于建嶸：縣域治理的瓶頸如何突破？

　　當(dāng)前縣級(jí)政權(quán)在政治運(yùn)作方面有一個(gè)非常明顯的權(quán)力悖論。一方面，針對(duì)近年頻發(fā)的官民沖突，幾乎所有的縣級(jí)官員都表示，由于行政體制上許多部門(mén)實(shí)行垂直管理，縣級(jí)黨政缺乏綜合調(diào)控能力，缺乏必要的治縣資源特別是行政權(quán)力資源，縣級(jí)黨政是以有限的權(quán)力承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任；
另一方面，各地發(fā)生了多起發(fā)人深省的事件：縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人利用手中掌握的權(quán)力，公然搶奪農(nóng)民土地和野蠻拆遷居民住房，還把司法作為私人的工具，對(duì)付那些對(duì)其行為提出批評(píng)、建議的民眾和媒體，甚至對(duì)上訪民眾采取截訪、銷(xiāo)號(hào)、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段進(jìn)行壓制迫害。

　　這一縣政權(quán)力悖論表明，縣級(jí)政權(quán)存在著嚴(yán)重的體制性障礙，需要進(jìn)行改革。古今的執(zhí)政者和知識(shí)分子都以“郡縣治則天下安”來(lái)強(qiáng)調(diào)縣政在國(guó)家治理中的重要性。就現(xiàn)實(shí)政治而言，許多省市都在進(jìn)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革實(shí)踐，希望最終實(shí)現(xiàn)“省管縣”。但是，這種行政分權(quán)在加強(qiáng)縣級(jí)政府自主權(quán)的同時(shí)，也增加了權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險(xiǎn)，有可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

　　“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”遇到的體制性困境

　　中國(guó)正在進(jìn)行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等改革，就是試圖解決行政體制的層級(jí)、規(guī)模和權(quán)限問(wèn)題，屬于行政分權(quán)范圍的改革。

　　早在1992年，浙江省就對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，賦予了縣級(jí)政府機(jī)關(guān)在基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資等項(xiàng)目的審批權(quán)。2002年８月，浙江省正式下文將313項(xiàng)審批權(quán)下放給紹興縣等17個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（含縣級(jí)市）以及杭州市蕭山區(qū)等3個(gè)區(qū)。2007年，四川省政府下達(dá)了《關(guān)于開(kāi)展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》等。到目前為止，除上述省市外，還有湖南、安徽、廣東、吉林、山東、福建、遼寧等省都宣稱(chēng)在進(jìn)行類(lèi)似的改革。縱觀這些“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，主要是試圖在財(cái)權(quán)和事權(quán)兩個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行突破。

　　其一，在財(cái)政上實(shí)行“省管縣”�？h財(cái)政直接對(duì)省負(fù)責(zé)，另外在財(cái)政分成方面，也有所改變。比如浙江就規(guī)定，縣的地方財(cái)政收入的50%上交省里，縣留50%，地級(jí)市的財(cái)政只能靠市本級(jí)財(cái)政解決。

　　其二，擴(kuò)大縣級(jí)政府的職權(quán)，把部分省市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)下放給縣級(jí)政府，如計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、交通、建設(shè)等。

　　然而，由于現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約，決定了這種行政分權(quán)式改革步履艱難，難以實(shí)現(xiàn)突破“市管縣”體制這一目標(biāo)。也就是說(shuō)，要解決“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”所遇到的體制性困境，如果只是在省、市、縣三者的職權(quán)關(guān)系上做文章，是很難取得真正成效的，需要有新的改革思維，需要有體制性的突破——這個(gè)突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標(biāo)。

　　事實(shí)上，按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設(shè)想。孫中山在設(shè)計(jì)中國(guó)政治發(fā)展時(shí)，一個(gè)重要目標(biāo)就是在縣政自治的基礎(chǔ)上構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家。他曾指出，“中央與省之權(quán)限采均權(quán)制度。凡事務(wù)有全國(guó)一致之性質(zhì)者，劃歸中央；
有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方。不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán)”，“縣為自治之單位，省立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效”。可見(jiàn)，在孫中山這里，縣的自治權(quán)是相對(duì)獨(dú)立于省的，而不是依賴(lài)于省的授權(quán)。

　　當(dāng)然，縣政自治在中國(guó)是否行得通的質(zhì)疑并不會(huì)因?qū)O中山的主張而消失，需要回答的問(wèn)題很多。這其中有關(guān)村民自治的實(shí)踐及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的問(wèn)題最為突出。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一定要和整個(gè)縣的改革相結(jié)合，因?yàn)橹鲗?dǎo)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的是縣而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一點(diǎn)應(yīng)該首先樹(shù)立起來(lái)。先考慮好縣的定位，再考慮鄉(xiāng)的定位，縣政自治應(yīng)成為中國(guó)政治發(fā)展的突破口和目標(biāo)。

　　建立縣域的剛性政治負(fù)責(zé)制度

　　如果說(shuō)行政分權(quán)解決的是中央與地方的關(guān)系問(wèn)題，可以把縣政自治作為縣政改革的基本目標(biāo)的話，那么，政治分權(quán)則是解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來(lái)源問(wèn)題。就目前中國(guó)的縣政狀況而言，政治分權(quán)的主要目標(biāo)是要通過(guò)政治改革建立一整套干部管理制度，解決地方領(lǐng)導(dǎo)人的激勵(lì)體制和個(gè)人選擇問(wèn)題。

　　目前進(jìn)行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”式的行政分權(quán)，由于沒(méi)有政治分權(quán)作為基礎(chǔ)，很難防范權(quán)力被濫用。事實(shí)上，在某些實(shí)行“省管縣”的地方，由于縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力加大，所產(chǎn)生的腐敗案件也更為嚴(yán)重。海南省實(shí)行省管縣后，產(chǎn)生的問(wèn)題就很有說(shuō)服力。2005年海南省臨高縣原縣委書(shū)記吳光華、2006年屯昌縣原縣委書(shū)記徐清學(xué)、2007年文昌市原市委書(shū)記謝明中均因腐敗案而落馬。對(duì)此，海南省委書(shū)記衛(wèi)留成說(shuō)，海南實(shí)行省直管縣的體制，縣(市)委書(shū)記的行政級(jí)別高(正廳級(jí))，權(quán)力過(guò)于集中，班子內(nèi)部監(jiān)督和同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督較難。要解決這些問(wèn)題，需要實(shí)行地方自治。而地方自治主要在于以地方之人，按地方之意，治地方之事。就目前的情況來(lái)看，為了減少改革的阻力，可以考慮優(yōu)先解決如下幾個(gè)問(wèn)題——

　　改變目前縣級(jí)政權(quán)的異地為官制度。地方政治自治的一個(gè)重要原則就是充分發(fā)揮地方政治精英對(duì)地方政治的主導(dǎo)作用�？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部回避制是當(dāng)前中國(guó)重要的人事組織制度。這種制度理論上可以避免地方官曲意鄉(xiāng)閭，結(jié)黨營(yíng)私，減少腐敗。但是通過(guò)這些年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)旨在防止官員以權(quán)謀私的制度，不僅反腐效果欠佳，在一些地方反有助長(zhǎng)腐敗之勢(shì)。對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家而言，政治首長(zhǎng)對(duì)轄區(qū)的身份認(rèn)同是十分重要的。

　　從縣級(jí)間接選舉向公開(kāi)直接選舉發(fā)展，構(gòu)建真正的基層民主自治體制。自治制度并不一定是民主制，而民主制一定是以自治為基礎(chǔ)的。孫中山早就指出，“完全自治之縣，其國(guó)民有直接選舉官員之權(quán)，有直接罷免官員之權(quán)，有直接創(chuàng)制法律之權(quán)，有直接復(fù)決法律之權(quán)”，“每縣地方自治政府成立之后，得選國(guó)民代表一員，以組織代表會(huì)，參與中央政事”。孫中山構(gòu)想的縣政自治，縣的官員是由國(guó)民直接選舉的，而省長(zhǎng)則是國(guó)民代表間接選舉�？紤]到中國(guó)目前的情況，可以分兩步走：其一，按照現(xiàn)行體制，真正按民主的原則進(jìn)行縣級(jí)人民代表大會(huì)的代表選舉，并使縣人大代表專(zhuān)職化，再由縣人大代表選舉縣行政長(zhǎng)官；
其二，經(jīng)過(guò)5到10年，通過(guò)修改憲法，過(guò)渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長(zhǎng)官。

　　重新確立縣級(jí)政權(quán)和縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的政治定位，建立真正的責(zé)任政府。建立縣域政治的關(guān)鍵是建立政治授權(quán)程序，使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán)，同時(shí)讓他們負(fù)起剛性的政治責(zé)任。建立了剛性的政治授權(quán)程序，縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治，縣政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)才會(huì)變成一個(gè)受人尊重、有創(chuàng)造成就感、值得長(zhǎng)期擔(dān)任的工作，才會(huì)吸引對(duì)本縣人民有承擔(dān)的地方政治精英。建立了縣域的剛性政治負(fù)責(zé)制度，使決策、行政失當(dāng)?shù)目h政領(lǐng)導(dǎo)付出個(gè)人代價(jià)，無(wú)法托庇于干部流動(dòng)，縣政府才會(huì)建立公信力，才有可能成為既對(duì)本縣人民負(fù)責(zé)又對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的地方政府。

　　進(jìn)行司法改革，構(gòu)建司法制衡制度。目前，地方法院和檢察院的主要經(jīng)費(fèi)都源于同級(jí)財(cái)政，其他物資資源也受制于地方行政部門(mén)。這種司法審判權(quán)力的地方化影響了國(guó)家法律實(shí)施的統(tǒng)一性，影響了司法的獨(dú)立性，使法官的公平和公正執(zhí)法沒(méi)有充分有效的法律保障，同時(shí)導(dǎo)致或助長(zhǎng)了審判和執(zhí)行中的地方保護(hù)主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗。根據(jù)中國(guó)目前的情況，筆者認(rèn)為，需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關(guān)系。這種司法制衡制度的核心內(nèi)容是把司法審判權(quán)從地方收歸中央，由中央實(shí)行垂直管理。顯而易見(jiàn)，建立縣域司法制衡的關(guān)鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權(quán)的控制，在人事、財(cái)政、業(yè)務(wù)三方面直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)縣政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級(jí)政權(quán)建立不合法的關(guān)系，中央政府可以考慮實(shí)行司法人員的流動(dòng)回避制。

　　中國(guó)縣政改革的方向應(yīng)該是縣政自治，它需要調(diào)整中央與地方的關(guān)系，充分重視地方的自主性和特殊性，發(fā)揮地方的創(chuàng)造力；
需要確立民眾對(duì)執(zhí)政者的制約，建立真正意義的責(zé)任政府；
同時(shí)需要具有權(quán)威的司法制度來(lái)制約地方的政治行為，以保證國(guó)家的政治統(tǒng)一有效性。

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