檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：問題與方向

　　摘 要：
　　我國檢察院內(nèi)部實行三級審批辦案模式，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出集體化、行政化、層級分權(quán)化的特點。當(dāng)前，檢察權(quán)行使的背景正在發(fā)生重大變化：案件漸增、檢察官素質(zhì)不斷提升、外部制約強(qiáng)化、親歷性要求提高以及司法責(zé)任制改革，都使三級審批制難以充分維系。未來的改革應(yīng)當(dāng)廢除三級審批辦案模式，落實員額制，選拔優(yōu)秀檢察官承辦案件并賦予其充分的決策權(quán)，調(diào)整除偵查部門外其他部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)，將檢察長對辦案的常規(guī)監(jiān)控改為必要時介入，嚴(yán)格限制檢察長的指令權(quán)，進(jìn)一步落實檢察委員會成為重大案件的決策組織。
　　關(guān)鍵詞：三級審批；辦案組織；檢察官獨立
　　中圖分類號：
　　DF83
　　文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.02
　　我國檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)是指，檢察院在行使偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)等辦案權(quán)力時，檢察委員會、檢察長、部門負(fù)責(zé)人、檢察官等辦案人員之間的權(quán)力關(guān)系。筆者曾經(jīng)探討過法院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，當(dāng)下司法改革對其已經(jīng)形成共識，審判權(quán)由審委會、院庭長往承辦法官過渡，讓法官負(fù)責(zé)，這與筆者當(dāng)初設(shè)想不謀而合[1]。長期以來，我國檢察院辦案建立在集體獨立的理論基礎(chǔ)之上，實行三級審批辦案模式，檢察官不是獨立的辦案主體。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，完善主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，“落實誰辦案誰負(fù)責(zé)”。2015年9月，最高人民檢察院出臺的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）做了重大改革。顯然，檢察院傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，許多定論需要反思。近年來法院獨立已經(jīng)開始從集體獨立向法官個體獨立轉(zhuǎn)型，那么檢察院內(nèi)部到底應(yīng)該采取怎樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是固守著集體獨立且行政層級化的框架，還是向檢察官相對獨立、充分行使職權(quán)轉(zhuǎn)型？這確實沒有認(rèn)真、深入地探討過，需要詳細(xì)分析。
　　一、檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)：特征與問題
　　當(dāng)前，我國檢察院辦案以三級審批制為主要特征，內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出集體化、行政化、層級分權(quán)化的特征：
　　（一）檢察院權(quán)力行使的集體化
　　其一，我國將檢察權(quán)賦予檢察院而非檢察官
　　相反，域外往往將檢察權(quán)賦予檢察官行使，比如日本檢察官個人即是檢察權(quán)行使主體。日本松尾浩也教授指出：“檢察權(quán)的行使屬于每個檢察官的權(quán)限，而不是作為檢事總長、檢事長的輔助機(jī)關(guān)行使權(quán)利。在這個意義上，可以說每一個檢察官都是‘獨任制的官廳’�！� （參見：松尾浩也.日本刑事訴訟法[M].丁相順，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：30.），采取集體行使權(quán)力的方式。我國《憲法》第131條和《刑事訴訟法》第5條都明確規(guī)定，由“人民檢察院”行使檢察權(quán)，這顯然否定了檢察官個體作為權(quán)力行使主體，即使檢察長也不是檢察權(quán)行使主體。正因為此，檢察權(quán)行使中的重要處理決定，都要加蓋檢察院院章，以檢察院的名義做出，否則不發(fā)生法律效力，一般認(rèn)為其不代表檢察官的個人意志，體現(xiàn)了檢察院的意志。
　　其二，從制度上保障檢察院整體的辦案獨立性。我國《憲法》第131條明確規(guī)定，“人民檢察院”依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干預(yù)。法學(xué)界主流觀點認(rèn)為，其是指檢察院整體獨立，而不是檢察官有權(quán)獨立行使檢察權(quán)[2]
　　雖然《檢察官法》第9條第2項規(guī)定檢察官“依法履行檢察職責(zé)不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”，但該規(guī)定在我國檢察實踐中缺乏應(yīng)有的體現(xiàn)。。
　　其三，主要挑選具有行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官成立檢察委員會，集體決定檢察院的重大案件和其他重大問題。根據(jù)現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第3條，檢委會實行民主集中制原則，采取少數(shù)服從多數(shù)的決策原則，內(nèi)部分歧不取決于檢察長，檢察長不同意多數(shù)意見可以報請同級人大常委
　　會決定，而無權(quán)直接否定
　　檢察委員會因而被認(rèn)為是否定檢察長一長制的重要機(jī)制。有學(xué)者從檢察委員會發(fā)展歷史的角度指出，“從1949年到1979年，前后經(jīng)過了三十年的時間，經(jīng)過幾次立法，才克服了一長制的影響，完全實行民主集中制的原則”。（參見：王桂五.中華人民共和國檢察制度研究[M].北京：中國檢察出版社，2008：473.）。檢察委員會是我國的獨特制度，反映出我國集體行使檢察權(quán)的特征。
　　其四，從責(zé)任機(jī)制而言，檢察院作為整體承擔(dān)責(zé)任，而不是由辦案人員對外承擔(dān)責(zé)任，例如檢察院作為整體接受績效管理考評，獲得獎勵，接受處罰，對外承擔(dān)責(zé)任，如承擔(dān)國家賠償責(zé)任，承辦檢察官承擔(dān)的只是個人責(zé)任，而不是檢察權(quán)行使帶來的外部責(zé)任。
　　（二）檢察院內(nèi)部決策的行政化
　　其一，檢察院辦案行政審批制及司法行政化是檢察院業(yè)務(wù)管理的特點之一。根據(jù)我國《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，重要的強(qiáng)制措施、偵查行為、審查起訴決定、法律監(jiān)督?jīng)Q定都必須由檢察長或者檢察委員會決定。如果將檢察院的權(quán)力分為建議權(quán)、決策權(quán)，則辦案決策基本上都由檢察長和檢察委員會掌控，這使個案審批成為強(qiáng)制要求�！缎淌略V訟規(guī)則》第4條明確我國采取“檢察人員承辦、辦案部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或檢察委員會決定”的三級審批辦案模式，承辦人的處理意見要經(jīng)過部門負(fù)責(zé)人審核、再由分管副檢察長或者檢察長審批，甚至報請檢委會審批。部門負(fù)責(zé)人、檢察長理論上對事實和證據(jù)都要全面復(fù)核，檢察長有權(quán)否決其處理意見。同時，我國檢察院內(nèi)部建構(gòu)命令—服從關(guān)系，普通檢察官是執(zhí)行命令的公務(wù)員，實踐中須服從檢察長、甚至部門負(fù)責(zé)人的指令，依現(xiàn)制，即使上級命令錯誤也必須執(zhí)行，檢察權(quán)表現(xiàn)出高度行政化的特征。
　　需要指出的是，審批制與域外的檢察一體化不同，審批制對檢察官的權(quán)力控制更為徹底，行政化色彩更濃。檢察一體化建立在檢察官獨立辦案的基礎(chǔ)上。日本伊藤榮樹曾指出：建立檢察一體原則就是因為檢察官的獨立[3]。檢察一體化強(qiáng)調(diào)上級檢察官有權(quán)發(fā)出指令，并通過制度設(shè)計保障其指令得以實現(xiàn)。而審批制中上級意志不需要以指令的方式做出，其直接以審批方式自己決策，不是上級改變下級做出的決策，而是下級根本無權(quán)決策。

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