好的社會治理，從根本上說，就是要解決好兩大問題：政治與治政。

　　政治學研究表明，一個秩序良好的社會，必須是一個合理劃分“公共領域”和“私人領域”界限的社會。屬于公共事務的，納入公共事務管理的范疇，由公共權力（政府）部門采用法律的、行政的、政策的多重手段去解決（所謂“公了”）。屬于私人事務，由私人自己或私人之間（包括個人之間、組織協(xié)會之間）通過協(xié)商、交易等方式去自行解決（所謂“私了”）。因此，一個秩序良好的政治社會，必須在合理劃分國家（state）-社會（society）-個人（individuals）三者界限的基礎上，在不同領域，針對不同的對象，實行不同的“治理”原則和手段，確立“管制”＋“自治”的合理模式。

　　對于“私人領域”的管理可以稱作“社會治理”或“治理社會”，屬于“政治”的范疇。“公共領域”的管理可以主要地被界定為“政府治理”或“治理政府”，屬于“治政”的范疇。前者強調的是“治民”，后者強調的“治官”；
前者的目的是要規(guī)范公民行為和社會組織行為，保障公民權益，防止暴民政治；
后者是要規(guī)范政府（包括官員）行為，限制公共權力，防止暴政統(tǒng)治。

　　實際上，中國的改革正是沿著這兩條線索在探索中逐步展開的，中國的政治發(fā)展也就是在這兩個方面的努力中不斷進步的。

　　從政府改革的角度看，服務型政府意味著政治模式的根本轉變：從以統(tǒng)治百姓為核心的政治模式轉向以服務百姓為核心的治政模式。前者重在“治民”，限制百姓；
而后者重在“治官”，限制政府權力。這一轉變與以“控制國家”為內容的民主憲政發(fā)展方向并行不悖。

　　中國的經(jīng)濟改革以建設社會主義市場經(jīng)濟為導向，那么，中國的政治改革是不是應該以建設服務型政府為導向，這種表述需要進一步研究探討。但無論如何，應當把建設服務型政府看作中國政治發(fā)展的一項戰(zhàn)略目標和任務。因為那不僅符合中國實際的發(fā)展路徑，而且，從中國的實際考慮，把它作為戰(zhàn)略目標，放在與當年以市場化為導向的經(jīng)濟改革一樣的位置上，可以通過推動以服務型政府為導向的政府改革，推動中國政治體制變革，促進中國政治發(fā)展。

　　另外，建設服務型政府也符合國際大趨勢，我們不希望“服務型政府”這個概念只是作為一屆政府的時髦口號而被“小用”了，我們希望在這個概念下做出大文章。

　　把建設服務型政府作為戰(zhàn)略任務來規(guī)劃，需要在宏觀層面做出涉及整個政治體制和政府架構的長遠規(guī)劃，在中觀層面制定關系到政府運行模式轉變的制度安排，在微觀層面制定有關“責任政府”的行為和決策的具體任務目標。

　　二、政府創(chuàng)新：“形象工程”，還是系統(tǒng)工程？

　　服務型政府代表了現(xiàn)代政府的發(fā)展方向，也成為80年代以來世界主要國家公共管理的一項重要內容 。服務型政府意味著社會治理模式的根本變革。

　　政治學一般從理念、制度、行為三個層面來考察和評價一個國家或一個政府的狀況（如圖－1）。相對于傳統(tǒng)政府來說，服務型政府意味著政府理念、制度和行為方式的全面創(chuàng)新。

　　我們習慣了“政治式的”（治民、管制、服從）思維和行為。現(xiàn)在提出要建設服務型政府，那要求我們培養(yǎng)另外一種“習慣”，那就是“治政式的”思維和行為。這種“治政式的”思維和行為的核心是“治官”，實施的是“管制＋自治＋自由”的治理模式，強調“服務”而不是“服從”。所以，適應這一革新的理論創(chuàng)新和觀念更新是非常必要的。

　　服務型政府要求摒棄傳統(tǒng)的官僚制式的社會管制型政府理念，樹立政府部門與社會部門（私人部門和所謂的“第三部門”）攜手合作的社會治理理念和公共服務型政府理念。在這方面，首先需要澄清觀念。一般認為“民主”思想是服務型政府的理論基礎。我個人認為不盡然。服務型政府的理論基礎應該是“民主”＋“憲政”＋“治理”，它體現(xiàn)的是以民為本、依法治政、共管共治的治國理念。

　　服務型政府建設還需要在重新界定政府角色和定位 的基礎上，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。在制度創(chuàng)新的過程中，要恪守維護公共利益的立場和職責，全面推廣在國際上行之有效的責任制度、公示制度、聽政制度、監(jiān)督制度。

　　在具體的政府行為方面，要切實做好幾方面的工作。首先，要將誠信政府落在實處，杜絕形象工程和運動式管理，要實實在在辦事；
政府做事要有系統(tǒng)規(guī)劃，要有成本效益意識，要有責任觀念和明確的問責機制。

　　檢討我們的政府行為，有幾種情況或問題：一種是政府想辦好事但辦不了（能力有限）；
一種是政府對別人作惡坐視不管（不作為或不及時）；
再一種是政府自己作惡（與民爭利，行為失范）。這些問題都影響民眾對政府的認知和評價，影響政府形象。

　　要化解上述問題，一方面是要加大“治政”力度。另一方面，要把政府職能轉變到公共服務方面。這要求有更進一步的工作：制訂真正完備的政府預算模式；
實施嚴格有效的問責制度；
把公共服務水平的提高納入到政府績效評估體系中，對各地公共服務水平進行評估和公布等等。

　　第二，政府管理要做到有板有眼。服務型政府建設是一件“細活”，它更加關注于管理的細微之處，要求政府工作更加精心細致。80年代以來西方國家政府改革的總體方向是縮小政府管轄范圍，實行解制改革，其重點不是針對結構問題，而是著眼于管理細節(jié)，實現(xiàn)管理操作和過程的精致化。在中國，建設服務型政府雖然受到來自結構方面的制度性約束，但在既有結構條件下還是有大量細致化的工作要做也可做。強調政府要為百姓提供服務，而百姓所直接感受的并不是結構和制度，所認同的也不是政府花了多少錢，辦了多大場面，做了多少工程，而是實實在在的生活體驗：安全不安全、麻煩不麻煩、便利不便利、冤屈不冤屈。服務型政府就是要遵照結果導向來改造政府。這種結果必須從老百姓的角度去感受、去定義。

　　新公共管理運動有一個口號，要像企業(yè)經(jīng)營那樣去經(jīng)營政府。我們可以通過比較企業(yè)服務與政府服務來檢討政府工作。其實，明白了企業(yè)做服務的道理，也就明白了建設服務型政府的道理。企業(yè)做客戶服務，首先要明白它的服務對象是誰，其次要明白這些客戶的需求是什么，然后針對不同客戶的不同需求，提供專業(yè)化的服務。要站在民眾的立場上做好政府服務，就要求把百姓分成不同群體，看看政府到底能為他們做什么事情：對城鎮(zhèn)居民怎么做？對農(nóng)民能做什么？對民工能做什么？對學生和教師能做什么？對中小企業(yè)能做什么？對于大型企業(yè)能做什么？對于社團組織能做什么？對于游客能做什么？對于軍人能做什么？依此類推，你可以不斷深入細化，而且能夠讓各級政府有積累性地推進地方工作。

　　三、政府再造：單兵突進，還是雙管齊下？

　　一般認為，政府改革只是政府內部結構調整。因此，服務型政府建設的努力方向和工作重點理應放在機構改革、職能調整、人事改革、制度創(chuàng)新等方面。這些工作當然重要。但需要特別指出的是，還有另外一個屬于政府之外的工作也非常重要，那就是處于非政府領域的社會自組織的發(fā)展。

　　服務型政府管理模式的實現(xiàn)需要有兩個方面的努力：一是改造我們的政府，實現(xiàn)政府解制和減負，讓它真的成為一個提供良好公共服務的機構；
二是改造我們的社會，鼓勵“第三部門”的發(fā)展，在能夠實現(xiàn)社會自理的領域盡可能實現(xiàn)社會自治，在不能自理的領域，實行政府與社團組織的共管共治。

　　這里需要明確幾個概念。第一，政府職能轉變與政府結構調整是兩碼事。旨在建設服務型政府的改革并不僅僅是行政改革，而是政治改革；
建設服務型政府的真正意義并不是調整政府內部的關系，而是調整政府與社會的關系。第二，轉變政府職能，建設服務型政府，并不簡單意味著政府職能的收縮。針對我們原來的政府模式，簡政放權當然是必要的，而且我們也一直在這么做。但問題的關鍵是，政府放權放給誰，政府放棄的陣地由誰來“占領”。

　　在這個問題上，政治學的研究可以為我們提供借鑒。根據(jù)政治學的一般概念，社會組織可以被劃分為三大類型，即政府機構、非營利性組織和私人機構。

　　政治學的相關研究還表明：

　　1) 國家與社會處于雙向互動之中，國家的退卻和政府職能的收縮是以社會自組織的發(fā)展為條件的。因此，在轉變政府職能、建設服務型政府改革的同時，一定要制訂社會發(fā)展促進戰(zhàn)略，鼓勵和推動社會組織的發(fā)展。在這方面，政府有很多事情可做，至少能夠為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造條件，提供便利。

　　2) 實現(xiàn)良好的社會治理，需要進行社會資本（social capital）投資。社會資本是“嵌入在社會網(wǎng)絡中的資源” ，它存在于社會網(wǎng)絡關系和社會組織之中。一個國家或地區(qū)，其公民的社會關系網(wǎng)絡越密集，社會組織化程度越高，社會資本的擁有量就越大，而社會交易和社會管理成本就越低。改變龐大臃腫的全能型政府模式，建立服務型的“精干政府”，就要為政府減負，而要實現(xiàn)政府減負，就要鼓勵中介組織和“第三部門”的發(fā)展。

　　通過各種非政府組織，把分散的公民組織起來，進行利益表達、參與政治生活，實行一定程度的自治（自我管理），既可以提高管理績效，也可以節(jié)省政府開支，減輕政府負擔，避免政府直面社會矛盾和沖突而沒有回旋余地。

　　在任何一個現(xiàn)代國家中，各種非政府組織都是政府與公民之間的聯(lián)系橋梁，是政府實現(xiàn)對社會有效治理的不可或缺的伙伴。從中國現(xiàn)有的國情來看，我們可以更多地學習借鑒歐洲的社團主義（合作主義）來處理政府與各種利益集團的關系：政府承認某些社團組織（行業(yè)協(xié)會）在特定領域的合法地位，并與之建立制度化的合作關系，讓這些社團組織在發(fā)揮利益代表的同時，也協(xié)助政府實施相關政策。

　　基于上述認識，我認為政府應該將社會自治視為政府管制的可替代戰(zhàn)略，把社團組織的發(fā)展納入服務型政府建設的目標中來，為它們的發(fā)展創(chuàng)造便利條件（為社團組織服務本身也是服務型政府應該的作為）：降低社團登記的門檻、簡化程序，方便非政府組織的成立，并可以考慮在稅費等方面對其所從事的公益活動給以鼓勵。(點擊此處閱讀下一頁)

　　四、結語--政府轉制：道德驅動，還是制度驅動？

　　猶如許多重大社會變遷現(xiàn)象一樣，服務型政府建設所帶來的政府轉制也一定是多重社會行為主體連續(xù)博弈的過程。民眾與政府，中央與地方，上級與下級，政治家與官僚，構成了博弈過程的參與者�！霸趨f(xié)調個人理性和集體理性時，制度發(fā)揮著關鍵作用。制度減少了不確定性，使世界變得更能預測” 。因此，促進變革的動力最好起源于制度的機制，而不是道德感召。

　　目前，推動服務型政府轉變主要靠道德驅動，也就是說，一個政府提供服務的好壞，主要取決于政府領導人的“良心”、“覺悟”和“道德操守”。政府換屆，或者，領導人不管因為什么原因而變更，都可能會影響服務型政府的轉制工作。要消除由于政府領導人的變動而帶來的政府轉制工作可能的動力不足，就要設法將這種道德驅動轉變?yōu)橹贫闰寗�，形成一整套促進服務型政府轉變的有效機制。

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