賀雪峰：試論二十世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的邏輯
發(fā)布時(shí)間:2020-06-20 來源: 日記大全 點(diǎn)擊： 
一、引論
2006年中央宣布取消農(nóng)業(yè)稅，是中國歷史上的重大事件。農(nóng)業(yè)稅在中國至少有2000多年歷史，皇糧國稅已內(nèi)化為中國農(nóng)民政治正確的一部分，河北民諺“交了糧，自在王”（梁漱溟，2004：140），“自在王”是說國家不擾民，無 為而治，無為而治的原因不是國家不想治，而是傳統(tǒng)國家是典型意義上的弱國家，缺少深入社會(huì)的治理技術(shù)。“自在王”的前提是“交了糧”，“皇糧國稅”不可免，但是，皇糧國稅不能太重，必須輕徭薄賦。稅賦太重就會(huì)引發(fā)嚴(yán)重問 題[１]。
進(jìn)入近代以來，面對(duì)西方列強(qiáng)的入侵，中國不得不以現(xiàn)代化作為回應(yīng)，現(xiàn)代化的前提是增加從農(nóng)村社會(huì)的資源提取，以發(fā)展現(xiàn)代事業(yè)，如建立現(xiàn)代警察制度和教育制度，用于洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，發(fā)展軍事工業(yè)。傳統(tǒng)的弱國家的基層治理制度 難以滿足從農(nóng)村社會(huì)提取大量資源的要求，國家必須建立一個(gè)強(qiáng)有力的自上而下的現(xiàn)代行政體系，以有效地從農(nóng)村抽取資源。晚清至民國，在抽取農(nóng)村資源和國家政權(quán)建設(shè)之間，一直沒有找到一個(gè)平衡點(diǎn)，國家政權(quán)無能力建立有效的官 僚機(jī)構(gòu)、而是靠復(fù)制擴(kuò)大舊有的治理制度，即政權(quán)內(nèi)卷化，從農(nóng)村抽取的資源大多被非正式中間機(jī)構(gòu)的貪污中飽所消耗，從而產(chǎn)生了政權(quán)合法性的嚴(yán)重危機(jī)。[２]
真正完成國家政權(quán)建設(shè)，并能夠從農(nóng)村社會(huì)有效抽取資源，是新中國成立以后的事情。新中國成立以后不久，在農(nóng)村建立人民公社，通過政社合一的制度，將農(nóng)民有效組織了起來，并因此完成了從農(nóng)村抽取資源進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的任 務(wù)。
1980年代開始，中國已經(jīng)建立完整的國民經(jīng)濟(jì)體系，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)占國民經(jīng)濟(jì)的比重越來越小，國家越來越不依賴于從農(nóng)村抽取資源來進(jìn)行現(xiàn)代化的建設(shè)。以承包制為開端的農(nóng)村體制改革，很快就由經(jīng)濟(jì)體制到行政體制。至1984年，人 民公社解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府成立，“鄉(xiāng)政村治”的治理架構(gòu)最終確立，國家將強(qiáng)有力地伸入到農(nóng)村基層的組織體系收縮回去。
1980年代至2006年的20多年時(shí)間，是一個(gè)過渡的階段，是在中國回應(yīng)現(xiàn)代化要求中，要通過國家政權(quán)建設(shè)來擴(kuò)大從農(nóng)村抽取資源的1980年代前階段，和2006年取消農(nóng)業(yè)稅后國家不再從農(nóng)村抽取資源，反而要以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新 階段的過渡階段。而1980年代前階段，又可以分為兩個(gè)時(shí)期，一是新中國成立前的晚清至民國時(shí)期，國家試圖通過政權(quán)建設(shè)以有效抽取農(nóng)村資源卻很不成功的時(shí)期，和新中國建立以后國家通過人民公社體制完成了從農(nóng)村抽取資源以建設(shè) 現(xiàn)代國家任務(wù)的時(shí)期。這樣，考察20世紀(jì)一百年的鄉(xiāng)村治理，就有了三個(gè)十分不同的可考階段。而正是通過窺視1980年代以來的過渡時(shí)期，我們可以發(fā)現(xiàn)貫穿在20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理背后的邏輯線索。
沒有疑問，20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的基本問題，是承接19世紀(jì)中國回應(yīng)西方挑戰(zhàn)而不得不現(xiàn)代化而來的問題。這個(gè)問題展開就是國家能否通過政權(quán)建設(shè)，建立起一個(gè)可以深入到農(nóng)村基層社會(huì)的組織體系，以能夠從農(nóng)村有效抽取用于現(xiàn) 代化事業(yè)的資源。具體可以展開為兩個(gè)指標(biāo)，一是組織體系能力，二是抽取資數(shù)量。較強(qiáng)的組織體系能力可以抽取較多的農(nóng)村資源用于國家現(xiàn)代化的目標(biāo)。較弱的組織體系能力在強(qiáng)制抽取較多資源時(shí)，不僅會(huì)造成嚴(yán)重的政權(quán)合法性喪失 的后果，而且抽取出來的資源被中間層大量消耗，產(chǎn)生如杜贊奇所說政權(quán)內(nèi)卷化的后果。溫鐵軍認(rèn)為，20世紀(jì)一百年的工業(yè)化幾乎都是由政府主導(dǎo)，都要面對(duì)如何從高度分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)提取剩余的問題，也就是說：“誰能夠解決政府與 小農(nóng)之間交易費(fèi)用高到幾乎無法交易的矛盾，誰就成功”。（溫鐵軍，1999）溫鐵軍的意思很明確，國家能夠低成本地從農(nóng)村抽取資源，是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的前提，否則，國家就不可能有效回應(yīng)西方的挑戰(zhàn)。而除了英美等工業(yè)化超前的國家 更多依靠新興資產(chǎn)階級(jí)和市場外，德、日、法等工業(yè)化置后的國家，以及今天廣大的第三世界國家，工業(yè)化一定要靠國家權(quán)力強(qiáng)制從農(nóng)業(yè)抽取剩余來實(shí)現(xiàn)。
具體地說，為了回應(yīng)西方挑戰(zhàn)，中國不得不向現(xiàn)代的民族—國家轉(zhuǎn)型，并進(jìn)行國家政權(quán)建設(shè)。國家政權(quán)建設(shè)首先需要改變傳統(tǒng)國家“無為而治”的狀況，進(jìn)而建立起強(qiáng)有力地向農(nóng)村延伸的基層組織體系。不過，在缺乏現(xiàn)代技術(shù)條件 的情況下，試圖建立起強(qiáng)有力的抽取農(nóng)村資源的基層組織體系，卻遠(yuǎn)非易事。強(qiáng)有力的基層組織體系的建立，往往是國家政權(quán)建設(shè)的成果，而非原因�？剂恐袊默F(xiàn)實(shí)國情，一方面是小農(nóng)數(shù)量龐大，高度分散，剩余很少，另一方面則是 農(nóng)民的國民意識(shí)并未確立，卻囿于一個(gè)個(gè)傳統(tǒng)的村莊和宗族群體之中，中國是由一個(gè)一個(gè)以宗族等傳統(tǒng)組織為單位的沙子組成的一盤散沙時(shí)，國家借以從農(nóng)村提取資源的基層組織體系，更加難以有效建立起來。如果不從國家與農(nóng)民關(guān)系 的方面著手，我們將難以理解近代以來國家政權(quán)建設(shè)的成效，同時(shí)也就難以理解20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理及其變遷的邏輯。
我們先從1980年代以后國家與農(nóng)民的關(guān)系說起。
二、改革開放以來的鄉(xiāng)村治理
1980年代以來，中國農(nóng)村實(shí)踐著兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的基本制度，一是以承包制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)制度，一是以鄉(xiāng)政村治為架構(gòu)的政治制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政村治是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立人民政府，以取代解體的人民公社，在村一級(jí)實(shí)行村民自治，由村民 選舉村委會(huì)，實(shí)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的關(guān)系不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。
從1980年代以來中國鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐看，有三個(gè)重要因素需要考慮。一是國家一直期待鄉(xiāng)村兩級(jí)為中國現(xiàn)代化建設(shè)作出貢獻(xiàn)，具體表現(xiàn)就是將各種現(xiàn)代性的任務(wù)通過自上而下的壓力型體制層層傳達(dá)下去，這些任務(wù)最終都需要由農(nóng)民 出錢出物和出工來完成。這些自上而下的任務(wù)，與國家繼續(xù)從農(nóng)村收取的稅費(fèi)，是國家從農(nóng)村汲取資源的兩種方式，表現(xiàn)在農(nóng)民那里，就是所謂“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。國家從農(nóng)村汲取資源或所謂的農(nóng)民負(fù)擔(dān)并非1980年代以來的新生事物，而是 自晚清現(xiàn)代化以來一直進(jìn)行著的現(xiàn)代性事業(yè)的一個(gè)部分。
1980年代以來的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，第二個(gè)要考慮的因素是以家庭為單位的承包制的實(shí)施。農(nóng)戶以家庭為單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。國家期待以家庭為經(jīng)營單位的農(nóng)戶，在收獲之后，能 夠自覺完成自上而下的各種稅費(fèi)任務(wù)。
第三個(gè)因素則是鄉(xiāng)政村治，是自1980年代以來就開始實(shí)施的村民自治制度。村民自治是由村民選舉村委會(huì)來實(shí)行民主治理的制度，村委會(huì)并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)，也不被鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，而只是接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)。從制度安排上講，村民自治制度對(duì) 于維護(hù)村民的正當(dāng)合法權(quán)益有利，村干部由村民選舉，對(duì)村民負(fù)責(zé)。
在整個(gè)1980年代，分田到戶不久，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，農(nóng)民收入有了相當(dāng)?shù)奶岣�，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不重，鄉(xiāng)村干部不壞，輕徭薄賦，無為而治，鄉(xiāng)村治理狀況較為平穩(wěn)，農(nóng)村社會(huì)一片祥和景象。
但自1980年末期開始，鄉(xiāng)村治理問題凸顯，具體表現(xiàn)有三，一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重持續(xù)得不到解決，二是鄉(xiāng)村債務(wù)越來越多，鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)越來越少，三是鄉(xiāng)村干部的腐敗越來越嚴(yán)重，干群關(guān)系日益緊張。最后，因?yàn)榭紤]到可能會(huì)誘發(fā) 的嚴(yán)重的政治社會(huì)后果，國家不得不自2003年開始，在全國農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革，并最終在2006年通過取消農(nóng)業(yè)稅，來解決1980年代以來越來越惡化的鄉(xiāng)村治理狀況。
基于上述，我們需要回答的關(guān)鍵問題是，為什么在1980年代末以后的10年多一點(diǎn)時(shí)間，中國農(nóng)村的治理狀況會(huì)迅速惡化到這樣嚴(yán)重的程度？其背后的機(jī)制是什么？究竟是什么樣的鄉(xiāng)村治理邏輯在起著作用？及從中可以窺見整個(gè)20世 紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理中的什么秘密？
撇開1980年代不說，在1990年代的10年，國家為了快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，自上而下下達(dá)了很多達(dá)標(biāo)升級(jí)任務(wù)，這從全國各地農(nóng)村仍然殘留的標(biāo)語，如“人民工程人民建，建好工程為人民”等中依稀可見，也可以從中央下達(dá) 的數(shù)十個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)文件所列禁止向農(nóng)民收費(fèi)項(xiàng)目中見到。中國進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，向農(nóng)民提取資源有其合理性和必然性，1990年代國家向農(nóng)民提取的資源數(shù)量，相對(duì)于人民公社時(shí)期，仍然是少的。問題是，為什么1990年代的壓力型體 制，在短短10年多一點(diǎn)時(shí)間就造成了如此嚴(yán)重的惡果？這就需要到國家與農(nóng)民的關(guān)系中去找。
國家從農(nóng)民那里汲取資源用于建設(shè)各種事業(yè)，需要依托縣鄉(xiāng)村三級(jí)組織進(jìn)行，正是通過縣鄉(xiāng)村三級(jí)組織，國家與承包經(jīng)營的2億多戶小農(nóng)打交道：國家從農(nóng)民手中收取各種用于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的稅費(fèi)，而農(nóng)民從國家那里得到部分公 共品供給的好處。
溫鐵軍很早就指出，解決國家與收入很少數(shù)量極大的小農(nóng)的交易問題，是理解20世紀(jì)歷史的關(guān)鍵。（溫鐵軍，2000）溫鐵軍的認(rèn)識(shí)是極其深刻的。但國家與小農(nóng)交易的具體過程及機(jī)制，溫鐵軍沒有展開來講，而這恰恰是理解20世紀(jì) 中國鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵所在。
整個(gè)1990年代，在中央自上而下達(dá)標(biāo)升級(jí)的壓力下，縣鄉(xiāng)村三級(jí)除了向農(nóng)民收取稅費(fèi)，沒有其他辦法可以完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。除上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)以外，縣鄉(xiāng)村三級(jí)自身的運(yùn)轉(zhuǎn)也需要通過向農(nóng)民收取稅費(fèi)來維持。在1990年代中 國中西部農(nóng)村，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的60%以上用于教育，如果縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府不能從農(nóng)民那里收取稅費(fèi)，諸如教師工資的發(fā)放、政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)等都會(huì)成為問題。也就是說，即使縣鄉(xiāng)兩級(jí)為政清廉，沒有任何貪污腐敗行為，縣鄉(xiāng)兩級(jí)也必須有效 地從農(nóng)民那里收取稅費(fèi)。如果不能從農(nóng)民手中有效地收取稅費(fèi)，縣鄉(xiāng)政府將不能運(yùn)轉(zhuǎn)，各種達(dá)標(biāo)升級(jí)任務(wù)也無法完成。
問題是，縣鄉(xiāng)兩級(jí)不可能直接面對(duì)廣大的農(nóng)戶，并從農(nóng)戶那里收取稅費(fèi)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)必須找到一個(gè)比農(nóng)戶大的繳納稅費(fèi)的單位，這個(gè)單位就是村委會(huì)。有三個(gè)原因使得縣鄉(xiāng)兩級(jí)無法直接面對(duì)農(nóng)戶，一是農(nóng)戶數(shù)量太大，每戶所納稅費(fèi)不 多，如果農(nóng)戶沒有繳納稅費(fèi)的積極性，或者說農(nóng)戶要抵制稅費(fèi)，縣鄉(xiāng)干部幾乎不可能一家一戶上門催收稅費(fèi)。這樣收稅的成本太高；
二是縣鄉(xiāng)干部對(duì)村莊的情況不太熟悉。村委會(huì)居于熟人社會(huì)之中，村干部住在村莊，與村民之間有著熟 悉的關(guān)系。離開村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要收稅，甚至無法找到納稅的對(duì)象。事實(shí)上，在1990年代，縣鄉(xiāng)向農(nóng)戶收稅，根本不可能離開村干部，即使由縣鄉(xiāng)干部對(duì)某些“釘子戶”采取強(qiáng)硬措施如牽牛攝谷子，也往往有村干部充當(dāng)縣鄉(xiāng)的內(nèi)線。正是 村干部向縣鄉(xiāng)報(bào)告，誰是村中拒絕繳納稅費(fèi)的釘子戶，對(duì)誰采取強(qiáng)硬措施可以起到殺雞嚇猴的威懾作用；
三是縣鄉(xiāng)干部無法有效核定每戶應(yīng)繳稅費(fèi)，也無法合理確定農(nóng)戶不能按時(shí)繳納交稅費(fèi)理由的是否正當(dāng)真實(shí)，農(nóng)戶是否因?yàn)榧膊》地?，或遭受到了特大自然災(zāi)害而致糧食嚴(yán)重減產(chǎn)。
總而言之，因?yàn)檗r(nóng)戶的稅額太小，而縣鄉(xiāng)對(duì)村莊農(nóng)戶的不熟悉，使得縣鄉(xiāng)兩級(jí)向農(nóng)戶收取稅費(fèi)時(shí)，離不開村干部。農(nóng)戶作為一個(gè)納稅單位明顯太小。只有當(dāng)農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)很輕，他們有納稅積極性時(shí)，縣鄉(xiāng)才可以較為容易地從農(nóng)戶那里 收取稅費(fèi)。1990年代的情況顯然不是如此：一方面是自上而下的達(dá)標(biāo)升級(jí)任務(wù)，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重，一方面，由于干群關(guān)系普遍緊張，農(nóng)戶繳納稅費(fèi)積極性不高，有些地方甚至普遍出現(xiàn)了抵制稅費(fèi)的情況。
縣鄉(xiāng)收取稅費(fèi)的困境在于，雖然大多數(shù)農(nóng)戶都是膽小怕事或有強(qiáng)烈納稅意識(shí)的人，卻總有少數(shù)消極分子甚至釘子戶不愿按時(shí)繳納稅費(fèi)，甚至拒絕繳納稅費(fèi)。拒絕繳納稅費(fèi)并非沒有理由，比如莊稼歉收或重病返貧，繳不起稅費(fèi)，或其 他編出來的種種理由，或干脆就是不繳稅的“釘子戶”。如果縣鄉(xiāng)不能強(qiáng)迫釘子戶繳稅，或不能清楚地區(qū)分出不繳稅（或減免稅費(fèi)）農(nóng)戶理由的村莊合理性，第二年就會(huì)有成倍增加的農(nóng)戶以相同理由拒絕繳稅或要求減免稅費(fèi)�？h鄉(xiāng)收取 稅費(fèi)的難度每年驟增。
縣鄉(xiāng)兩級(jí)為了能夠?qū)⒍愘M(fèi)收取上來，就必須在村一級(jí)打主意。具體來說，縣鄉(xiāng)兩級(jí)從兩個(gè)方面來打村一級(jí)的主意，一個(gè)方面是從村集體方面打主意，因?yàn)橹袊r(nóng)村實(shí)行雙層經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)制度，村一級(jí)仍然是一層經(jīng)營單位，縣鄉(xiāng)兩級(jí)不 直接面對(duì)農(nóng)戶，而是將稅費(fèi)任務(wù)下達(dá)到村，再由村一級(jí)向農(nóng)戶分解，村一級(jí)變成了納稅單位。另一個(gè)方面是從村干部方面打主意。如果縣鄉(xiāng)兩級(jí)可以調(diào)動(dòng)村干部協(xié)助收取稅費(fèi)的積極性，縣鄉(xiāng)收取稅費(fèi)的能力必將大幅增強(qiáng)。
將村一級(jí)作為納稅單位，縣鄉(xiāng)兩級(jí)將稅費(fèi)任務(wù)下達(dá)到村，縣鄉(xiāng)兩級(jí)就可以從面向千家萬戶小農(nóng)收取稅費(fèi)的困境中解脫出來。然而，僅僅將村一級(jí)作為納稅單位還是不夠，還必須調(diào)動(dòng)村干部收取稅費(fèi)的積極性。村干部收取稅費(fèi)的積極 性，來自收取稅費(fèi)的難度和從收取稅費(fèi)中可以獲得的報(bào)償（及不能收取稅費(fèi)時(shí)受到的懲罰）的權(quán)衡，收取稅費(fèi)難度越低，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
村干部對(duì)報(bào)償或懲罰就越敏感。反之亦然。
降低稅費(fèi)收取難度的一個(gè)辦法是利用大部分糧食收購政策。一方面農(nóng)民繳納公糧是任務(wù)。另一方面國家仍然壟斷糧食的收購，尤其是1990年代中后期朱镕基總理任上實(shí)施糧食順價(jià)銷售政策期間。農(nóng)戶必須向國家交售糧食，但農(nóng)民不 能直接從糧食收購部門結(jié)算現(xiàn)金，而是由村委會(huì)到糧食部門結(jié)算現(xiàn)金，然后再將結(jié)算來的現(xiàn)金扣除農(nóng)戶應(yīng)繳稅費(fèi)后，多退少補(bǔ)，由村委會(huì)與農(nóng)戶結(jié)算。所謂“戶賣村結(jié)”。
“戶賣村結(jié)”的核心是農(nóng)戶將糧食賣給國營糧站，鄉(xiāng)村干部為了收取稅費(fèi)，就要組織動(dòng)員農(nóng)民賣糧，正所謂“催糧派款”。
因?yàn)榧Z食是看得見摸得著東西，且國營糧站壟斷收購渠道，就使催糧難度遠(yuǎn)小于收款難度，“戶賣村結(jié)”大大降低了鄉(xiāng)村向農(nóng)戶收取稅費(fèi)的難度。但是，“戶賣村結(jié)”也有兩大問題，一是糧站將農(nóng)戶賣的糧食款結(jié)算到村后，村干部 傾向于按農(nóng)戶最高負(fù)擔(dān)扣除稅費(fèi)，縣鄉(xiāng)村兩級(jí)因?yàn)槭杖《愘M(fèi)比較容易，而愿意在正當(dāng)?shù)霓r(nóng)民負(fù)擔(dān)以外，收取超額的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。雖然中央三令五申嚴(yán)禁增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實(shí)際情況卻一直難有改善。二是因?yàn)閼糍u村結(jié)，農(nóng)戶不愿將糧食賣給國 營糧站，從而影響了糧食“順價(jià)銷售”政策的實(shí)施，中央三令五申不允許戶賣村結(jié)，而必須“戶賣戶結(jié)”。
“戶賣戶結(jié)”，錢到了農(nóng)戶手上，村干部再去收錢，收取的難度就大大增加了。村干部不只是要在收錢的幾個(gè)月中起早貪黑到各家各戶中費(fèi)口舌，而且必須給那些有理無理不交稅費(fèi)的農(nóng)戶以顏色，包括請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出面，組織小分隊(duì)對(duì)“ 釘子戶”采取強(qiáng)制措施。問題是，村干部如果沒有得到好處，他們?yōu)槭裁匆獏f(xié)助縣鄉(xiāng)兩級(jí)向農(nóng)戶收取稅費(fèi)？
縣鄉(xiāng)兩級(jí)在實(shí)踐中采取了很多調(diào)動(dòng)村干部積極性的辦法，如懲罰性的辦法包括，撤換完不成稅費(fèi)收繳任務(wù)的村干部，點(diǎn)名批評(píng)，等等。僅僅懲罰性措施不夠，還必須有獎(jiǎng)勵(lì)性措施，這些措施如，允許村干部搭車收費(fèi)，許諾村干部完 成稅費(fèi)任務(wù)可以得到一定百分比的獎(jiǎng)勵(lì)，默許（甚至鼓勵(lì)）村干部將村集體的財(cái)產(chǎn)化公為私，默許村干部私分自上而下的濟(jì)貧物質(zhì)和濟(jì)貧款，幫積極完成稅費(fèi)收繳任務(wù)的村干部子女安排工作（臨時(shí)工），等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為了有效完成稅 費(fèi)收繳任務(wù)，還會(huì)有意識(shí)地安排那些“狠人”當(dāng)村干部。很快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)與村干部就結(jié)成了“利益共同體”，村民當(dāng)然知道村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)默許下面的謀私行為，村民上訪告狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻萬般包庇，于是，干群之間的矛盾激化起來。
當(dāng)鄉(xiāng)村利益共同體形成，干群矛盾進(jìn)一步激化時(shí)，村民會(huì)進(jìn)一步抵制稅費(fèi)收繳，縣鄉(xiāng)為了完成稅費(fèi)任務(wù)就不得不采用更加極端的辦法，如辦學(xué)習(xí)班、攝谷子、拆房子等辦法來強(qiáng)制收稅，強(qiáng)制收稅必然導(dǎo)致惡性事件的發(fā)生，惡性事件 一多，就會(huì)極大地影響黨和政府在農(nóng)民中的形象，就會(huì)造成政權(quán)合法性的危機(jī)。中央因此必須對(duì)惡性事件作嚴(yán)厲處理，并通過諸如焦點(diǎn)訪談等，將不良形象推給縣鄉(xiāng)兩級(jí)，而將光輝形象留在中央。
在農(nóng)民不愿繳納稅費(fèi)，中央對(duì)農(nóng)村惡性事件處罰又嚴(yán)的情況下，為了應(yīng)對(duì)即時(shí)的財(cái)政危機(jī)，鄉(xiāng)村兩級(jí)很快便打起了村集體尚存的信用和集體資產(chǎn)的主意。一是縣鄉(xiāng)鼓勵(lì)村干部借貸上繳稅費(fèi)。在1990年代末期，農(nóng)村普遍出現(xiàn)村集體以 高息借貸上繳稅費(fèi)的情況。二是鼓勵(lì)村干部變賣集體資產(chǎn)（包括四荒拍賣），以交納稅費(fèi)。高息借貸和變賣集體資產(chǎn)以完成上繳任務(wù)，其嚴(yán)重后果可以想見，村民的不滿也就可想而知。村干部頂住村民壓力，高息借貸或變賣集體資產(chǎn)完 成上繳任務(wù)，必然有強(qiáng)大的個(gè)人得利的好處，不然他們就不愿白挨村民的罵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)默許村干部得好處，甚至創(chuàng)造條件讓村干部所得好處變得合法，比如出臺(tái)文件允許村干部低價(jià)拍賣集體資產(chǎn)，而買者即為村干部的親友。等等。短短數(shù)年 ，幾乎全國農(nóng)村都出現(xiàn)了巨額的村級(jí)債務(wù)，村集體資產(chǎn)被變賣一空。此時(shí)，村一級(jí)信用破產(chǎn)，資產(chǎn)全無，縣鄉(xiāng)兩級(jí)縱使有再大的調(diào)動(dòng)村干部積極性的愿望，也不再有用。鄉(xiāng)村利益共同體破裂，縣鄉(xiāng)不再能夠從農(nóng)村提取資源。這個(gè)時(shí)候， 農(nóng)村稅費(fèi)改革就是不得不采取的補(bǔ)救措施了。
在這中間，相當(dāng)部分農(nóng)村，縣鄉(xiāng)兩級(jí)還創(chuàng)造了由經(jīng)管部門經(jīng)營的農(nóng)村合作基金會(huì)，并在不長的時(shí)間被搞垮，其邏輯與村一級(jí)高息借貸上繳稅費(fèi)一樣，不再贅述。
三、改革開放以來國家與農(nóng)民關(guān)系的癥結(jié)
從以上討論可以看出，1990年代的10多年時(shí)間，因?yàn)榉痔锏綉舻男∞r(nóng)收入比較少，數(shù)量特別大，國家要從農(nóng)村抽取用于現(xiàn)代化建設(shè)資源的成本很高，代價(jià)極大，且在這個(gè)過程中，迅速出現(xiàn)了如同杜贊奇所描述的20世紀(jì)上半葉華北農(nóng) 村基層政權(quán)內(nèi)卷化之類的弊病。
造成國家抽取農(nóng)村資源成本很高代價(jià)極大的原因，與人民公社解體后，國家退出鄉(xiāng)村社會(huì)，不再能夠有效介入到村莊社會(huì)生活，從而不再能有效獲取小農(nóng)狀況的信息有關(guān)。具體來說，國家要能夠從農(nóng)村社會(huì)有效抽取資源，必須解決 兩個(gè)問題，一是降低收稅的成本，二是明確納稅的責(zé)任。
從明確納稅責(zé)任來講，一旦國家將稅費(fèi)負(fù)擔(dān)按田畝和人頭量化到戶后，應(yīng)該繳納稅費(fèi)的農(nóng)戶均必須按時(shí)足額繳納稅費(fèi)，一旦有一戶不繳，則在村莊社會(huì)中，就會(huì)有一批人效仿不繳，這種放大效應(yīng)是農(nóng)村熟人社會(huì)的普遍現(xiàn)象。農(nóng)戶是 否按時(shí)足額繳納稅費(fèi)，又與兩個(gè)因素有關(guān)，一是國家是否熟悉村莊，是否公平合理地分配了稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，二是國家能否及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)拒絕繳納稅費(fèi)的“釘子戶”采取強(qiáng)制措施。如果國家不熟悉村莊，在小農(nóng)收入很少風(fēng)險(xiǎn)很大的情況下，不 能照顧出現(xiàn)天災(zāi)人禍家庭的困難，而強(qiáng)制收稅，就不只是不公正，而且會(huì)逼得農(nóng)戶沒有活路。換句話說，在村莊中，分配稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是一件很不容易的事情，有農(nóng)戶不繳納稅費(fèi)，是因?yàn)槔U納不起，無力繳納。如果國家要對(duì)不繳納稅費(fèi)的農(nóng) 戶采取強(qiáng)制措施的話，至少不能對(duì)那些無力繳納稅費(fèi)的農(nóng)戶采取措施。
村莊中，有人無力繳納稅費(fèi)，也有人有各種拒絕繳納稅費(fèi)尤其是拒絕交費(fèi)的理由，這些理由是村莊熟人社會(huì)的人們才懂的地方性知識(shí)，國家不可能懂也不需要懂，因?yàn)橐@些地方性知識(shí)的成本很高，這是一些很難扯得清的村莊的 皮[３]，還有人沒有理由隨便找個(gè)理由拒絕繳納稅費(fèi)。沒有理由找理由拒繳稅費(fèi)的農(nóng)戶，就是“釘子戶”，出現(xiàn)一個(gè)“釘子戶”，國家不采取強(qiáng)硬措施，就會(huì)接著出現(xiàn)第二、第三個(gè)“釘子戶”，就會(huì)出現(xiàn)成百上千個(gè)“釘子戶”。
國家必須對(duì)“釘子戶”采取強(qiáng)制措施。拔掉“釘子”，其他農(nóng)戶也就不敢不繳稅費(fèi)，國家才有可能從農(nóng)村有效抽取資源。但是，拔釘子有很大的風(fēng)險(xiǎn)，一是要拔真釘子，而不是對(duì)那些無力繳納稅費(fèi)的農(nóng)戶采取強(qiáng)制措施，否則，國家 的行為就不正義。二是要真正地拔釘子，就是要對(duì)那些真正具有影響力的釘子采取措施，既不能欺軟怕硬，又不能以硬碰硬，要?dú)㈦u嚇猴。拔釘子的一個(gè)辦法是將那些拒繳農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)戶告上法庭。在1980年代即有此類例子。但是，拒繳 農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)戶大多有地方性的理由，農(nóng)戶更多拒繳的是各種政策性的收費(fèi)。法庭判決農(nóng)戶抗稅罪的負(fù)面影響極壞，因此，最高人民法院在1990年代下發(fā)內(nèi)部通知，不允許地方法院受理與農(nóng)民負(fù)擔(dān)有關(guān)的案件。公安部門也發(fā)文不允許警力 介入到向農(nóng)戶收繳稅費(fèi)的事務(wù)中。甚至中央政策文件中也一再明確規(guī)定不允許鄉(xiāng)村組織“小分隊(duì)”，用強(qiáng)制手段向農(nóng)民收取稅費(fèi)。
不拔釘子，農(nóng)戶拒繳稅費(fèi)的群體效應(yīng)就迅速出現(xiàn)。拔釘子，一是要求國家真正熟悉村莊，至少在村莊內(nèi)有可靠的內(nèi)應(yīng)，二是一旦允許拔釘子，國家可以用專政工具建立對(duì)農(nóng)戶的巨大權(quán)力優(yōu)勢時(shí)，國家（縣鄉(xiāng)村）不會(huì)因?yàn)檫@個(gè)巨大的 權(quán)力優(yōu)勢，而超額收取農(nóng)民的稅費(fèi)。但事實(shí)上，在1990年代，幾乎所有農(nóng)村地區(qū)，一旦允許拔釘子，很快就會(huì)出現(xiàn)向農(nóng)民收取超額稅費(fèi)的情況，且村莊的內(nèi)應(yīng)也并不一定可靠，他們往往從自己的利益出發(fā)謊報(bào)村情。結(jié)合起來就是說，縣 鄉(xiāng)村三級(jí)并非忠實(shí)的國家機(jī)器，他們是由有具體利益的人所組成的，這些人可能會(huì)利用巨大的權(quán)力優(yōu)勢來謀取個(gè)人好處，比如建設(shè)政績工程、面子工程，甚至就是為了從農(nóng)戶那里收取稅費(fèi)以獲得個(gè)人好處。在1990年代的農(nóng)民負(fù)擔(dān)惡性事 件背后，幾乎都有縣鄉(xiāng)村干部不良行為在里面發(fā)酵。依靠專政工具收取稅費(fèi)，最終會(huì)對(duì)政權(quán)合法性產(chǎn)生極其負(fù)面的影響。這也是中央一再要求專政機(jī)關(guān)不得介入到農(nóng)民負(fù)擔(dān)中的原因。
缺少強(qiáng)力部門在農(nóng)村收繳稅費(fèi)中的作用，鄉(xiāng)村干部收稅的辦法就只有說好話一途，這也是我們?cè)?990年代中國農(nóng)村普遍見到的情境。說好話的藝術(shù)很多，但總體來講，村干部說好話的能力比鄉(xiāng)干部強(qiáng)，因?yàn)榇甯刹渴谴迩f地方性知識(shí) 的真正載體，（蘇力，2000）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻往往不熟悉村民。村干部針對(duì)一戶又一戶農(nóng)戶做工作，村干部用特殊主義而非普遍主義的辦法來收取稅費(fèi)，對(duì)那些硬的釘子戶說好話，對(duì)那些膽小怕事的農(nóng)戶說狠話，給那些貪小便宜的農(nóng)戶以小 小好處，等等。（仝志輝、賀雪峰，2002）
用費(fèi)口舌說好話的特殊主義辦法收取稅費(fèi)，終究不能持續(xù)，因?yàn)檫@種辦法無法做到公平和人人滿意。村莊是一個(gè)熟人社會(huì)，鄉(xiāng)村干部在收稅時(shí)欺軟怕硬的軟肋很快就暴露在村民面前，向農(nóng)民收稅費(fèi)的難度一年難上一年。收稅成本變 得奇高。
國家又不允許專政機(jī)關(guān)介入進(jìn)來，縣鄉(xiāng)村在強(qiáng)大的不得不完成稅費(fèi)收繳任務(wù)的壓力下面，在口舌費(fèi)盡也不起作用之后，便動(dòng)用灰色力量。[４]給村干部以灰色好處，以調(diào)動(dòng)村干部收稅費(fèi)的積極性，將那些人見人怕的狠人推舉上來擔(dān) 任村干部。變賣村集體資產(chǎn)和資源，利用村莊信用借貸上繳等等辦法，都會(huì)創(chuàng)造出來，從而進(jìn)一步加速了農(nóng)村社會(huì)的衰敗。
從以上討論，我們可以歸納出改革開放以來國家與農(nóng)民關(guān)系的癥結(jié)如下：
1、國家希望從農(nóng)村抽取資源用于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。
2、國家借助縣鄉(xiāng)村三級(jí)與分散的農(nóng)戶打交道。
3、分散農(nóng)戶的狀況千差萬別，自上而下的各種政策在農(nóng)村必須有所變通地執(zhí)行，變通政策為釘子戶創(chuàng)造了鉆政策空子的機(jī)會(huì)。
4、釘子戶的出現(xiàn)，會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng)，從而出現(xiàn)普遍拒繳稅費(fèi)的情況。
5、國家若允許專政機(jī)關(guān)介入農(nóng)村稅費(fèi)收繳之中，尤其允許用專政機(jī)關(guān)來拔釘子，則因?yàn)閷Ｕ䴔C(jī)關(guān)的巨大權(quán)力優(yōu)勢，而會(huì)拔掉很多不是釘子的農(nóng)戶。
6、一旦縣鄉(xiāng)兩級(jí)借助國家專政權(quán)力建立對(duì)農(nóng)戶的巨大力量優(yōu)勢，縣鄉(xiāng)幾乎必然會(huì)超出農(nóng)民實(shí)際承受能力收取稅費(fèi)。
7、不允許專政機(jī)關(guān)介入到農(nóng)民負(fù)擔(dān)中，縣鄉(xiāng)的第一個(gè)辦法是利用村干部這個(gè)農(nóng)村熟人社會(huì)地方性知識(shí)的載體，通過說好話，通過特殊主義的辦法，來挨家挨戶做工作，上門收稅費(fèi)。特殊主義不僅離不開村干部，而且成本極高。
8、特殊主義更大的弊病在于其不可持續(xù)性，一次說好話可以有效，多次就有問題。說過幾次好話，連哄帶騙將稅費(fèi)收取上來，終會(huì)失信于農(nóng)民，農(nóng)民也會(huì)看透縣鄉(xiāng)村三級(jí)欺軟怕硬的本質(zhì)。
9、縣鄉(xiāng)為了及時(shí)足額收取稅費(fèi)，就不得不在灰色地帶想辦法。
10、灰色地帶想辦法的后果，是為了暫時(shí)收取稅費(fèi)的需要，而徹底犧牲農(nóng)村未來的發(fā)展可能性。這種辦法無異于自殺行為。這種自殺行為在2003年稅費(fèi)改革前的全國農(nóng)村，已是普遍現(xiàn)象。正是因此，稅費(fèi)改革不得不搞。
對(duì)改革開放以來尤其是1990年代以來10多年間國家與農(nóng)民關(guān)系的討論，我們獲得了一個(gè)分析20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的重要視角。如改革開放以后一樣，在20世紀(jì)上半葉和人民公社時(shí)期，國家都需要從農(nóng)村抽取大量資源，相對(duì)來說，晚 清至民國時(shí)期，國家從農(nóng)村抽取資源，產(chǎn)生了嚴(yán)重后果，這個(gè)后果就是政權(quán)合法性的嚴(yán)重危機(jī)，最終導(dǎo)致了國民黨政權(quán)的覆滅。對(duì)照改革開放以來國家與農(nóng)民關(guān)系的變化，這一點(diǎn)很好理解，那就是人民公社創(chuàng)造了奇跡，因?yàn)槿嗣窆鐣r(shí) 期，國家從農(nóng)村抽取的資源遠(yuǎn)高于此前的晚清至民國時(shí)期，也遠(yuǎn)高于此后的改革開放時(shí)期。但人民公社時(shí)期的鄉(xiāng)村治理狀況總的來說還是不錯(cuò)，干群關(guān)系不錯(cuò)，農(nóng)村公共品的供給不錯(cuò)，等等。那么，人民公社時(shí)期的秘密究竟何在呢？
我們先來看一看20世紀(jì)上半葉的鄉(xiāng)村治理狀況。
四、20世紀(jì)上半葉的鄉(xiāng)村治理
20世紀(jì)上半葉，晚清至民國政府面臨著同樣的從農(nóng)村社會(huì)抽取資源，以完成現(xiàn)代化的任務(wù)。從農(nóng)村基層社會(huì)抽取資源的辦法，就是擴(kuò)張國家在農(nóng)村基層的權(quán)力，尤其是通過建立新興的行政組織，以獲取興建學(xué)校、擴(kuò)大公共事業(yè)和用 于國家其他現(xiàn)代化目的所需要的資源。
在傳統(tǒng)中國社會(huì)，國家從農(nóng)村抽取資源數(shù)額相對(duì)較少，與之配套，傳統(tǒng)國家形成了相應(yīng)的從農(nóng)村抽取資源的制度，按杜贊奇的說法，這套制度中最為重要的，是協(xié)助國家從農(nóng)村社會(huì)抽取資源的“地方政權(quán)并不是由想撈取利益但毫不 負(fù)責(zé)任的贏利型經(jīng)紀(jì)人，而是由社會(huì)精英所控制的”（杜贊奇，2002：51），地方社會(huì)精英的權(quán)威建立在權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)包括不斷相互交錯(cuò)影響作用的等級(jí)組織和非正式相互關(guān)聯(lián)網(wǎng)。諸如市場、宗族、宗教和水 利控制的等級(jí)組織以及諸如庇護(hù)人與被庇護(hù)者、親戚朋友間的相互關(guān)系，構(gòu)成了施展權(quán)力和權(quán)威的基礎(chǔ)。在文化網(wǎng)絡(luò)中，鄉(xiāng)村精英出于提高社會(huì)地位、威望、榮耀并向大眾負(fù)責(zé)的考慮，而并不是為了追求物質(zhì)利益，而出任鄉(xiāng)村領(lǐng)袖。（ 杜贊奇，2002：3）
僅僅依托傳統(tǒng)的權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，不足以從農(nóng)村社會(huì)中抽取足夠用于現(xiàn)代化建設(shè)的資源，國家權(quán)力在農(nóng)村基層社會(huì)擴(kuò)張，力圖拋開舊有的權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，重建新的國家在農(nóng)村基層的政權(quán)體系。但事實(shí)上，拋開了舊的權(quán)力的文化網(wǎng) 絡(luò)，新建立起來的脫離傳統(tǒng)的基層政權(quán)雖然從農(nóng)村抽取資源的數(shù)量增加了，但這些從農(nóng)村抽取出來的資源的相當(dāng)部分，卻被這個(gè)抽取資源的體系本身所消耗，而未能為國家財(cái)政做出象樣的貢獻(xiàn)。具體地說，國家為了從農(nóng)村抽取足夠資源 ，不僅在農(nóng)村建立了正式的政權(quán)機(jī)構(gòu)，而且依靠非正式的機(jī)構(gòu)（典型是培育贏利性經(jīng)紀(jì)）來推行政策，從而出現(xiàn)了國家政權(quán)擴(kuò)張中的嚴(yán)重“內(nèi)卷化”，“內(nèi)卷化”的國家政權(quán)無能力建立有效的官僚機(jī)構(gòu)從而取締非正式機(jī)構(gòu)的貪污中飽— —后者正是國家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)增加榨取的必然結(jié)果。（杜贊奇，2002：51）因?yàn)檎䴔?quán)的內(nèi)卷化，使得國家財(cái)政收入的增加與地方上的無政府狀態(tài)同時(shí)發(fā)生，農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)一步被壓榨乃至破產(chǎn)。最終，在取得現(xiàn)代性的成果之前，國家在 農(nóng)村基層合法性破產(chǎn)的嚴(yán)重后果，便吞噬了政權(quán)建設(shè)的所有成果。
也就是說，在20世紀(jì)上半葉，鄉(xiāng)村治理的邏輯可以從二個(gè)方面展開，一是國家關(guān)心的從鄉(xiāng)村社會(huì)抽取較多資源的目標(biāo)及相應(yīng)的將國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸的努力，二是鄉(xiāng)村社會(huì)如何應(yīng)對(duì)國家要求及如何展開自身的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。因?yàn)?0 世紀(jì)上半葉本身的復(fù)雜歷史（經(jīng)歷晚清、北洋政府、民國政府、日據(jù)時(shí)期）和區(qū)域差異，我們?cè)诒疚闹校皇呛喴枋?0世紀(jì)上半葉鄉(xiāng)村治理的邏輯線索。
在傳統(tǒng)社會(huì)，一方面國家實(shí)行“無為而治”，農(nóng)民稅負(fù)不重，同時(shí)通過諸如攤丁入畝等改革措施，使得國家可以通過掌握土地來固定收取田賦。農(nóng)村社會(huì)存在的權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，使村莊社會(huì)容易形生保護(hù)型經(jīng)紀(jì)，從而在國家從農(nóng)村 抽取資源與傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)之間達(dá)成相對(duì)平衡。
進(jìn)入20世紀(jì)以后，國家試圖通過基層政權(quán)建設(shè)，增加從農(nóng)村抽取資源的數(shù)量。國家在農(nóng)村建立的基層組織本身，也成為擴(kuò)大向農(nóng)村社會(huì)抽取資源的理由，一方面是基層組織本身需要有財(cái)政支出，一方面是國家往往難以控制基層組織 中飽私囊的貪污行為。
為了從農(nóng)村抽取足夠的資源，國家延伸到農(nóng)村的基層政權(quán)在傳統(tǒng)的田賦以外，不斷創(chuàng)造出新的稅種和稅源，但基層政權(quán)事實(shí)上無力向每個(gè)農(nóng)戶收取這些費(fèi)用，簡單的辦法就是以村莊為單位進(jìn)行攤派，此所謂攤款。當(dāng)國家以村莊為單 位來收取攤款時(shí)，如果村莊具有強(qiáng)大的內(nèi)聚力，或村莊內(nèi)權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)仍在，則村莊領(lǐng)袖就會(huì)較為公正地按習(xí)慣法向農(nóng)戶分?jǐn)偪铐?xiàng)。
但是，國家無休止地增加從農(nóng)村的資源抽取和基層政權(quán)越來越多的攤款，使村莊傳統(tǒng)的權(quán)威領(lǐng)袖難以應(yīng)對(duì)時(shí)，他們便退出了村莊政治領(lǐng)域�；鶎诱䴔�(quán)為了從村莊有效獲取資源，而在村莊中尋找贏利型經(jīng)紀(jì)，尤其是村莊中不受地方約 束的“狠人”來充任國家與農(nóng)民之間的稅收經(jīng)紀(jì)人，這樣的“狠人”不是依據(jù)國家的法律，也不是依據(jù)村莊的習(xí)慣，而是依據(jù)個(gè)人利益，依據(jù)可以榨取資源的難易程度，來決定如何分派攤款。出自村莊內(nèi)部的贏利型經(jīng)紀(jì)加速了村莊傳統(tǒng) 文化網(wǎng)絡(luò)的衰敗，并激化了村莊矛盾，村莊分化加劇，弱勢農(nóng)民生存越來越困難。這樣就極大地削弱了國家政權(quán)在農(nóng)村的合法性。
依據(jù)從改革開放以后國家與農(nóng)民關(guān)系的討論中獲得的感悟，我們可以將20世紀(jì)上半葉鄉(xiāng)村治理的邏輯歸納如下：
1、國家需要增加從農(nóng)村社會(huì)抽取資源的數(shù)量，以回應(yīng)西方的現(xiàn)代化挑戰(zhàn)。
2、為了有效抽取資源，也為了推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代性事業(yè)的建設(shè)，國家權(quán)力向農(nóng)村社會(huì)延伸，如晚清在農(nóng)村實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，建立區(qū)鄉(xiāng)政府等基層政權(quán)。
3、相對(duì)于龐大的分散農(nóng)戶來說，基層政權(quán)雖然擁有暴力（警察隊(duì)等），卻很難真正有效地伸入到農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部以從農(nóng)村抽取資源。
4、基層政權(quán)依托原有的村莊保護(hù)型經(jīng)紀(jì)來抽取資源，并且按照村莊而非按農(nóng)戶攤派款項(xiàng)。
5、如果基層政權(quán)可以依托既有系統(tǒng)收取更多稅費(fèi)，基層政權(quán)就有動(dòng)力攤派更多款項(xiàng)，無論這些攤款是用于上繳縣政府，是用于舉辦新政，還是用于中飽私囊。
6、如果建立了有效的行政監(jiān)察體系和正式的官僚化體制，區(qū)鄉(xiāng)將較多的攤款用于建設(shè)新政，而如果只是建立了半官僚化的體系，則基層政權(quán)將較多的攤款用于補(bǔ)貼官方收入的不足。
7、越來越多的以村莊為單位的攤款，使分派攤款的工作越來越不容易完成，村民越來越用各種辦法拒絕交納攤款，使得村莊內(nèi)有權(quán)威的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)不再愿意擔(dān)任這個(gè)苦差，村莊精英退出村政，村莊地痞占據(jù)村莊領(lǐng)導(dǎo)人的位置。村 莊地痞借向農(nóng)民征收攤款以獲取個(gè)人好處，傳統(tǒng)的村莊權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)被破壞，贏利型經(jīng)紀(jì)進(jìn)入到村莊社會(huì)內(nèi)部。
8、贏利型經(jīng)紀(jì)的進(jìn)入，使村莊更加缺乏約束基層政權(quán)的能力，基層政權(quán)通過鼓勵(lì)贏利型經(jīng)紀(jì)自肥，以從村莊獲得更多攤款。村莊內(nèi)部團(tuán)結(jié)破裂，傳統(tǒng)的內(nèi)聚能力解體，村莊互助減少，村民應(yīng)對(duì)生產(chǎn)生活風(fēng)險(xiǎn)的能力大大減弱，從而 村莊更加破敗，生產(chǎn)更加萎縮，提供稅費(fèi)推款的能力進(jìn)一步降低。
9、村民越來越不能忍受基層政權(quán)和村莊贏利型經(jīng)紀(jì)的掠奪，基層政權(quán)越是利用贏利型經(jīng)紀(jì)壓榨村民，政權(quán)的合法性因此就越低。
10、政權(quán)合法性越低，征收攤款就越是不容易，就越是要給村莊贏利型經(jīng)紀(jì)更多好處、更大權(quán)利和更多利益，就要用更多的資源去征收攤款，就要花費(fèi)更多資源去養(yǎng)活從農(nóng)村抽取資源的這些半官僚的及非政府的龐大群體，政權(quán)的內(nèi) 卷化就會(huì)越嚴(yán)重。
11、最終，在從農(nóng)村抽取資源以建設(shè)現(xiàn)代事業(yè)的好處可以回饋農(nóng)村之前，農(nóng)民已經(jīng)無法忍受農(nóng)村中的破敗和壓榨，農(nóng)民起而成為革命的力量以反抗這個(gè)政權(quán)。
20世紀(jì)上半葉和改革開放以來兩個(gè)完全不同時(shí)期國家與農(nóng)民的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)驚人的相似之處，具體就是，國家從農(nóng)村社會(huì)抽取用于現(xiàn)代化事業(yè)的資源時(shí)，其所借重的基層組織體系卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的內(nèi)卷化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在快速增加，農(nóng) 村基本的生產(chǎn)生活秩序被快速破壞，而國家從農(nóng)村中獲取的資源只是略有增加。國家只是從農(nóng)村中抽取了不多的資源，農(nóng)民卻承擔(dān)了極大的代價(jià)，而基層組織中卻借國家抽取資源的壓力，形成了強(qiáng)固有力的利益共同體。在強(qiáng)固有力的利 益共同體面前，任何制度都趨于無效。
造成以上結(jié)果的原因大致有二，一是國家缺少對(duì)基層政權(quán)的監(jiān)控能力，二是國家缺乏與小農(nóng)進(jìn)行交易的低成本的制度化手段，而國家缺少對(duì)基層行政組織的監(jiān)控能力的原因，恰恰又是國家缺乏與小農(nóng)進(jìn)行低成本交易的制度化手段。
所謂國家缺乏與小農(nóng)進(jìn)行交易的制度化手段，是說中國農(nóng)村，農(nóng)戶數(shù)量龐大，農(nóng)民收入很少，國家?guī)缀醪豢赡芘c每戶小農(nóng)直接進(jìn)行稅費(fèi)征收的交易。在傳統(tǒng)社會(huì)，國家是通過書手等國家經(jīng)紀(jì)和以鄉(xiāng)紳和地主為主導(dǎo)的相對(duì)自治的社會(huì) 中的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)之間的平衡，來解決國家與農(nóng)戶之間的稅賦交易。因?yàn)槎愘x較輕且穩(wěn)定，配合與之適應(yīng)的文化象征，國家以較低征收成本將不可免的皇糧國稅收上去。但近代以來農(nóng)村稅費(fèi)的大幅度增加，很快就將傳統(tǒng)社會(huì)中相對(duì)平衡的 國家與農(nóng)民的關(guān)系打破，國家不得不借助暴力，以及鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的力量，采取特殊主義的辦法[５]，來獲得較多的稅費(fèi)資源。兩個(gè)時(shí)期的差異是，在20世紀(jì)上半葉，國家在農(nóng)村建立的政權(quán)雖然暴力性較強(qiáng)（警察隊(duì)用于收稅），政權(quán)力 量卻十分松弱，離開村莊內(nèi)部的力量，基層政權(quán)無法直接與小農(nóng)交易。改革開放以后，國家政權(quán)的能力遠(yuǎn)較20世紀(jì)上半葉強(qiáng)，但中國社會(huì)主義政權(quán)的性質(zhì)，卻不允許基層政權(quán)隨便使用暴力，離開暴力的威脅，基層政權(quán)就不得不用說好話 來獲取資源了。
在國家缺乏與小農(nóng)進(jìn)行制度化交易手段的情況下，特殊主義就變得十分重要。特殊主義的前提是給基層政權(quán)以變通的空間。國家可以下達(dá)各種完成稅收任務(wù)的指標(biāo)，達(dá)標(biāo)升級(jí)的指標(biāo)乃至農(nóng)民群體上訪數(shù)（不能超過多少）的指標(biāo)、不 允許出現(xiàn)惡性事件的指標(biāo)，卻不能具體規(guī)定基層政權(quán)按照現(xiàn)代稅制據(jù)實(shí)征收的制度，也不要指望如2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革后有些省市設(shè)收稅窗口讓農(nóng)民自愿上門交稅，即國家不能規(guī)定基層政權(quán)只能通過什么辦法（說好話？采取強(qiáng)制措施？ 軟硬兼施？上門征收？窗口征收？等等）來征稅。
稅收尚且如此，用于人民事業(yè)人民建的收費(fèi)（在20世紀(jì)上半葉同樣存在如建新式學(xué)校，地方公共事業(yè)），就更是因時(shí)因事因地而宜，基層政權(quán)要有自主的空間。
一旦基層政權(quán)有了自主的變通空間，迫于國家提取資源的壓力，自上而下達(dá)標(biāo)升級(jí)的壓力，以及基層官員獲取政績、謀取好處的動(dòng)力，鄉(xiāng)村利益共同體很快便得以形成，一旦國家對(duì)基層政權(quán)的監(jiān)督失控，事情很快就會(huì)變得一發(fā)不可 收拾。
五、人民公社具有一定合理性
相對(duì)來說，人民公社時(shí)期，國家從農(nóng)村抽取大量資源，但基層政權(quán)較少腐敗，干群關(guān)系相對(duì)緩和，國家政權(quán)沒有陷入內(nèi)卷化的困境之中。究其原因，正與人民公社的組織架構(gòu)有關(guān)。
人民公社的組織架構(gòu)，除“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”以外，還是一個(gè)政社合一的單位，通過人民公社政社合一，國家第一次將組織體系延伸到生產(chǎn)隊(duì)——農(nóng)村社會(huì)的最基層，因?yàn)樯a(chǎn)隊(duì)是集體所有制的人民公社的一個(gè)層次，國家可以 有效掌握全國每個(gè)地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況，從而可以制定一個(gè)如毛澤東所說的“全國人民的生活水平每年應(yīng)當(dāng)提高一步，但是不能提得太高”的計(jì)劃，（毛澤東，1977：106）有計(jì)劃地將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加的資源用于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。同時(shí)， 國家也有能力通過人民公社向生產(chǎn)隊(duì)征收公糧，提取用于現(xiàn)代化建設(shè)的資源。國家既然可以穩(wěn)定地從生產(chǎn)隊(duì)提取用于現(xiàn)代化建設(shè)的資源，國家就不會(huì)允許鄉(xiāng)村之間結(jié)成一個(gè)上瞞國家、下欺農(nóng)民的鄉(xiāng)村利益共同體，也不會(huì)允許基層組織竭 澤而漁。正是借助了人民公社制度，中國才成功地完成了國家政權(quán)建設(shè)的重任，并在自力更生的基礎(chǔ)上建立起一個(gè)完整的現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)體系，基本上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義工業(yè)化的目標(biāo)。
人民公社當(dāng)然也有問題，尤其是作為其基礎(chǔ)的生產(chǎn)小隊(duì)，既是一個(gè)生產(chǎn)單位，又是一個(gè)分配單位，集體生產(chǎn)和共同分配，不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的個(gè)體生產(chǎn)積極性。也因此，在中國初步建立現(xiàn)代化的工業(yè)體系之后，在改革開放之初，即通 過分田到戶，重建了以家庭責(zé)任制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。
也正是因?yàn)槿嗣窆鐣r(shí)期完成了從農(nóng)村提取資源建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)的目標(biāo)，改革開放以后，才可以做到對(duì)農(nóng)民的輕徭薄賦，也才可能在2006年取消農(nóng)業(yè)稅，國家不僅不再從農(nóng)村提取資源，反而開始規(guī)劃實(shí)施以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的建設(shè) 社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略。
六、結(jié)語
從以上對(duì)20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理三個(gè)不同階段的討論，我們可以看到，決定20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理狀況的基本邏輯，是國家要找到有能力從農(nóng)村大量抽取資源的組織手段。中國小農(nóng)數(shù)量龐大而農(nóng)民剩余收入?yún)s很少，農(nóng)村十分復(fù)雜而國家 事實(shí)上很難深入村莊的情況下，國家?guī)缀醪豢赡芙⒅贫然潭群芨叩某槿《愘M(fèi)的辦法。特殊主義則使國家?guī)缀醪荒芸刂苹鶎诱䴔?quán)各種正當(dāng)不正當(dāng)?shù)貜霓r(nóng)村抽取稅費(fèi)的行為，并且因?yàn)閲艺鞫惖膲毫Γ罐r(nóng)村基層很快結(jié)成一個(gè)具有強(qiáng)大 自我利益的利益共同體，這個(gè)利益共同體大量消耗了從農(nóng)民那里抽取的資源，從而使國家陷入農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大增加，國家稅費(fèi)收入?yún)s增加不多的政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化的困境。國家為了完成從農(nóng)村抽取資源以有效用于現(xiàn)代化事業(yè)的目標(biāo)，就不得 不重建一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的基層組織體系，這正是人民公社得以產(chǎn)生的理由。
改革開放得益于人民公社所完成的從農(nóng)村抽取資源建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)的成就，已經(jīng)建成的現(xiàn)代化事業(yè)反過來為農(nóng)村提供反哺（如化肥、機(jī)械、化纖服裝、電力等等）。改革開放以后，農(nóng)村實(shí)行承包責(zé)任制，重又回到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的格局， 但這個(gè)時(shí)候，國家已經(jīng)建立起來完整的現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)體系，并因此無需再從農(nóng)村抽取過多資源了。
1990年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，大部分原因出自國家在某些時(shí)候的急于求成，國家以為通過自上而下地下達(dá)達(dá)標(biāo)升級(jí)任務(wù)，調(diào)動(dòng)地方政府建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)的積極性，就可以有一個(gè)更快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和更快更好地建設(shè)中國的現(xiàn)代化事業(yè)。
然而，國家忽視了1990年代中國農(nóng)村在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，已經(jīng)失去了可以有效從農(nóng)村抽取資源以用于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的組織手段，由于缺乏有效的組織手段，在自上而下的壓力下面，鄉(xiāng)村結(jié)成利益共同體幾乎是必然的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
由此造成的后果 是在短短10多年時(shí)間里，中國的鄉(xiāng)村治理就陷入了極大的困境。如果在1990年代，國家不是那么急于求成，而是在農(nóng)村基層實(shí)行“消極行政”（賀雪峰、王習(xí)明，2002），鄉(xiāng)村利益共同體就無法結(jié)成，中國的鄉(xiāng)村治理狀況就遠(yuǎn)非目前的 亂象。而之所以國家可以在1990年代在農(nóng)村實(shí)行消極行政，是因?yàn)橹袊呀?jīng)完成了從農(nóng)業(yè)中抽取資源建設(shè)工業(yè)化的歷史任務(wù)。1990年代以來的鄉(xiāng)村治理危機(jī)，在某種意義上是因?yàn)閲覍?duì)宏觀形勢判斷失誤造成的一場本可避免的危機(jī)。
幸運(yùn)的是，由于國家已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，國家財(cái)政收入主要來自工商業(yè)而非農(nóng)業(yè)，盡管1990年代鄉(xiāng)村治理的危機(jī)不可收拾，但國家依然有能力采取取消農(nóng)業(yè)稅，停止從農(nóng)村社會(huì)抽取資源，并轉(zhuǎn)而實(shí)行以工哺農(nóng)新政的斷然措施。倘 若沒有中國由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工商社會(huì)的成功轉(zhuǎn)型，中國在1990年代鄉(xiāng)村治理危機(jī)的后果無疑將十分地嚴(yán)重。
由于政策失誤而導(dǎo)致的1990年代中國鄉(xiāng)村治理危機(jī)，使我們獲得了一個(gè)重新觀察和審視20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理邏輯的機(jī)會(huì)。值得深省的是，在對(duì)待歷史時(shí)，我們往往過于注重個(gè)人的因素、過于注重歷史的細(xì)節(jié)和偶然性，而過于忽視歷 史的規(guī)律性了。
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賀雪峰、王習(xí)明（2002），“論消極行政”，《浙江學(xué)刊》6期。
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[１] 舉例來說，據(jù)葉謙計(jì)算，甚至在清朝中期最繁榮昌盛的幾十年中，政府全部收入額葉不超過全國每年谷物生產(chǎn)的5％或6％。（吉爾伯特·羅茲曼主編，1989：97）
[２] 杜贊奇認(rèn)為，“國家政權(quán)內(nèi)卷化是指國家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會(huì)關(guān)系——如中國舊有的贏利型經(jīng)綸體制——來擴(kuò)大其行政職能”。內(nèi)卷化的國家政權(quán)無能力建立有效的官 僚機(jī)構(gòu)從而取締非正式，機(jī)構(gòu)的貪污中飽——后者正是國家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)增加榨取的必然結(jié)果。（杜贊奇，2002：51）
[３] 有過下鄉(xiāng)收稅費(fèi)經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)村調(diào)查者就會(huì)深有體會(huì)，可以參看（孫立平、郭于華，2000）。
[４]所謂灰色力量，是指那些政策規(guī)定不清晰，介于體制性措施與黑惡勢力之間的力量�；蛑负戏ㄅc非法之間的廣闊地帶的力量。
[５] 例如攤款分解到村莊，每個(gè)村莊再分解攤款的辦法不一樣。
原載黃宗智主編《中國鄉(xiāng)村研究》總第4期。
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