包國憲,郎玫：治理、政府治理概念的演變與發(fā)展

　　內(nèi)容摘要：治理的概念由西方引介而來，其本身不但是一個學(xué)理概念且是嵌入在特定實(shí)踐和制度背景之下的。通過對國外治理理論和治理文獻(xiàn)的重新思考和梳理，發(fā)現(xiàn)“治理”在政治學(xué)和行政學(xué)上有其各自的內(nèi)涵，并構(gòu)成了一個新的理論分析框架�；�于此，通過對治理、政府治理概念緣起的研究，探究治理在政治學(xué)和行政學(xué)上的演變和發(fā)展，從而將治理所形成的不同層次的分析框架展現(xiàn)出來，最后就治理、政府治理來揭示中西方存在的不同治理基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞：政府治理；
公共管理；
制度演變；
行政管理；
政治學(xué)

　　“治理”一詞如同“發(fā)展”一樣，運(yùn)用范圍很廣，但卻很難給出一個確切的含義來對其加以解讀，其原因是人們運(yùn)用這些詞語的時候已經(jīng)有了很多默認(rèn)和想象的含義，另一方面，一個詞語所帶來的多重解釋也表明了其在學(xué)術(shù)研究上仍然具有的爭議性和生命力�！爸卫怼睆钠浔疽庵v可以理解為一個過程也可以是一個結(jié)果，同樣可以是達(dá)成這一結(jié)果的一系列手段。治理一詞在我國的興起是引介于西方，而其本身又是“一套十分復(fù)雜且充滿爭議的思想體系”_——學(xué)者將其統(tǒng)稱為治理理論。治理理論所涉及的核心主要為權(quán)力分散、主體多元、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動化等關(guān)鍵詞，但單從這些方面理解治理的內(nèi)涵顯然不夠充分和全面，治理一詞的出現(xiàn)不但是嵌人相應(yīng)的制度背景中的，而且從學(xué)理分析來看，治理又有其自身的范式創(chuàng)新�；�于此，本文通過對治理理論和相關(guān)文獻(xiàn)的再次思考和重新整理，從西方學(xué)者們使用“治理”一詞的學(xué)理意義出發(fā)，并結(jié)合西方相應(yīng)的實(shí)踐背景，重新解答以下問題：治理的涵義？治理是否帶來政治學(xué)的新范式？治理是否預(yù)示著政治行政的融合？中西方政府、市場、社會的路徑演化差異是否存在同樣的治理基礎(chǔ)？

　　一、治理的概念及產(chǎn)生的背景解析

　　國外學(xué)者的研究中，治理依然是一個不斷發(fā)展、更新的概念，治理一詞的運(yùn)用非常廣泛，運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域，而治理本身也被學(xué)者描述為是跨學(xué)科研究的一座橋梁[l]。但是，治理本身并不是一個定義完好且存在濫用的概念[s]。西方學(xué)者對治理(goverllallcegovernning)、政府治理(governmentalgovernanee)、政府管理(goverllmelltmallegemellt)、政府統(tǒng)治(governmellt)也多存在混用。治理的出現(xiàn)有其相應(yīng)的制度背景，可以說，治理是從學(xué)理解釋上對實(shí)踐中的問題提出了應(yīng)對的方法和前瞻性的思路，所以，深人分析治理出現(xiàn)的制度背景對理解治理的概念十分重要。

　　(一)理論的變遷

　　就治理及其相關(guān)內(nèi)容的變遷而言，西方理論的發(fā)展可以從三方面加以概括：一是對凱恩斯主義的質(zhì)疑，從而重新思考政府與市場的邊界問題；
二是制度主義的興起，為更接近于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)模型提供了新的解釋；
三是傳統(tǒng)政治學(xué)范式的變革，將政府、市場、社會納人到政治學(xué)分析中，也就是一個將政治對市場、社會的外生性影響內(nèi)生化的動態(tài)過程。理論的變遷所反映出來的同樣是實(shí)踐的需要，政府與市場的邊界問題使得凱恩斯的政府干預(yù)不斷被弱化，表現(xiàn)在政治行政上則需要政府在自身的定位和職能上做出重新的調(diào)整，并從治理的角度重新看待政府所涉及的領(lǐng)域和問題，方式和實(shí)施的途徑。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)作為對新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的補(bǔ)充，從制度層面來考察被新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所外生化的政治問題和制度環(huán)境對經(jīng)濟(jì)的影響，其中對制度安排、制度變遷、制度激勵等問題的深人分析提出了新的治理模式和治理機(jī)制。傳統(tǒng)政治學(xué)所缺少的同樣是在面臨新的環(huán)境下，不能將政治影響內(nèi)生化的問題，構(gòu)建一個基于政府、市場、社會的動態(tài)分析框架，并以此重新看待政治學(xué)中的民主、公共物品、公共選擇等問題是政治學(xué)的一個新的發(fā)展方向。治理從其內(nèi)涵上就包含了這些理論內(nèi)核，從而為政治學(xué)整合新范式提供了可能。

　　(二)政府所面對的社會變化

　　按照幾個世紀(jì)的使用常例，一般來說，當(dāng)提到權(quán)威在某一特定領(lǐng)域的實(shí)踐時，治理這個術(shù)語就代表了那個同時代的一個觀念，治理的實(shí)質(zhì)就是創(chuàng)造一種環(huán)境(條件)，這一環(huán)境是為良好秩序和集體行動提供條件。用最簡單的形式定義治理，治理是政治、經(jīng)濟(jì)、行政權(quán)威管理社會事務(wù)的實(shí)踐。Kooimall更精確地定義了社會政治的治理，“所有這些相互安排中，公共和私人參與者的目標(biāo)都在于解決社會問題，或者創(chuàng)造社會機(jī)會，并且關(guān)注讓這些行為發(fā)揮作用的制度安排�！敝卫戆�括治理結(jié)構(gòu)和治理過程的設(shè)計和實(shí)施，以及調(diào)整的統(tǒng)治方式的再設(shè)計與實(shí)施。在面對政府無效率的感知，由于在全世界范圍內(nèi)興起的公共服務(wù)供給的競爭，社會政治治理可以完成當(dāng)代的政策調(diào)整。這種轉(zhuǎn)變在這樣的背景下發(fā)生：人們逐漸認(rèn)識到財政政策的局限，全球化所驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)、金融技術(shù)以及社會生態(tài)之間的相互依賴性，使得人們也逐漸感知到政府行為的自主性和合理性存在局限[6]，所有這些都有助于形成一種環(huán)境，這種環(huán)境如果不是推動，也是承認(rèn)了凱恩斯福利國家還是遭到了前沿性的攻擊，盡管福利國家辯解說政府對社會領(lǐng)域的干預(yù)非但沒有增加而是減少了。毫無疑問的是，那些現(xiàn)在非常流行的先進(jìn)的自由主義民主政體中的社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化和自然環(huán)境，比起它們過去存在的狀態(tài)已經(jīng)發(fā)生了很多的改變。由于這些社會已經(jīng)變得更加具有多樣性(diversity)、動態(tài)性(dynamic)和復(fù)雜性(complexity)，所以政府的角色已經(jīng)改變了。特別是政府開始尋找如何回應(yīng)公眾對政府質(zhì)疑的方法，人們所感知到的政府在傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)、過程、工具上存在范圍上的失效，政府也需要通過新的方式來回應(yīng)新世界秩序的挑戰(zhàn)。這種回應(yīng)是一個循序漸進(jìn)的過程，從傳統(tǒng)治理模式到政府一社會相互作用的新模式，這種轉(zhuǎn)變將會激勵很多的爭論，關(guān)于政府一社會交互作用的管理，政府的意義和目的，以及政府的公共機(jī)構(gòu)怎樣來評判并且為它們的行為和績效負(fù)責(zé)。新社會政治環(huán)境的結(jié)果是政府成為了一個創(chuàng)造物，即政府不是對于小問題來說太大了，就是對于大問題太小了。考慮到在政府代理機(jī)構(gòu)和參與到政治過程中的公民社會越來越多地成為了利益相關(guān)者，同時，面對要被決定的議題的復(fù)雜性同樣在上升，所以對治理能力的研究就非常重要了。面對這些新的挑戰(zhàn)，政府現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)很難做到效率、效益、合理性，正是在這種驅(qū)使下，政府不得不重新定義它的角色。隨著國家(通過為公民提供的服務(wù))漸漸地希望承擔(dān)起公共利益托管人的角色，現(xiàn)代社會的治理變?yōu)橐粋�協(xié)調(diào)、掌舵、施加影響并且去平衡相關(guān)利益體相互行為的一個過程，這對于已經(jīng)達(dá)到的政策目標(biāo)有什么樣的影響？這意味著，執(zhí)行公共政策必須考慮從一個連續(xù)的系統(tǒng)中去操作服務(wù)的提供，而不是依然按照傳統(tǒng)的公共一私人二分的方法來進(jìn)行政策供給。同時，需要做到公眾信任，培育協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，理解參與是人們行為和相互關(guān)系產(chǎn)生的前提，并且成為提供一個社會公正的衡量尺度。

　　(三)社會中傳統(tǒng)觀念的變遷

　　傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，一般的人群不被視為是民主的創(chuàng)造者而被視為顧客或委托人，并且需要專家們提供服務(wù)。正如美國的專家政治治理模式來源已久，可以說是一種歷史的傳承。影響其形成的原因很多，其中最為重要的是歷史的傳遞，以及以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的實(shí)踐，最終形成了現(xiàn)在的政治模式和政治格局[11]。社會存留下來的傳統(tǒng)觀念具有很強(qiáng)的路徑依賴效應(yīng)，而這種傳統(tǒng)很容易讓民主的基礎(chǔ)受到侵蝕。當(dāng)我們將這一立場放人一個更加廣闊的社會視野就會清楚地看到，當(dāng)人們不是民主的創(chuàng)造者而只被視為委托人的時候，民主的基礎(chǔ)便被操作在精英的手中，從而通過意識形態(tài)和授權(quán)神化不斷地創(chuàng)造出其自身所需要的價值基準(zhǔn)。所以，在社會不斷發(fā)展的情況下，應(yīng)該存在政治觀念上的重構(gòu)。作為相互影響的公民存在平等的立場，但是卻有不同的觀點(diǎn)和利益，他們之間存在橫向的關(guān)聯(lián)而并不是簡單地只與國家存在縱向的聯(lián)系，并完全依托國家來解決他們的問題、塑造公共價值或在公共生活中進(jìn)行談判[12]。社會傳統(tǒng)觀念變遷正是要重構(gòu)這一政治觀念，從治理的角度理解這個轉(zhuǎn)變過程：從將公民視為投票者、志愿者、委托人或顧客到將公民視為公共物品的問題解決者和共同創(chuàng)造者。它包含了一種公共職業(yè)者的角色轉(zhuǎn)變，比如，公務(wù)員、非盈利管理人和事務(wù)所的持有人(從服務(wù)的提供人和與拍檔、教育家共同解決問題)以及公民行為的組織人。比起層級和控制，治理包括合作和授權(quán)，并且理論上常常適用社會資本和社會網(wǎng)絡(luò)等概念。其實(shí)暗示了一種對人的強(qiáng)調(diào)，包括工具的制造者和工具的使用包國憲，者以及工具自身。

　　綜合以上的分析，不難看出治理包含著一些關(guān)鍵的元素：分權(quán)與授權(quán)、合作與協(xié)商、多元與互動、適應(yīng)與回應(yīng)。但是，單從這些理念中理解治理，我們認(rèn)為是不夠充分的，治理不但是由一些概念和元素構(gòu)成，其同樣是對以往范式的一種整合，試圖在治理的框架下構(gòu)建一個更符合實(shí)際的、動態(tài)的理論框架。從宏觀層面講，治理構(gòu)建的是政府、市場、社會相互聯(lián)系、相互影響的橫向框架，構(gòu)建以此橫向連接為條件的公共選擇機(jī)制；
從微觀層面講，治理搭建的是政府內(nèi)部政治一行政行為的橋梁，是政府行政權(quán)力及行為如何運(yùn)行、如何分配、如何組織的政治一行政過程。對于宏觀和微觀層面，治理都是一個開放的系統(tǒng)，能夠?qū)⒆兞窟M(jìn)行內(nèi)生化的動態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而通過這一框架來形成對理論的發(fā)展和實(shí)踐問題的解釋。下面將治理分為政治學(xué)和行政學(xué)兩個部分來分別進(jìn)行研究，分析治理對于政治學(xué)和行政學(xué)體系與范式的構(gòu)架所含有的更深內(nèi)涵。

　　二、治理的政治學(xué)解讀：公共選擇理論的復(fù)興？

　　(一)治理在政治社會學(xué)中的運(yùn)用

　　在此將治理放在政治社會學(xué)的視角下來看待其所具有的特殊意義，是由于治理本身包含了一個政府、市場、社會的分析框架，并在這個框架下整合傳統(tǒng)公共選擇理論中的相應(yīng)概念。不僅如此，在傳統(tǒng)公共選擇理論的基礎(chǔ)上，由于治理所融人的政治過程的內(nèi)生性和主體的多樣性，使得整個分析框架更具有動態(tài)性并有利于將集體偏好考慮到框架內(nèi)部。Matz指出：在政治學(xué)中治理意味著自治的調(diào)整和控制，但是相互依賴的參與者或者通過外部的權(quán)威或是通過內(nèi)部機(jī)制完成自我管理和自我控制。從政策科學(xué)的角度，提出了政策制定的類型學(xué)，以及制度化的規(guī)則系統(tǒng)。通常這些分類包含了四種規(guī)則系統(tǒng)，如果將治理放到一個狹義的范圍內(nèi)定義為政策制定的網(wǎng)絡(luò)，分析治理從橫向關(guān)系的連接，即怎樣達(dá)成集體選擇的結(jié)果。治理不是指的一種結(jié)構(gòu)或是過程，而是在這個結(jié)構(gòu)和過程中，如何連接兩者，也就是“arellas”，即橫向關(guān)系、層次的概念，也就是在政治學(xué)的研究中，不是研究單個個體對政策制定的影響，而是研究怎樣將治理的參與方連接起來的橫向機(jī)制。從社會科學(xué)的觀點(diǎn)，政府在治理結(jié)構(gòu)中所起的權(quán)威作用是不太清晰的，而且也不能說政府就有能力來滿足這一角色的需要。治理被定義為，通過相互影響的參與者，政府對于參與者和資源的依賴是控制(Colltrol)轉(zhuǎn)向治理的核心。Arthu：BenZ總結(jié)到在政治學(xué)的文獻(xiàn)中，治理這個術(shù)語通常表現(xiàn)為沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)做出最后決策的集體行為，并且治理同時意味著跨越國家的政策制定，并且與公共和私人參與者廣泛的合作，以及私人部門的自我管理。他指出了這樣的定義存在的片面性，即沒有考慮到治理的橫向機(jī)制實(shí)現(xiàn)問題。事實(shí)上，我們所談?wù)摰闹卫�，如果協(xié)調(diào)和控制發(fā)生在參與者之間的水平層面上，那么就必須要研究水平結(jié)構(gòu)的存在和效用，以及將它們連接在一起的機(jī)制。比起層級和控制，治理包括合作和授權(quán)，并且理論上常常適用社會資本和社會網(wǎng)絡(luò)等概念。其實(shí)是暗示了一種對人的強(qiáng)調(diào)，包括工具的制造者和工具的使用者以及工具自身。Boyte提出治理在政治學(xué)語境下，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從民主國家(demoeratiCState)到民主社會(demoeratiesoeiety)的轉(zhuǎn)變，在民主社會范式下，政府是一個重要的公民工具，提供、領(lǐng)導(dǎo)、資源、工具和規(guī)則。但是官員們不是公民世界的中心，政府同樣不是在民主國家中居獨(dú)特的位置。事實(shí)上，不能將公共物品和國家視為市場導(dǎo)向和工具導(dǎo)向的，并意識到這種民主可能性要求有政治性的治理，并且重新思考民主政治長時間的實(shí)踐。在這個層面上的治理是一個政治過程，而不是一個以無黨派觀念去看待不同利益主體解決問題所存不同方法以及創(chuàng)造公共價值的對話過程。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　政治是以公民為重心的，具有生產(chǎn)性，以及多元特性的。

　　(二)治理所隱喻的政治學(xué)范式

　　治理在政治學(xué)語境下，首先所展現(xiàn)的是從治理的角度出發(fā)，在分析層次上表現(xiàn)為一個政府、市場、社會的分析框架，正如Dreehsler所表述的，治理是一個中立的概念，它關(guān)注特定政治個體的操作和管理的運(yùn)行機(jī)制，并同時強(qiáng)調(diào)國家(層次一)、市場(層次二)和社會(層次三)三方的互動。Kooiman在其專著也論述了治理的層次問題，將其分為三個層次的治理first一，seeond一和third一ordergovernanee，對于第一層次的治理是一種日常的問題導(dǎo)向型的治理；
第二層次的治理關(guān)注制度的維護(hù)，是在政府、市場、社會的層面討論治理問題；
第三層次的治理即治理的治理，治理的規(guī)范化研究，同時也包括如何評價治理的問題。也有學(xué)者提出第三層次的治理實(shí)質(zhì)上就是探討元治理(meta-goverllallce)的問題。其次，在這一分析框架下，總結(jié)治理不同縱向?qū)哟蔚哪Ｊ浇M合，即治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題，Kooimall在總結(jié)了治理的三種要素(治理輪廓、治理工具、治理行為)的前提下，指出了通過三種要素的融合，體現(xiàn)了治理是一個連續(xù)的有效的過程，并總結(jié)了治理的三種模式：自治(Self-goverllallce)、共同治理(co--goverllallce)以及科層治理(hierarehiealgovernanee)。Alanw.Hall總結(jié)了三種主要的治理模式：一是傳統(tǒng)的官僚治理系統(tǒng)(traditionalhierarehiealgovernaneesystems)，在這種模式下政府主導(dǎo)、控制和關(guān)注市場發(fā)展以及引導(dǎo)公民行為是其關(guān)鍵詞；
二是市場導(dǎo)向的治理系統(tǒng)(market一ledgovernaneesystems)倡導(dǎo)市場作為資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制，解除管制、私有化和管理主義是對這種模式的描述；
三是現(xiàn)在通常提出的一種分布治理系統(tǒng)(distributedgovernaneesystems)，主要通過非正式和自愿的分享權(quán)威和責(zé)任作為社會管理調(diào)解自身的主要方法。分布治理模式試圖提供一種在政府管理社會，引導(dǎo)市場和通過社會團(tuán)體表達(dá)社會利益之間的平衡咚1]。ArthurBellZ[16]將治理的模式總結(jié)為層級(hierarehy)、網(wǎng)絡(luò)(networks)、競爭(eompetition)和協(xié)商(negotiation)四種模式，并將四種模式的要素加以組合提出了八種新的組合模式。如：層級協(xié)商模式，其特點(diǎn)是在公共管理中引人協(xié)商，在法律層面形成參與合作；
層級競爭模式，即在區(qū)域和地方之間形成統(tǒng)一的基準(zhǔn)；
層級網(wǎng)絡(luò)模式，表現(xiàn)為政府、市場、社會的廣泛合作協(xié)商；
層級一層級模式，即形成多層級(muti一levelHierarehy)的管理模式；
網(wǎng)絡(luò)協(xié)商模式，如在聯(lián)邦政府層級上形成廣泛的行政協(xié)商網(wǎng)絡(luò)；
網(wǎng)絡(luò)競爭模式，表現(xiàn)為在政府、市場之間既存在競爭又保證相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)依存關(guān)系；
網(wǎng)絡(luò)套嵌模式(muti一levelNetwork)；
競爭協(xié)商模式，如在聯(lián)邦政府合作的基礎(chǔ)上引人競爭機(jī)制；
競爭一競爭模式，如在區(qū)域政治層面引人競爭；
協(xié)商一協(xié)商模式，即在跨區(qū)域上形成協(xié)商機(jī)制。

　　從對集體行動的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和橫向聯(lián)合方式的重視不難得出，治理要研究的問題在政治社會學(xué)上就是要整合權(quán)力的分配方式及其實(shí)現(xiàn)方式，在這一過程中治理是一個集體行為所達(dá)成的結(jié)果。更為重要的是其中將治理過程連接起來的機(jī)制要怎樣實(shí)現(xiàn)，從而使得對問題的分析突破了靜態(tài)和比較靜態(tài)的分析方法，更加具有動態(tài)分析的特點(diǎn)。從治理的層次和模式問題上，突出了治理在政治學(xué)的語境下整合了相關(guān)的概念，并從政府、市場、社會的層次構(gòu)建框架，從宏觀到微觀都建立了治理實(shí)現(xiàn)的不同模式和相應(yīng)的連接機(jī)制。治理在政治學(xué)的語境中由于前述的特點(diǎn)，我們認(rèn)為治理是對公共選擇理論的再次重組，并從動態(tài)性、多樣性的角度，使其所建立的框架可以從權(quán)力、集體偏好充實(shí)和發(fā)展公共選擇的理論內(nèi)核。

　　三、治理的行政學(xué)解讀：政治與行政的融合？

　　(一)治理與行政學(xué)范式變遷

　　公共管理的學(xué)者就“治理”及治理結(jié)構(gòu)對公共管理實(shí)踐存在的影響表現(xiàn)出極大的熱誠，并進(jìn)行了大量的研究。當(dāng)代許多著名公共行政學(xué)者要么把“治理”一詞當(dāng)作“公共行政”的對應(yīng)術(shù)語，要么試圖用“治理”代替公共行政這一傳統(tǒng)術(shù)語。不論從哪個角度來看待治理對公共行政帶來的沖擊，治理存在整合公共行政相應(yīng)概念的可能，并同時滿足著實(shí)踐中的需要。作為公共行政的治理的第一個和最明確的含義是：它包括了參與公共活動的各種類型的組織和機(jī)構(gòu)。而隨之出現(xiàn)的定義與參與使行動網(wǎng)絡(luò)中的組織，擴(kuò)大了公共行政的領(lǐng)域。另外還包括公共政策學(xué)派的管理專家提出的內(nèi)涵四：多元制度一組織環(huán)境存在的原因，政策企業(yè)家將更具政治性、創(chuàng)造性以及更大的解制。另一種關(guān)于治理在公共行政中的含義通常是隱含的，治理意味著重要性、合法性，以及一種為達(dá)成公共目的而做出的積極貢獻(xiàn)。對公共行政的治理來說，治理的概念拓展為一種政治與行政的融合。Kooiman厘析了在定義治理中的一些共同要素，如：強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的質(zhì)量和規(guī)則，合作對于提高合法性、效能以及對新過程和公共一私人管理的關(guān)注。Fredericksoll[繃提出治理的觀念通常包括了公共行政，利益主體多元化，網(wǎng)絡(luò)管理方法以及合法性。在最近的文獻(xiàn)中產(chǎn)生各種治理的概念是由于這樣的事實(shí)：治理的爭論源于國家地位的降低。如果政府是決定并履行集體目標(biāo)的有效機(jī)制，那么如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)是爭論的一個中心問題。Fredericksoll咚‘]回顧并評價了治理概念在公共行政上的發(fā)展，“治理”一詞廣泛地運(yùn)用在公共與私人部門之間，全國與地方之間，正式與非正式規(guī)則之間。所以，當(dāng)學(xué)者將其作為對實(shí)現(xiàn)政策和組織目標(biāo)的重要手段來定義時，會有很多問題變得不清晰，比如：是否涉及到組織結(jié)構(gòu)，行政過程，管理判斷，激勵和規(guī)則的系統(tǒng)，行政價值，或者是這些要素的融合。政府在治理中是重要的一方，但與以往相比卻不是主導(dǎo)的一方，而是在一個協(xié)商和合作的語境下進(jìn)行公共事務(wù)的供給、服務(wù)以及監(jiān)督�？梢哉f，治理的問題與公共行政的某些方面是融合，也就是說，運(yùn)用治理這一符號或隱喻，從相當(dāng)程度上改變著政府治理、公共傳統(tǒng)理念和方法。

　　(二)治理所隱喻的行政過程中的政治

　　政治與行政是分離還是融合一直是行政學(xué)爭議的焦點(diǎn)，而每一次新范式的出現(xiàn)同樣要對這一問題重新展開思考。然而如果說政治行政存在某種分離的話也可能是一種人為的設(shè)想，與其說政治行政存在分離，可能更加恰當(dāng)?shù)氖钦J(rèn)識到政治和行政如同一個連續(xù)“光譜”上的兩端。如前所述，治理存在將政治與行政融合的可能，并將行政學(xué)的范式統(tǒng)一到一個理論框架下。在政治學(xué)中治理的研究是有層次的，宏觀和微觀，對于行政學(xué)來說，治理的微觀框架正是行政學(xué)得以整合各種行政范式的基礎(chǔ)。我們將在行政學(xué)語境下的治理視為：在不同的制度環(huán)境和制度安排下以及所發(fā)生的制度變遷過程中，政府根據(jù)市場和社會的變化需要，不斷調(diào)整其權(quán)力分配方式、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)來適應(yīng)這一過程，治理從宏觀上構(gòu)建了權(quán)力分配方式的機(jī)制，從微觀上調(diào)整政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，使權(quán)力運(yùn)行方式得以實(shí)現(xiàn)，從而架起了政治與行政之間的橋梁。在此需要強(qiáng)調(diào)的是，治理為什么存在整合行政學(xué)范式的可能？微觀層面上，治理是使政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)制度變遷需要的一個過程，制度變遷過程具有異質(zhì)性和多樣性的特點(diǎn)，所以治理的實(shí)現(xiàn)方式，即模式的變遷就一定具有多樣性。因此，在不同權(quán)力分配方式下，治理就可以有不同的模式：科層、市場、混合、網(wǎng)絡(luò)等。從以上分析可以看出，治理可以在行政學(xué)中形成一個將行政學(xué)范式整合起來的統(tǒng)一框架，并且這個框架是和政治過程息息相關(guān)的，而不是將其割裂開來，所以治理本身就隱喻了行政過程中的政治。

　　四、治理與政府治理：中西方政府、市場與社會演變路徑差異

　　在對治理進(jìn)行深人分析后，從治理和政府治理

　　這兩個概念的差異就足以透析中西方研究的差異，并可以從治理與政府治理這樣的概念中，對中西方政府、市場與社會演變路徑的差異做出分析，進(jìn)而回答中西方政府社會是否存在同樣的治理基礎(chǔ)這一問題。治理是一個具有其自身時代背景的概念，從治理的理論研究到現(xiàn)實(shí)實(shí)踐都受到異質(zhì)性的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會發(fā)展的影響，這也就使得在對治理及政府治理的相關(guān)問題研究上必須要對制度環(huán)境進(jìn)行深人的分析。從國外學(xué)者使用治理一詞的方式便可看出與國內(nèi)學(xué)者研究的方向以及方式上的差異，而這種差異的背后恰恰是制度變遷的差異所導(dǎo)致的。國外學(xué)者僅使用治理(goverllallce)一詞，政府治理(goverllmelltalgoverllallce)出現(xiàn)只是指很狹義的政府內(nèi)部的治理，即可理解為治理政府內(nèi)部的方式。而國內(nèi)學(xué)者通常是在政府治理這一關(guān)鍵詞下研究治理問題的即一到。國內(nèi)外的研究對應(yīng)性上是存在偏差的，即國外學(xué)者是將政府治理的概念放人治理語境下進(jìn)行研究，政府成為了與市場、社會并行的主體，所以“治理”本身的涵義便診釋了這一轉(zhuǎn)變過程。而國內(nèi)學(xué)者提到的政府治理則是一個與我國國情相適應(yīng)的概念，政府治理普遍被認(rèn)為治理者是政府，而對應(yīng)政府治理這一主體便有了相應(yīng)的客體(如社會公共事務(wù))牌一36]。從這樣一種關(guān)鍵詞的差異就可以看出國外學(xué)者與國內(nèi)學(xué)者在對“政府治理”問題認(rèn)識上存在的分歧。

　　雖然在國外的研究中“治理”依然是一個不斷發(fā)展不斷需要學(xué)者去賦予它更準(zhǔn)確更深刻內(nèi)涵的概念，但是從現(xiàn)有的研究層次上看，政府在治理中的作用往往從宏觀到微觀得到了相應(yīng)的界定。依托于國外的民主政治體制，在宏觀層面：研究政府、市場、社會的橫向關(guān)系；
政治層面的公共選擇問題；
并以此為基礎(chǔ)研究治理的模式、結(jié)構(gòu)問題。在微觀層面：研究政府本身，橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)，并以此為切人點(diǎn)研究治理的模式、結(jié)構(gòu)。國外學(xué)者的研究中，治理可以成為一種范式整合概念，并形成了對傳統(tǒng)政治學(xué)的超越，對行政學(xué)而言，也可以將行政學(xué)的相應(yīng)范式用治理來加以表達(dá)。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府治理則普遍的認(rèn)為依然是以政府為主導(dǎo)，政府充當(dāng)治理中的主導(dǎo)角色，通過“治理”的模式和方法來配置公共資源，通過“治理”的理念來協(xié)調(diào)公共組織，最終達(dá)到治理(而不是統(tǒng)治或管理)社會事務(wù)的目的。

　　用治理的框架來看待這一問題可能是更為清晰的，中西方存在不同的制度變遷路徑，即政府、市場、社會的宏觀治理方式存在差異。西方一直是以市場為主導(dǎo)形成相應(yīng)的治理模式，我國則在政府主導(dǎo)背景下開始制度變遷。因此，中外所產(chǎn)生的政府、市場的力量是不同的，而由于政府、市場的博弈關(guān)系的差異導(dǎo)致社會的發(fā)展也不相同，并形成了各自的發(fā)展路徑。在這樣的格局下，西方可能形成政府、市場、社會較為制衡的博弈關(guān)系，所以治理本身的研究就反映了這一平等性。而我國政府主導(dǎo)是制度變遷的起點(diǎn)，在形成的治理結(jié)構(gòu)中，依然是以政府為主導(dǎo)，依然是必須通過政府的力量來塑造市場和社會，所以政府治理這一概念實(shí)質(zhì)上反映了這一過程。我們認(rèn)為，中西方從治理的分析框架看并不存在相同的治理基礎(chǔ)，這是由相異的制度變遷過程所決定的。不過雖然治理是西方學(xué)者應(yīng)對其自身問題提出的理論框架，對于我們依然是有借鑒意義的，只是需要注意的是，在借鑒的過程中需要看到其具有的特殊性而抽象地進(jìn)行吸收。治理的理論價值和其對政治學(xué)、行政學(xué)新的范式整合的貢獻(xiàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其本身所蘊(yùn)含的那些概念含義，怎樣能夠?qū)⒄�治過程在理論分析中內(nèi)生化，如何能夠更加動態(tài)地理解制度變遷的過程，如何才能使得宏觀的權(quán)力分配和微觀的政府組織結(jié)構(gòu)相統(tǒng)一，這也許才是運(yùn)用治理理論所應(yīng)真正關(guān)注的問題所在。

　　正是基于這樣的思路，我們認(rèn)為治理從宏觀層面來講是一個分析框架，這個分析框架研究的是政府、市場、社會的相互關(guān)系及其演化的路徑，以及在此關(guān)系中的權(quán)力分配以及偏好選擇的理論問題；
在微觀層面上，治理要研究的是與宏觀治理構(gòu)架相符合的微觀政府結(jié)構(gòu)，也就是需要怎樣的政府組織模式來與宏觀的治理框架相匹配的問題，以及如何匹配的具體問題。對我國的具體問題而言，由于我國制度背景與西方的差別，要將西方的治理框架套用到我國顯然是不科學(xué)的，而在現(xiàn)階段中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，研究政府治理語境下的各種問題同樣是我國現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)情況所決定的。所以，對待現(xiàn)階段的中國問題，以政府為主要力量來治理社會的政治社會學(xué)視角是更為實(shí)際和更加富有解釋力的。而對于中國的政府治理問題，不是用幾個簡單的治理概念就可以分析清楚的，而是需要運(yùn)用治理的視角來構(gòu)建一個分析問題的理論框架。中國政府治理的理論框架同樣應(yīng)該注重宏觀層面和微觀層面的區(qū)分，在宏觀層面研究我國政府治理的制度基礎(chǔ)，即分析我國政府治理的制度變遷路徑，并以此來構(gòu)建一個基于政府、市場、社會的政治社會學(xué)的分析框架；
在微觀層面研究政府治理的模式問題，即從其機(jī)制、手段、方法等方面來分析適于我國的政府治理的各種異質(zhì)性的模式；
最后還應(yīng)該通過大量的案例研究來比較分析這些模式出現(xiàn)的深層次制度原因，為理論研究提供實(shí)例的驗(yàn)證，并以此對現(xiàn)階段我國的政府治理提出模式創(chuàng)新及促進(jìn)對策。

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