鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督機制的若干問題研究

　　內(nèi)容摘要：伴隨多次改革，鐵檢機關(guān)不僅呈現(xiàn)出信息不足、效果不佳等傳統(tǒng)偵查監(jiān)督的問題，而且在自身改革中突出人事矛盾、協(xié)調(diào)困難和發(fā)展受限等獨特的鐵檢體制下的問題，更由于跨行政區(qū)劃檢察改革試點的快速推進，導(dǎo)致辦案能力不足、偵檢協(xié)調(diào)困難與辦案標準差異等問題。應(yīng)當(dāng)乘著當(dāng)前司法改革的便利，從完善偵監(jiān)立法、加強法制宣傳、協(xié)調(diào)配合機制、統(tǒng)一辦案標準與理順管理體制等方面予以完善。
　　關(guān)鍵詞：鐵檢機關(guān) 偵查監(jiān)督 司法改革
　　長期以來，我國的偵查監(jiān)督機制備受質(zhì)疑，[1]鐵檢機關(guān)的偵查監(jiān)督也是如此。在歷經(jīng)了管理體制移交改革之后，又值跨行政區(qū)劃檢察改革試點之際，鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督職能的有效實現(xiàn)，不僅需要解決諸多已存的偵查監(jiān)督機制問題，逐步克服由管理體制移交改革所造成的客觀困難，而且還需要面對因跨行政區(qū)劃檢察改革試點而帶來的諸多挑戰(zhàn)。本文擬就鐵檢偵查監(jiān)督機制的相關(guān)問題進行探討研究，以期化挑戰(zhàn)為機遇，推動鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督機制的完善，為跨行政區(qū)劃檢察改革在全國的推進提供參考。
　　一、鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督機制的現(xiàn)狀
　　自重建以來，鐵檢偵查監(jiān)督機制歷經(jīng)了恢復(fù)、體制改革及當(dāng)前跨行政區(qū)劃檢察院改造，[2]現(xiàn)階段鐵檢機關(guān)的偵查監(jiān)督機制就呈現(xiàn)了上述各階段的復(fù)雜特質(zhì)。
　　（一）傳統(tǒng)鐵檢偵查監(jiān)督機制問題
　　雖然是專門的檢察機關(guān)，但鐵檢機關(guān)的偵查監(jiān)督機制無法避免普通檢察機關(guān)存在的一些問題：
　　1.偵查監(jiān)督信息來源不足。以立案監(jiān)督為例，上海鐵檢機關(guān)于2014年共受理刑事立案監(jiān)督線索6件7人，其中在辦案中發(fā)現(xiàn)4件4人，與公安機關(guān)工作聯(lián)系中發(fā)現(xiàn)1件2人，站車交接中發(fā)現(xiàn)1件1人；于2015年共受理刑事立案監(jiān)督線索11件10人7單位，其中在辦案中發(fā)現(xiàn)3件2人7單位，站車交接中發(fā)現(xiàn)8件8人。監(jiān)督線索均由鐵檢機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)，由其他主體提供（移送）的為零。
　　2.偵查監(jiān)督的效果不佳。當(dāng)前偵查監(jiān)督的效果并不明顯，具體表現(xiàn)為：首先，偵查監(jiān)督的數(shù)量較少；除了必要的考核外，還可能存在能不監(jiān)督就不監(jiān)督的現(xiàn)象。其次，監(jiān)督后的改正率不高，[3]從部分改正數(shù)據(jù)看，雖然有些偵查機關(guān)會給予配合，[4]但也存在不予配合，讓檢察機關(guān)處于無可奈何的局面。[5]最后，當(dāng)前逮捕率較高，從一定程度上也反映了檢察機關(guān)對逮捕措施的監(jiān)督不力。[6]
　　（二）鐵檢體制改革所帶來的客觀困難
　　2012年6月，鐵檢管理體制移交實現(xiàn)了鐵檢機關(guān)與鐵路企業(yè)的脫離，人財物不再受制于鐵路企業(yè)。這為鐵檢獨立行使檢察權(quán)創(chuàng)造良好的制度條件，同時也優(yōu)化了我國檢察資源配置。但管理體制改革也給鐵檢偵查監(jiān)督機制的有效運行帶來了一些問題。
　　1.鐵檢偵查監(jiān)督機制內(nèi)部的人事矛盾。鐵檢管理體制改革形成了跨省鐵檢基層院人財物由所在地省級檢察院負責(zé)，檢察業(yè)務(wù)工作由外省鐵檢分院領(lǐng)導(dǎo)的雙重管理的局面。由于偵查監(jiān)督機制運行人、事分離，導(dǎo)致省級院因無業(yè)務(wù)管理權(quán)而缺乏積極性，而鐵檢分院因無人財物權(quán)而缺少具體的管理抓手。鐵檢基層院偵查監(jiān)督部門兩頭接受指令、兩頭匯報協(xié)調(diào)的工作格局勢必會占用過多的人力，也影響偵查監(jiān)督機制的順暢運行。省級院在不了解干警業(yè)務(wù)能力情況下選任干部，難免有失偏頗，影響到偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)良好發(fā)展。
　　2.鐵檢偵查監(jiān)督機制外部的協(xié)調(diào)困難。鐵路司法體制之后，鐵檢機關(guān)整體由所在地省級檢察院管理，而鐵路公安機關(guān)的主管機關(guān)由鐵道部變?yōu)楣�安部，并作為中央直屬單位實行垂直管理。兩者共同的上級層級驟然變高，遇到相關(guān)問題的協(xié)商，就需要中央出面。顯然，偵查監(jiān)督涉及的諸多問題不可能都由中央去協(xié)調(diào)，而地方又無力協(xié)調(diào)。更重要的是，公安機關(guān)在我國本來就具有強勢地位；在深受科層制影響的我國，鐵檢機關(guān)較難實現(xiàn)對作為中央直屬單位的鐵路公安機關(guān)的有效監(jiān)督。
　　3.涉鐵案件逐年減少，偵查監(jiān)督機制發(fā)展受限。近年來，隨著鐵路高鐵建設(shè)的加快、沿線安全管理工作的加強，鐵路系統(tǒng)刑事案件呈逐年下降趨勢，鐵檢偵查監(jiān)督案件也隨之減少。根據(jù)最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳的統(tǒng)計，自2004年以來，鐵路檢察系統(tǒng)偵監(jiān)部門辦案量年年下降；2013年偵監(jiān)部門受理逮捕申請2913件3986人，同比下降4.6%、7.2%，而這與2004年數(shù)據(jù)相比，則分別下降61.5%、64.5%；決定和批準逮捕2565件3372人，同比下降5.5%、10.4%。相較于地方檢察機關(guān)案多人少的情況，鐵檢司法監(jiān)督資源閑置，偵查監(jiān)督職能無法得到充分發(fā)揮。長此以往，必然影響鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督機制的正常發(fā)展。
　�。ㄈ�）跨行政區(qū)劃檢察改革下面臨的新問題
　　2014年底，根據(jù)中央的部署，在兩家鐵檢機關(guān)的基礎(chǔ)上成立跨行政區(qū)劃檢察院——上海市人民檢察院第三分院、北京市人民檢察院第四分院。經(jīng)過1年多的試點，偵查監(jiān)督機制在跨行政區(qū)劃框架下運作中所存在的問題開始逐漸顯現(xiàn)出來。
　　1.案件管轄范圍擴大后的辦案能力不足。現(xiàn)階段，檢察人員普遍對新類型案件研究不夠，對偵查活動的監(jiān)督難以達到應(yīng)有的力度。根據(jù)跨行政區(qū)劃檢察院職能管轄的規(guī)定，新增案件中的民航、水運、航空、軌交等類型，與傳統(tǒng)中的鐵路案件雖具有一定的共同性，但畢竟不完全相同，顯然需要一定時間摸索；而海關(guān)案件、環(huán)境保護類和食藥品安全刑事案件等都具有較強的專業(yè)性，檢察人員更需要較長時間的學(xué)習(xí)、鍛煉和培養(yǎng)。此外，還要監(jiān)督知識產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識產(chǎn)權(quán)類案件、海事法院的海事案件，均涉及法律外的諸多專業(yè)知識。
　　2.偵查機關(guān)分屬不同管理系統(tǒng)，工作協(xié)調(diào)機制有待摸索。以上海市三分院為例，重大危害食品藥品安全、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、破壞環(huán)境資源保護刑事案件一般由上海市公安局立案偵查或提辦；而民航、水運、走私刑事案件偵查機關(guān)分別對應(yīng)機場公安局、港口公安局、水上公安局、海事公安局、海關(guān)緝私局等行業(yè)偵查機關(guān)。各行業(yè)偵查機關(guān)分屬不同管理系統(tǒng)，且多為雙重管理又相對封閉。多種溝通模式、多頭領(lǐng)導(dǎo)、不同管理系統(tǒng)等因素加大鐵檢機關(guān)與各偵查機關(guān)的協(xié)調(diào)難度，不利于偵查監(jiān)督協(xié)調(diào)機制的統(tǒng)一開展。

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