肖建生：一九四六年憲政運(yùn)動的失敗及其教訓(xùn)

　　1945年國共兩黨的重慶談判，是在日本明確宣布無條件投降、中國面臨著“兩種前途、兩種命運(yùn)”的關(guān)鍵時刻舉行的。在國共兩黨簽署的《雙十協(xié)定》中，明確提出了政治民主化、軍隊國家化、各黨派合法平等的基本原則，其后在1946年初，國民黨、共產(chǎn)黨、民盟、青年黨以及無黨派人士的代表一起，在重慶召開了政治協(xié)商會議，通過和談簽訂了軍隊國家化協(xié)議、和平建國綱領(lǐng)協(xié)議、政府組織協(xié)議、國民大會協(xié)議和憲法草案協(xié)議，達(dá)成了憲政的共識，這就是要改組國民黨一黨專制的政府，通過一部民主的憲法，用和平的方式，建立一個兩院國會制、責(zé)任內(nèi)閣制和省自治制度的民主憲政國家，從而為中國保障人權(quán)、走向現(xiàn)代文明奠定基礎(chǔ)。

　　所以，重慶談判和政協(xié)會議是一次文明轉(zhuǎn)型的運(yùn)動，是中國走向憲政新生的一次歷史性機(jī)會。但遺憾的是，國共兩黨最終還是以武力解決問題，致使這場文明轉(zhuǎn)型運(yùn)動最后歸于失敗，使中國在20世紀(jì)痛失了最后一次走向民主憲政的機(jī)會。它又一次證明，在中國這個具有悠久的專制傳統(tǒng)的國家里，一種和平、自由、平等和公開競爭的新文明的生成，是非常艱難的。其中的歷史教訓(xùn)是非常深刻的，是值得中國人永遠(yuǎn)記取的。

　　今天我們來研究這段歷史，首先應(yīng)該看到，這是一個在中國歷史上概率極小的事件，這是因為它發(fā)生在一個特殊的社會背景之下。二戰(zhàn)結(jié)束之后，中國出現(xiàn)了兩股強(qiáng)大的政治力量，這就是共產(chǎn)黨和國民黨。當(dāng)時共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)共有人口1億，100萬軍隊，土地占國土總面積的1/4。國民黨管轄的地方有3億人口，軍隊430萬，土地占國土總面積的3/4。這是兩個建筑在強(qiáng)大的軍事力量基礎(chǔ)上的政治集團(tuán)，而且長期以來處于敵對狀態(tài)。按照中國歷史上“成王敗寇”的傳統(tǒng)，他們只會通過戰(zhàn)爭的方式來決定勝負(fù)。但當(dāng)時國際形勢不允許他們這么做。當(dāng)時美蘇之間還沒有出現(xiàn)冷戰(zhàn)的形勢，兩個大國都希望中國各方通過談判和平建國，不發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)，加上國內(nèi)要求和平的呼聲非常高漲，所以中共和國民黨都不得不停戰(zhàn)。如果他們無視國際的壓力而要進(jìn)行內(nèi)戰(zhàn)，必然失去國際的援助和國內(nèi)輿論的支持，而任何一方如果失去國際的援助和輿論支持，都很難在戰(zhàn)爭中取勝。由于國共這兩大政治集團(tuán)的暫時妥協(xié)，從而為各民主黨派提供了活動空間，并為政治協(xié)商提供了現(xiàn)實的可能性。

　　從參加政協(xié)會議的代表就可以看出來。當(dāng)時國民黨代表有孫科、陳布雷、陳立夫、王世杰等8人，共產(chǎn)黨代表有周恩來、董必武、王若飛等7人，青年黨代表有曾琦等5人，民盟代表有張瀾、羅隆基、張君勱、黃炎培、梁漱溟、章伯鈞等9人，社會賢達(dá)有傅斯年等9人，共38名。在38名談判代表中，民主黨派和社會賢達(dá)代表占了23名的絕對多數(shù)，而且談判各方都有一票否決權(quán)，說明在國共對立的形勢下，民主黨派和社會賢達(dá)處于舉足輕重的位置，也說明會議是在各黨各派力量處于相對均衡的情況下召開的，因此有相對公平的游戲規(guī)則，體現(xiàn)了政治力量博弈之間的平衡與妥協(xié)的憲政精神，是符合民主憲政的基本要求的。

　　這樣一種政治生態(tài)的生成，在中國的歷史上雖然是極其偶然的事件，但是它蘊(yùn)涵的重要的歷史意義和價值，是不能被人們忽略的。

　　發(fā)生在1946年的憲政運(yùn)動的重要意義和價值，并不僅僅體現(xiàn)在它提出了兩院國會制和責(zé)任內(nèi)閣制的政治設(shè)計，因為這些政治設(shè)計在辛亥革命時就被移植到中國，它最大的意義主要體現(xiàn)在兩個方面，第一就是把保障人民自由的權(quán)利，放到了憲政設(shè)計的核心和關(guān)鍵位置；
第二就是把地方自治提到了一個前所未有的高度，把建立一個聯(lián)邦自治的國家作為各黨派重要的憲政目標(biāo)。

　　首先是人權(quán)保障。

　　二次大戰(zhàn)發(fā)生之后，鑒于德國、意大利法西斯主義和日本軍國主義給人類帶來的深重災(zāi)難，《聯(lián)合國憲章》根據(jù)羅斯�？偨y(tǒng)提出的“四大自由”的重要思想，將“增進(jìn)并激勵對于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”，作為聯(lián)合國的基本宗旨之一。《世界人權(quán)宣言》更宣布：“對人類家庭所有成員的固有尊嚴(yán)及其平等的和不移的權(quán)利的承認(rèn)，乃是世界自由、正義與和平的基礎(chǔ)”，“一個人人享有言論和信仰自由并免于恐懼和匱乏的世界的來臨，已被宣布為普通人民的最高愿望”。

　　中國是這些文件的簽署國，國民黨政府固然應(yīng)該承擔(dān)落實這些原則的義務(wù)，中共當(dāng)然也必須遵守這些基本原則，毛澤東當(dāng)時就以中共中央主席的身份宣布：中國要實現(xiàn)“林肯的民有民治民享的原則與羅斯福的四大自由”（《新華日報》1945年10月8日）。可見，無論是國民黨還是共產(chǎn)黨，在當(dāng)時對聯(lián)合國確定的基本原則和人類現(xiàn)代文明都是有共識的。

　　在1946年1月召開的政治協(xié)商會議通過的5項協(xié)議中，清晰地體現(xiàn)了當(dāng)時執(zhí)政的國民黨和在野的共產(chǎn)黨、民盟、青年黨以及社會賢達(dá)對人權(quán)保障的現(xiàn)代文明的共識。

　　如在《和平建國綱領(lǐng)》中規(guī)定：“確保人民享有身體、思想、宗教、信仰、言論、出版、集會、結(jié)社、居住、遷徙、通訊之自由，現(xiàn)行法令有與以上原則抵觸者，應(yīng)分別予以修正或廢止之”；
“嚴(yán)禁司法及警察以外任何機(jī)關(guān)或個人，有拘捕、審訊及處罰人民之行為，犯者應(yīng)予懲處”；
“確保司法權(quán)之統(tǒng)一與獨(dú)立，不受政治干涉”；
“保障學(xué)術(shù)自由，不以宗教信仰政治思想干涉學(xué)校行政”；
“廢止戰(zhàn)時實施之新聞、出版、電影、戲劇、郵電檢查方法”；
“修正出版法，將非常時期報紙、雜志、通訊登記管制辦法，管理收復(fù)區(qū)報紙、通訊社、雜志、電影、廣播事業(yè)暫行辦法，戲劇電影檢查方法等，予以廢止�！�

　　在憲草修改12條原則（即“憲法草案案”）中規(guī)定：“全國選民行使四權(quán)（選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決），名之曰國民大會”；
“立法院為國家最高立法機(jī)關(guān)，由選民直接選舉，其職權(quán)相當(dāng)于各民主國家之議會”；
“凡民主國家人民應(yīng)享受之自由及權(quán)利，均應(yīng)受憲法之保障，不受非法之侵犯；
關(guān)于人民自由，如用法律規(guī)定，須出之于保障自由之精神，非以限制為目的。”

　　這些都表現(xiàn)了當(dāng)時中國各黨各派對人權(quán)問題的認(rèn)識已經(jīng)達(dá)到了一個新的高度，使中國的文明有了與人類現(xiàn)代文明的潮流同步發(fā)展的可能性。在抗戰(zhàn)勝利后短短1年多的時間里，全國約有近百個政黨在各地宣告成立或公開活動，這種自由組黨參政、輿論自由議政的局面，讓人們看到了中國政治多元化和人權(quán)保障時代到來的曙光。

　　其次是地方自治制度。

　　按照民主憲政主義的理論，對政府權(quán)力的限制，主要來自兩個方面。一個方面就是在民主選舉的基礎(chǔ)上，中央政府實行立法、行政和司法的三權(quán)分立的體制，這是權(quán)力之間從橫的方面的互相制衡。同時，還要從豎的方面對權(quán)力進(jìn)行制衡，這就是要建立聯(lián)邦制的地方自治制度，以消除中央集權(quán)的官僚體制的影響。有了這兩個方面的制約，才能防止個人專制獨(dú)裁的發(fā)生。地方自治，就是地方官員不由中央任命，而是在制定省憲的基礎(chǔ)上，實行村、鄉(xiāng)、縣、省各級地方官員的民主選舉，然后劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)，從而把屬于地方的自治權(quán)交還地方，地方也實行三權(quán)分立的體制，在這樣的基礎(chǔ)上構(gòu)建聯(lián)邦制國家。這也是復(fù)合共和的政治設(shè)計。

　　晚清時開始的君主立憲的改革，雖然提出了地方自治的主張，但由于滿清政府很快就被推翻了，所以沒有來得及實行。辛亥革命之后，中華民國第一次用憲法的形式規(guī)定了中央實行議會制度和總統(tǒng)制下的責(zé)任內(nèi)閣制度，三權(quán)分立，相互制約，但并沒有規(guī)定實行地方自治制度。孫中山去世后，蔣介石憑借強(qiáng)大的軍事實力，建立起中央集權(quán)的一黨專制和個人獨(dú)裁的國家，遲遲不愿結(jié)束訓(xùn)政，還政于民。在1936年頒布的《五五憲草》中，根本就取消了“中央與地方之權(quán)限”一章�？箲�(zhàn)勝利后，各在野黨派都希望修改《五五憲草》，仿效美國的聯(lián)邦制度，實現(xiàn)在和平的、自由的、自治基礎(chǔ)上的統(tǒng)一，這已成為當(dāng)時社會的共識和時代潮流。尤其是共產(chǎn)黨對地方自治的要求是相當(dāng)強(qiáng)烈的。

　　在政協(xié)會議上通過的《和平建國綱領(lǐng)》規(guī)定：“積極推行地方自治，實行由下而上之普選，迅速普遍成立省、縣（市）參議會，并實行縣長民選。”

　　在會上通過的《憲法草案案》的12條原則，第八條規(guī)定：“地方制度：確定省為地方自治之最高單位；
省與中央權(quán)限之劃分依照均權(quán)主義規(guī)定；
省長民選；
省得制定省憲，但不得與國憲抵觸�！�

　　應(yīng)該說，仿效美國的聯(lián)邦制度，實行選舉基礎(chǔ)上的地方自治，是符合中國當(dāng)時實際的政治選擇。它的積極作用體現(xiàn)在以下方面：

　　第一，可以通過實行選舉基礎(chǔ)上的地方自治，使共產(chǎn)黨在解放區(qū)獲得合法的執(zhí)政權(quán)，實現(xiàn)國家和平的統(tǒng)一，不再發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)。

　　第二，在地方自治的基礎(chǔ)上，國共兩黨在自己執(zhí)政的地方，可以展開政治上的競爭，各地只要不違背憲法，這種政治多元局面就可以使各種不同的政治試驗?zāi)茉谳^短的時間里同時進(jìn)行，可以有多種社會政策和經(jīng)濟(jì)模式的試驗和選擇，比如說，資本主義模式、新民主主義模式或者社會主義模式，均可以得到實踐的機(jī)會，因而使有利于提高國家實力的制度和模式被發(fā)現(xiàn)、采用和被創(chuàng)造性模仿，結(jié)果不管是哪一種制度和經(jīng)濟(jì)模式能夠在競爭中勝出，對人民來說，都是一種福祉。

　　第三，可以養(yǎng)成人民獨(dú)立、自由、自治和守法的習(xí)慣，提高民族的素質(zhì)，并可以對中央政府造成有力的制衡，防止專制和官僚腐敗的發(fā)生，保護(hù)人民的權(quán)利，政府不可能隨便向人民收稅、收費(fèi)、說謊和濫施暴力，隨意侵占人民的財產(chǎn)，如以建設(shè)的名義隨意拆遷人民的住房等等。

　　地方與中央的相互制衡，能夠有效地維持各黨各派之間的勢力均衡，使各黨派之間出現(xiàn)誰也吃不了誰的平衡狀態(tài)，這是民主、共和、憲政制度的前提條件。憲政的秘密就在于“兩個魔鬼平等競爭比一個天使統(tǒng)治好”，兩個魔鬼平等競爭就是民主，而一個天使統(tǒng)治就必然是專制。所以民主、法治、共和和憲政制度的生成，其土壤首先不是人民的參政，而是社會上層力量的多元化，這種多元力量的相互制衡，才導(dǎo)致民主與人權(quán)的生長。正是在這一點(diǎn)上，政協(xié)會議所達(dá)成的協(xié)議，的確顯示了彌足珍貴的歷史意義和價值，應(yīng)為人們所珍視。

　　但是，政治協(xié)商會議所達(dá)成的憲政設(shè)計最后沒有付諸實踐就夭折了，它所設(shè)計的民主、共和和憲政的偉大目標(biāo)猶如水中之月，鏡中之花，這一沉痛的歷史悲劇足以讓后來的中國人永遠(yuǎn)的反思。

　　為什么國共兩黨最終會走向決裂而導(dǎo)致戰(zhàn)爭呢？今天我們來分析這個問題，首先不能從抽象的政治原則出發(fā)，而是要具體地研究當(dāng)時歷史事實特別是事實的細(xì)節(jié)部分，從中找到正確的答案。綜合當(dāng)時國際國內(nèi)和各黨各派的具體情況，我們認(rèn)為1946年民主憲政運(yùn)動失敗的主要原因如下：

　　首先是責(zé)任內(nèi)閣制度政治結(jié)構(gòu)設(shè)計思想的失敗。

　　所謂政治設(shè)計的成功，就是說，實際執(zhí)行的結(jié)果與設(shè)計的預(yù)想基本一致。但是政協(xié)會議關(guān)于責(zé)任內(nèi)閣制度的設(shè)計，是以和平建國、民主憲政為預(yù)想，結(jié)果卻導(dǎo)致了國共的分裂與戰(zhàn)爭，這當(dāng)然不能算是成功的政治設(shè)計。也就是說，當(dāng)時的政治設(shè)計出了問題，有重大的缺陷，所以不是實踐的問題，而是政治設(shè)計思想的失敗。

　　有人說，是因為蔣介石和國民黨想繼續(xù)獨(dú)裁專制，所以不想接受政協(xié)決議，最后導(dǎo)致戰(zhàn)爭。這也許是一個原因。不過，細(xì)想一下，當(dāng)時由于共產(chǎn)黨這一具有強(qiáng)大的軍事力量而又積極要求民主的反對黨的存在，對國民黨形成了有力的制約，加上國際上的壓力，所以國民黨表述的愿意放棄一黨專制，而實行民主憲政，和平建國，應(yīng)當(dāng)不完全是虛偽的口號。

　　在這樣的形勢下，如何設(shè)計一個讓國共兩黨都能接受的政治結(jié)構(gòu)，是當(dāng)時各民主黨派的主要任務(wù)。如果這個政治設(shè)計讓國共兩黨都能接受，那么，國共兩黨必然就會放棄戰(zhàn)爭，而選擇和平建國。如果這個政治設(shè)計只有共產(chǎn)黨接受，而國民黨不能接受，或者只有國民黨接受，而共產(chǎn)黨不接受，那么都無法達(dá)成一致，結(jié)果就只能是選擇戰(zhàn)爭。而政協(xié)會議的責(zé)任內(nèi)閣制度的政治設(shè)計，恰恰只有共產(chǎn)黨和其他非執(zhí)政黨能夠接受，而國民黨不能夠接受，這就導(dǎo)致國共的決裂。

　　我們來看看當(dāng)時的情況。當(dāng)憲法草案進(jìn)行討論程序后，國民黨與各在野黨的爭論十分激烈。當(dāng)時可供選擇的憲政模式有3種藍(lán)本，即孫中山提出的五權(quán)憲法、西式憲法和蘇聯(lián)憲法。國民黨認(rèn)為1936年公布的《五五憲草》符合五權(quán)憲法遺教，主張把它作為今后憲法的藍(lán)本（主張總統(tǒng)制），民盟等中間派人士則主張西式憲法，而中共深知蘇聯(lián)式憲法尚不適合于當(dāng)時中國的現(xiàn)實，所以也希望實行英美式憲法，即實行美國式的總統(tǒng)制，以打破國民黨壟斷政權(quán)的格局。周恩來曾對馬歇爾說過：“我們要英美式憲法，假如能像美國憲法那樣，我們便滿意了，只怕不可得。”可見當(dāng)時的憲法之爭本質(zhì)上是五權(quán)憲法與西式憲法之爭。但西式憲法也有兩種，一種是美國的總統(tǒng)制，一種是英國的君主立憲制，也就是責(zé)任內(nèi)閣制。所以不管是五權(quán)憲法還是西式憲法，總統(tǒng)制都是選項之一。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　當(dāng)時國民黨主張總統(tǒng)制，而共產(chǎn)黨也主張總統(tǒng)制，因為美國的民主憲政制度實行的就是總統(tǒng)制。如果以美國總統(tǒng)制、兩院國會制和地方自治的政治設(shè)計為藍(lán)本，而不是以英國的君主立憲制下的責(zé)任內(nèi)閣制為藍(lán)本，那么，政協(xié)會議達(dá)成的“憲法草案案”就必然會為國共兩黨所接受。因為總統(tǒng)制下的總統(tǒng)，既是國家元首，也是國家實際的執(zhí)政者。當(dāng)然他是由全國人民選舉出來的，他的權(quán)力也要受到國會兩院的制約，但畢竟是有職有權(quán)的國家元首。對蔣介石、國民黨來說，雖然一黨專制的體制被打破了，個人獨(dú)裁無法繼續(xù)下去了，但是畢竟還是國家的實際執(zhí)政者，特別是對蔣介石本人來說，這個地位是可以接受的。而對共產(chǎn)黨來說，在當(dāng)時的情況下，能夠改組國民黨一黨專制的政府，通過修改憲法，實行總統(tǒng)制，打破國民黨的一黨專制，打破蔣介石個人獨(dú)裁，使共產(chǎn)黨有了合法的政治地位，能夠與國民黨平等競爭，參加政府，并可以通過國會制約國民黨，特別是有了地方自治的政治設(shè)計，使解放區(qū)的存在有了更大的獨(dú)立自主權(quán)和法律保障，共產(chǎn)黨當(dāng)然也是可以接受的。

　　然而，很遺憾的是，政協(xié)會議后來卻設(shè)計了責(zé)任內(nèi)閣制，使本來比較簡單的問題復(fù)雜化了。所謂責(zé)任內(nèi)閣制度，就是總統(tǒng)只是國家的象征，并沒有實際的權(quán)力，執(zhí)政的權(quán)力掌握在內(nèi)閣總理或者行政院院長的手中，而內(nèi)閣總理或者行政院長是由人民投票選舉產(chǎn)生，并不由總統(tǒng)任命。在這種制度下，擔(dān)任總統(tǒng)的人，雖然地位很高，但是沒有權(quán)力；
而擔(dān)任內(nèi)閣總理或者行政院院長的人雖然有實際的執(zhí)政權(quán)，但隨時有被倒閣的風(fēng)險，地位并不穩(wěn)固。

　　當(dāng)時設(shè)計這種政治體制的，主要是張君勱等中間黨派的人士，他們認(rèn)為要防止國民黨一黨專制和總統(tǒng)個人獨(dú)裁，最好的辦法就是把總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制。中國青年黨主席曾琦認(rèn)為總統(tǒng)制有兩個危險：“（一）是容易走到反民主的方面，（二）是容易引起革命，招致混亂的局面。”“反之而行內(nèi)閣制，則有兩種好處：（一）可使元首居于超然的地位，不負(fù)直接行政責(zé)任；
（二）可使政府隨時有新陳代謝的作用，內(nèi)閣的更迭容易，不至于引起革命”（見《政治協(xié)商會議紀(jì)實》上卷，重慶出版社，1989年）。民盟張君勱認(rèn)為，實行責(zé)任內(nèi)閣制之后，雖然總統(tǒng)仍然保留，但總統(tǒng)不再享有巨大的權(quán)力，只是名義上是國家的元首，其作用跟英王相似。他們認(rèn)為這個政治設(shè)計是理想的設(shè)計。

　　對于憲法草案的修改，確立責(zé)任內(nèi)閣制度，在野的各黨派當(dāng)然一致贊成。但是，這個一廂情愿的政治設(shè)計卻給蔣介石出了一個大難題。因為政協(xié)憲草原則決定采用責(zé)任內(nèi)閣制，“而這樣一個憲法是最不利于蔣介石的，因為蔣介石只能擺在最高地位，只能做總統(tǒng)而不能做行政院長，沒有實權(quán)了。就是降格做行政院長吧，也隨時有倒閣的危險”（梁漱溟：《我參加國共和談的經(jīng)過》，見《中華民國史資料叢刊》增刊6輯）。

　　英國當(dāng)年之所以能夠選擇責(zé)任內(nèi)閣制，是因為有國王的存在，而這個國王被教會和貴族剝奪了政治上的權(quán)力，國王沒有辦法，同時，國王是世襲制，可以世代相承，所以國王是可以接受君主立憲制的。日本可以實行君主立憲的責(zé)任內(nèi)閣制，是因為日本天皇本來就是沒有權(quán)勢的。明治維新之后，天皇一度掌握實權(quán)，但二次大戰(zhàn)后又被美國剝奪了實權(quán)，天皇也沒有辦法。而蔣介石當(dāng)時完全不是這種情況，他是名副其實的國家元首，可以說掌握著絕對的甚至是無限的權(quán)力，現(xiàn)在一下子要當(dāng)一個有職無權(quán)的空頭總統(tǒng)，顯然是處于一個進(jìn)退兩難的尷尬境地，心理上是不可能接受的。這樣就必然把蔣介石一下子推到反對政協(xié)決議的立場上去了。在國民黨1946年3月1日召開的六屆二中全會上，國民黨內(nèi)很多人反對政協(xié)協(xié)議，堅決要求修改“憲法草案協(xié)議”。

　　前面我們說過，這次政協(xié)會議是中國歷史上概率極小的事件，機(jī)會也是稍縱即逝。能不能抓住這個千載難逢的機(jī)遇，考驗著中國政治家們的智慧。但中國的政治人物沒有很好地抓住這一機(jī)遇，致使中國的民主憲政運(yùn)動功敗垂成。

　　這些民主黨派政治智慧缺乏的一個重要表現(xiàn)，就是對政治結(jié)構(gòu)沒有深刻地理解，對總統(tǒng)制的看法顯然是不正確的，說總統(tǒng)制容易引起革命這是主觀臆斷，美國實行總統(tǒng)制200多年并沒有引起革命，也沒有引起政局混亂，就可以證明。事實上，無論是總統(tǒng)制還是責(zé)任內(nèi)閣制，都是現(xiàn)代民主憲政體制，并沒有先進(jìn)和落后的分別。

　　他們政治智慧的缺乏，還在于他們?nèi)狈�對人性弱點(diǎn)的深刻洞察。他們認(rèn)為蔣介石過去曾有過專制的歷史，所以必須要用責(zé)任內(nèi)閣制來限制蔣介石的權(quán)力，殊不知人都是貪戀權(quán)勢的，這是人性中固有的自私的弱點(diǎn)，也就是說，實行責(zé)任內(nèi)閣制度，必須要有一個人愿意做有職無權(quán)的總統(tǒng)。它的前提是，這個人必須具有高尚的道德和非凡的勇氣，愿意為了國家和人民的利益，而犧牲自己個人的利益，主動限制甚至放棄自己的權(quán)力，而促成責(zé)任內(nèi)閣制的實現(xiàn)。但蔣介石不是圣人，不可能放棄實際上的國家元首地位，去當(dāng)一個有名無實的總統(tǒng)。這是參加政協(xié)會議的所有代表都必須首先考慮和接受的事實。只有在這個前提下，去設(shè)計政治結(jié)構(gòu)，才可能有成功的希望。這個結(jié)構(gòu)很明顯就是總統(tǒng)制。

　　他們政治智慧的缺乏，還在于他們?nèi)狈�對中國歷史的深刻洞察。從歷史上看，責(zé)任內(nèi)閣制在中國沒有成功的先例。其主要的經(jīng)過是，辛亥革命成功后，宋教仁主張在中央政府建立責(zé)任內(nèi)閣制度。當(dāng)時被選為總統(tǒng)的人是孫中山，面對宋教仁建立責(zé)任內(nèi)閣制度的主張，孫中山堅決反對，他不愿意擔(dān)任一個有職無權(quán)的空頭總統(tǒng)，而要當(dāng)一個有職有權(quán)、負(fù)實際責(zé)任的名副其實的大總統(tǒng)。因此，民國初年的南京臨時政府選擇了總統(tǒng)制。

　　可是，當(dāng)孫中山要將大總統(tǒng)的位置讓給北方的袁世凱的時候，又將《臨時約法》中的總統(tǒng)制改成責(zé)任內(nèi)閣制，他想以此來限制袁世凱的權(quán)力，防止袁世凱獨(dú)裁。他不曾料到的是，正是這個制度安排，限制了袁世凱的總統(tǒng)權(quán)力，使袁世凱十分不滿，因此千方百計地破壞責(zé)任內(nèi)閣制，甚至不惜以暗殺宋教仁為代價，終于導(dǎo)致與南方民主派的決裂，造成“二次革命”以及解散國會、解散國民黨和解散責(zé)任內(nèi)閣的嚴(yán)重后果，導(dǎo)致民主制度的失敗和袁世凱獨(dú)裁專制，最后復(fù)辟帝制的結(jié)果產(chǎn)生。如果孫中山不是將總統(tǒng)制改成責(zé)任內(nèi)閣制，而是繼續(xù)讓袁世凱實行總統(tǒng)制，也許后面的一系列事件不會發(fā)生。

　　袁世凱死后，中華民國恢復(fù)了《臨時約法》，恢復(fù)了總統(tǒng)制下的責(zé)任內(nèi)閣制，結(jié)果，擔(dān)任民國總統(tǒng)的黎元洪和擔(dān)任內(nèi)閣總理的段祺瑞矛盾越來越尖銳，最后導(dǎo)致府院之爭，使得政局不穩(wěn)，社會動蕩，并引起了張勛復(fù)辟帝制，使中華民國陷于極大的社會危機(jī)之中。顯然，這是政治結(jié)構(gòu)設(shè)計不完善造成的結(jié)果。

　　其次是制憲程序草率。

　　美國1787年憲法的制定和批準(zhǔn)過程是相當(dāng)慎重的。首先由參加制憲會議的各方代表經(jīng)過協(xié)商達(dá)成了“憲法草案”，然后由13個州進(jìn)行討論批準(zhǔn)（其中有9個州批準(zhǔn)即算通過），然后再由全國制憲會議通過。而中國當(dāng)時政協(xié)會議達(dá)成的憲法草案案的批準(zhǔn)程序，在國民黨一方，只是在1月31日下午，由國民黨中常會討論后就授權(quán)代表簽字。在共產(chǎn)黨一方，是中央書記處開會討論決定簽字。然后在5月5日召開的國民大會上通過，成為憲法。

　　與美國憲法的制定和批準(zhǔn)的程序相比，中國當(dāng)時的憲法制定和批準(zhǔn)程序，少了各�。ㄍㄟ^人民投票）批準(zhǔn)的程序。而這個程序恰恰是非常重要的。因為在各省批準(zhǔn)的過程中，必然有一個反復(fù)討論的過程，從而使各黨各派和全體人民對憲法的政治設(shè)計，能夠在爭論中實現(xiàn)思想上的統(tǒng)一。美國當(dāng)年就發(fā)生了一場美國歷史上最激烈的論戰(zhàn)。著名的聯(lián)邦黨人的論文就是在此時發(fā)表的。通過激烈的論戰(zhàn)，各州終于統(tǒng)一了看法，并于9月17日在制憲會議上通過了《合眾國憲法》。可是中國的制憲過程少了這個程序，少了一個統(tǒng)一思想認(rèn)識的過程，而思想認(rèn)識的不統(tǒng)一，必然使憲法的通過和實施遇到困難和矛盾，并最終功敗垂成。

　　美國人當(dāng)年對憲法的制定和批準(zhǔn)之所以非常嚴(yán)肅，是因為他們認(rèn)識到，人類社會通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，而不是靠運(yùn)氣和強(qiáng)力來決定他們的政治組織，這不僅事關(guān)本國人民的福祉，也事關(guān)人類的命運(yùn)，“假使我們選錯自己將要扮演的角色，那就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是全人類的不幸”（見《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館，2004年出版）。可是中國人在制定憲法的過程中，過于關(guān)心和計較黨派眼前的利益，而忽視了國家制度建設(shè)對于中國和世界的重要意義，更缺乏對人類的使命感，因此沒有把制憲工作當(dāng)成千秋萬代的大事給予高度的重視，更沒有把憲法的批準(zhǔn)權(quán)交付人民，以人民的意志為依歸，實際上還是承襲了權(quán)謀政治的歷史傳統(tǒng)，所以無法導(dǎo)致公開、公平的現(xiàn)代文明的產(chǎn)生。這實在是中國人的不幸。

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