《涉法涉訴信訪≠困局、刁民、刁問題》被錄入北大法律信息網(wǎng)法學(xué)文獻(xiàn)、中國(guó)憲政網(wǎng)

　《涉法涉訴信訪 ≠ 困局、刁民、刁問題》被錄入北大法律信息網(wǎng)法學(xué)文獻(xiàn)、中國(guó)憲政網(wǎng)

　 涉法涉訴信訪≠困局、刁民、刁問題

　━━從價(jià)值取向上的視角，審視涉法涉訴信訪與和諧社會(huì)建設(shè)的關(guān)系━━

　 車春一 葉劍平

　我國(guó)信訪制度是一項(xiàng)具有本土特色的制度設(shè)計(jì)，承載著公民政治參與、民意表達(dá)、糾紛化解、權(quán)利救濟(jì)以及穩(wěn)定維護(hù)的重要功能，充當(dāng)著社會(huì)“安全閥”的角色。涉法涉訴信訪是我國(guó)諸多信訪問題中體現(xiàn)出的一個(gè)主要方面，是社會(huì)諸多矛盾的綜合反映，并呈現(xiàn)只增不下的態(tài)勢(shì)。一般認(rèn)為，涉法涉訴信訪是一個(gè)困擾黨和政府，以及司法機(jī)關(guān)工作的一個(gè)難題，破壞了社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，似乎是一個(gè)個(gè)“刁民”、“刁問題”。

　涉法涉訴信訪與和諧社會(huì)建設(shè)的應(yīng)然關(guān)系是什么，實(shí)然狀況是什么，該怎樣看待二者之間的關(guān)系，怎樣解決涉法涉訴信訪問題，是一個(gè)不得不面對(duì)和深入研究的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題和法律問題。關(guān)于此方面的研究，是任者見任，智者見智，文章枚不勝舉。

　本文從涉法涉訴信訪與和諧社會(huì)建設(shè)的價(jià)值取向之視角，認(rèn)為二者是一個(gè)辯證統(tǒng)一的關(guān)系，并指出了涉法涉訴信訪問題的合理解決，是和諧社會(huì)建設(shè)的需求和重要任務(wù)之一；而和諧社會(huì)的建設(shè)，又要求必須依法、及時(shí)、正確地解決好涉法涉訴信訪問題。以此為中心，淺作以下分析。

　一、涉法涉訴信訪在我國(guó)的出現(xiàn)、發(fā)展和現(xiàn)狀，以及對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)的“影響”。

　信訪制度作為我國(guó)特有的一種人權(quán)救濟(jì)機(jī)制，一般認(rèn)為始于 1951 年 6 月 7 日政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，止目前經(jīng)歷了三個(gè)階段的功能演變［1］：

　 第一階段是 1951 年 6 月至 1979 年 1 月的大眾動(dòng)員型信訪。這一時(shí)期的信訪受政治運(yùn)動(dòng)影響和制約，每逢政治運(yùn)動(dòng)一開始，來信來訪猛增，其內(nèi)容主要是揭發(fā)他人的問題；到運(yùn)動(dòng)后期及運(yùn)動(dòng)結(jié)束后相當(dāng)一段時(shí)間里，反映運(yùn)動(dòng)中存在的問題或要求落實(shí)政策的信訪開始增多。

　第二階段是 1979 年 1 月至 1982 年 2 月的撥亂反正型信訪。這一時(shí)期，信訪迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣走到了中心，信訪規(guī)模史無前例，主要內(nèi)容是要求解決歷史遺留問題，平反冤假錯(cuò)案等。

　第三階段是從 1982 年至今的安定團(tuán)結(jié)型信訪。這一時(shí)期，信訪從一種本為解決政治問題而設(shè)立的制度逐漸演變成了一種代替司法的救濟(jì)手段，最主要的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛�解糾紛、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，追求社會(huì)公平正義。特別是在廣大農(nóng)村，人民群眾面對(duì)司法腐敗，往往只能寄希望于信訪，寄希望于他們幻想中的“包青天”。

　 與上述三個(gè)功能演變階段相伴生的，是我國(guó)出現(xiàn)的三次大規(guī)模的信訪高潮［2］：

　第一次主要出現(xiàn)在 1954 年至 1957 年期間，因三大改造和抗美援朝取得勝利等原因，導(dǎo)致 200 多萬軍人復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)后就工作和生活問題進(jìn)京上訪。據(jù)內(nèi)務(wù)部等 11 個(gè)機(jī)關(guān)1956 年的統(tǒng)計(jì)，全年來訪人數(shù)共 42000 人次。

　第二次主要出現(xiàn)在 1979 年至 1982 年，因“文革”受迫害的黨員、干部、群眾以來信來訪的形式，要求平反昭雪，落實(shí)相關(guān)政策。中辦、國(guó)辦信訪局僅 1979 年就收到來信 108 萬件。

　第三次從 1993 年開始出現(xiàn)一直持續(xù)到現(xiàn)在。體現(xiàn)出信訪量巨大且呈持續(xù)增高態(tài)勢(shì)，主體多元化，內(nèi)容涉及面廣，解決難度大等特點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，就整體形勢(shì)而言，全國(guó) 31 個(gè)省、區(qū)、市、縣以上黨政機(jī)關(guān)受理的群眾信訪總量，1998 年比 1997 年上升 37.3%，有的則高達(dá) 205.4%，1999 年比 1998 年上升了 7.6%。2000 年全國(guó)縣級(jí)以上三級(jí)信訪部門受理的群眾信訪總量則是 1995 年的 2.13 倍。

　典型地還表現(xiàn)在北京出現(xiàn)了“上訪村”，根據(jù)中國(guó)社科院的調(diào)查報(bào)告來看，甚至形成了“上訪文化”［3］。

　作為信訪重要組成部分的涉法涉訴信訪，和一般信訪問題一樣也經(jīng)歷了上述三個(gè)階段，并在第三個(gè)發(fā)展階段中表現(xiàn)較為突出，成為一個(gè)主要的方面，在信訪總量中所占的比重高達(dá) 70-80%。其中，對(duì)審判機(jī)關(guān)裁判結(jié)果不認(rèn)同和生效判決長(zhǎng)期得不到執(zhí)行等方面的信訪占總量的 81%。

　從最高人民法院公布的不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)字來看，1993 年至 1997 年最高人民法院共處理和接待來信來訪 54 萬件次，2001 全年共處理和接待來信來訪 15 萬件次，2003 年至2007 年，來信來訪問題達(dá)到 1876.4 萬件（人），其中來信年均 79.7 萬件，來訪年均295.5 萬人［4］。

　從最高人民法院、最高人民檢察院 2008 年工作報(bào)告顯示的數(shù)據(jù)來看，五年來，最高人民法院辦理涉訴信訪同比上升 11.69%；最高人民檢察院辦理群眾來信來訪 1507859件次［5］。

　截止目前，涉法涉訴信訪高潮不但沒有回落的跡象，反而依然如火如荼，呈持續(xù)增高態(tài)勢(shì)，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧的主要因素，凸顯出公眾對(duì)司法救濟(jì)公信力的顯性質(zhì)疑。

　因此，長(zhǎng)期以來，各級(jí)司法機(jī)關(guān)把減少信訪數(shù)量作為其奮斗的一個(gè)目標(biāo)，并構(gòu)成了司法機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要而繁雜的工作。早在 1957 年 7 月 2 日，最高法院院長(zhǎng)董必武就在第一屆人大四次會(huì)議上講：“這(接待信訪申訴)是最高人民法院的一項(xiàng)極為繁重的工作”。半個(gè)世紀(jì)過去了，時(shí)任最高法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)在 2004 年的工作報(bào)告中又再次指出：“由于法律對(duì)申訴沒有時(shí)間、次數(shù)、審級(jí)的限制，因此接待、處理不服各級(jí)人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項(xiàng)極為繁重的工作”。

　包括但不限于涉法涉訴信訪的信訪問題，不僅是信訪者的難解之痛，也是黨和政府、司法機(jī)關(guān)揮之不去的心病。從中央到地方，對(duì)涉法涉訴信訪工作的人力物力各項(xiàng)資源的投入，從黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人到地方各級(jí)官員，對(duì)涉法涉訴信訪的關(guān)注度，均達(dá)到了前

　所未有，摸索的方法層出不窮，制訂的對(duì)策各式各樣，責(zé)問的嚴(yán)厲重之又重，而這一切并沒有有效遏制涉法信訪總量高位運(yùn)行的態(tài)勢(shì)。

　《了望東方周刊》撰文認(rèn)為，2003 年中國(guó)遭遇了前所未有的“信訪洪峰”［6］，這一洪峰一直持續(xù)到今天沒有減弱的跡象，并引起了國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。甚至在此次四川汶川大地震中，綿竹市委書記當(dāng)街下跪，也無法挽留數(shù)百遇難學(xué)生家長(zhǎng)上訪的腳步，引發(fā)了國(guó)內(nèi)國(guó)際輿論的方方面面的爭(zhēng)議和討論。

　“信訪洪峰”的出現(xiàn)，尤其是其中的群體群訴事件數(shù)量增多，糾紛與沖突及范圍擴(kuò)大，尖銳和對(duì)立的程度加劇，嚴(yán)重地影響了社會(huì)穩(wěn)定，并直接“影響”了和諧社會(huì)的建設(shè)。

　信訪似乎成為和諧社會(huì)建設(shè)路上的一個(gè)“絆腳石”，似乎真的成了有些省市政府所稱謂的“天下第一難”、“天下第一煩”。

　無論怎樣稱謂，看來━━

　信訪成為社會(huì)問題，實(shí)在是一道特色的風(fēng)景線！

　二、現(xiàn)實(shí)中對(duì)待涉法涉訴信訪的認(rèn)識(shí)和做法，以及對(duì)此認(rèn)識(shí)和做法的法的法理辨析。

　涉法涉訴信訪是一個(gè)充滿了悖論和矛盾的現(xiàn)實(shí)。

　從內(nèi)容上來看，目前歸類統(tǒng)計(jì)顯示，涉法涉訴信訪主要體現(xiàn)在以下方面：企業(yè)改制、企業(yè)破產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、職工安置、養(yǎng)老、保險(xiǎn)、征地拆遷、土地調(diào)整、建設(shè)工程、商品房買賣、強(qiáng)制執(zhí)行等；從數(shù)量上，自 2003 年以來信訪量呈激增之勢(shì)，人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的群訪、重訪、赴京、赴省、市上訪現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了自焚、跳河、跳樓等極端過激行為，在一些地方和行業(yè)引起了連鎖反應(yīng)，如剛剛發(fā)生的貴州甕安“6.28”事件，社會(huì)穩(wěn)定工作面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

　所以，作為反映社情民意“晴雨表”的涉法涉訴信訪活動(dòng)，凸現(xiàn)出的許多新情況和新問題，應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注，也必須給予關(guān)注并尋求解決。借甕安事件發(fā)生后，貴州省委書記石宗源在一次群眾座談會(huì)上表示，“6·28”事件必有深層次因素，“一些社會(huì)矛盾長(zhǎng)期積累，多種糾紛相互交織，一些沒有得到重視，一些沒有及時(shí)解決，干群關(guān)系緊張，群眾對(duì)我們的工作還不滿意。由此暴露出的問題應(yīng)引起反思”［7］。

　從現(xiàn)實(shí)中關(guān)于對(duì)涉法涉訴信訪的認(rèn)識(shí)上來看，主要分為三類：

　一類認(rèn)同涉法涉訴信訪，認(rèn)為涉法涉訴信訪是正當(dāng)?shù)�、合法的，�?yīng)當(dāng)予以支持。持此觀點(diǎn)的，一般是個(gè)體，即一個(gè)個(gè)信訪者和普通的公民。比如筆者在某中級(jí)法院代理一個(gè)執(zhí)行案件中，執(zhí)行法官直接就提出讓當(dāng)事人通過人大信訪途徑向法院轉(zhuǎn)件，以有利承辦法官排除內(nèi)部的不正當(dāng)干擾；另如，新聞媒體披露的有些地方的法院的群體法官、公安機(jī)關(guān)的群體干警為維護(hù)自身利益整體信訪的事件，表明身為司法機(jī)關(guān)的司法工作者本身也在用信訪手段表達(dá)訴權(quán)。這種認(rèn)識(shí)，可以河北省磁縣在探索破解疑難信訪新路徑中打出了“信訪群眾是親人”［8］的口號(hào)作為典型。

　第二類不認(rèn)同信訪，將信訪問題認(rèn)為是一個(gè)“困局”，把目前信訪高發(fā)的態(tài)勢(shì)歸之于群眾的覺悟，常常抱怨群眾“覺悟低、素質(zhì)低”，“胡攪蠻”，信訪者是一個(gè)個(gè)的“刁民”、“刁問題”，破壞了政治安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙了和諧社會(huì)的建設(shè)。持此觀點(diǎn)的，一般是國(guó)家機(jī)關(guān)及個(gè)別工作人員，尤其是負(fù)有消除信訪發(fā)生或解決信訪問題、面臨“問責(zé)”的部分官員或者信訪工作人員。由于信訪存在的頗為明顯的制度性缺憾，某些政府官員往往有意地對(duì)信訪制度進(jìn)行冠冕堂皇的“誤讀”，認(rèn)為“上訪”就等于“鬧事”，上訪者就是“刁民”和“不穩(wěn)定因素”，認(rèn)為上訪從顯性層面上講影響地方政府的形象和當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定，從隱性層面上講影響自己個(gè)人的政績(jī)和仕途，個(gè)別貪官污吏還持有害怕因上訪而使自己的腐敗問題暴露的陰暗心理，對(duì)上訪者千方百計(jì)地采取阻撓、壓制的方法，非法限制甚至剝奪公民的上訪權(quán)。比較典型的是 2008 年 07 月 24 日《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》報(bào)導(dǎo)稱,博鰲亞洲論壇秘書長(zhǎng)龍永圖在 2008 年 6 月 28 日舉行的廣東增城市公園化戰(zhàn)略研討會(huì)上直言:“對(duì)待‘刁民’，政府要硬氣，不要被‘刁民’挾持。而對(duì)‘最牛釘子戶’”，認(rèn)為要平等協(xié)商，但不能要價(jià)過高。此言一出，立刻在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)了大規(guī)模的“刁民”之爭(zhēng)。龍永圖也遭到了網(wǎng)民持續(xù)近一月的炮轟。據(jù)香港鳳凰網(wǎng) 2008 年 7 月 24 日以《直言政府不要被刁民挾持深圳市民要求龍永圖道歉》報(bào)道稱，深圳市民柳敏以一封特快專遞將的訴求函寄到了博鰲亞洲論壇秘書處，要求龍永圖道歉，如果不予以回復(fù)，還將向法院起訴。

　第三類是認(rèn)為信訪和以前的封建社會(huì)的“攔轎申冤”有異曲同工之處，是現(xiàn)代法制社會(huì)的恥辱！表達(dá)出了一種無奈、憤悶和指責(zé)。

　從具體工作方法的角度來看，有以下幾類做法：

　一是一度在加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作，依法解決信訪問題。這是國(guó)家的主流工作原則和方法。為此，國(guó)家一方面加強(qiáng)了信訪制度的建設(shè)，中央建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”，這一制度的主要成員單位有中央辦公廳、國(guó)家信訪局、北京市等 28 個(gè)部門和單位，國(guó)務(wù)院頒布了《信訪條例》等法規(guī)規(guī)章；另一方面加快了信訪機(jī)構(gòu)的建設(shè)，不但從中央到地方設(shè)立了專門的信訪機(jī)構(gòu)，而且在國(guó)家機(jī)關(guān)各行業(yè)各系統(tǒng)中建立了信訪接待部門。中央要求：一是要在源頭工作上下功夫，出臺(tái)政策注意兼顧各方面利益，執(zhí)行政策切實(shí)做到不折不扣，防止因政策措施制定不當(dāng)和執(zhí)行政策走樣而引發(fā)群眾上訪；二是要在解決問題上下功夫，通過解決上訪群眾的合理訴求，使上訪群眾罷訴息訪；三是要在完善機(jī)制上下功夫，處理好暢通信訪渠道與規(guī)范信訪秩序的關(guān)系，依法保障群眾的信訪權(quán)利，引導(dǎo)上訪群眾遵紀(jì)守法；處理好挖掘信訪部門自身潛力與發(fā)揮其他部門作用的關(guān)系，進(jìn)一步鞏固和完善大信訪工作格局。溫家寶總理在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)：要高度重視社會(huì)穩(wěn)定工作，加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作；要正確處理人民內(nèi)部矛盾，及時(shí)合理解決群眾反映的問題，堅(jiān)決依法糾正各種損害群眾利益的行為，認(rèn)真實(shí)施《信訪條例》，加強(qiáng)改進(jìn)信訪工作，建立健全社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)處機(jī)制，完善社會(huì)穩(wěn)定的預(yù)警體系和應(yīng)急處理機(jī)制，積極預(yù)防和妥善處置群體性事件。

　二是提出了變“上訪”為“下訪”，“信訪聽證”、“四真”信訪等口號(hào)，并采取了相應(yīng)的做法。資料顯示，河南、江蘇、浙江等地建立了干部定期下訪制度，變“民眾上訪”為“官員下訪”等作為破解之道，將各種問題就地在基層解決。有代表性的說法是河南省平頂山市寶豐縣某村黨支部書記指出，領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)最為重要，“現(xiàn)在，基層政府的態(tài)度已有很大轉(zhuǎn)變。無風(fēng)不起浪，群眾上訪說明政府的工作存在問題。只有變被動(dòng)為主動(dòng)、變‘群眾找我’為‘我找群眾’，村上的問題才能消滅在萌芽、解決在基層”； 石家莊市紀(jì)委書記姜瑞峰通過媒體呼吁“為何不變上訪為下訪”？“看到上

　訪的白發(fā)蒼蒼的老太太下跪，我就想到我的親娘。老百姓為什么要給你磕頭，她希望你能重視他，為她解決久拖不決的問題。我慚愧呀，我于心不忍哪，我們共產(chǎn)黨的干部沒有為老百姓把事辦好��！”［9］河北省遷西縣實(shí)行“信訪聽證會(huì)”制度，通過搭建平等對(duì)話、多方參與、共同管事的平臺(tái)，形成大信訪格局［10］。人民日?qǐng)?bào)曾以《河北大名縣信訪工作——“四真”促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定》報(bào)導(dǎo)稱:該縣縣委、縣政府堅(jiān)持“真重視、真接訪、真解決、真問責(zé)”的“四真”理念，做好信訪工作［11］。

　三是設(shè)立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究氣度，建立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)機(jī)制和督查督辦人員。現(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復(fù)均具隨意性，這直接導(dǎo)致了各部門相互推諉。為了破除官僚作風(fēng)，有些地方因此建立了“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，這一制度要求，“誰主管誰負(fù)責(zé)”，對(duì)發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，要追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理。另外，很多省、市、縣多級(jí)政府強(qiáng)化督查督辦，特別是對(duì)越級(jí)上訪、非正常上訪、集體上訪，要逐案交辦，逐案督查，限期解決。如在解決涉法涉訴信訪案件中，河南建立“兩查一訪”工作機(jī)制，即對(duì)信訪案件辦理情況進(jìn)行督查，對(duì)重大疑難案件進(jìn)行評(píng)查，對(duì)報(bào)結(jié)的信訪案件進(jìn)行回訪，在“案結(jié)事了、息訪罷訴”的基礎(chǔ)上，力求使“群眾滿意”［12］。

　四是對(duì)信訪者進(jìn)行“圍追堵截”、“劫訪”，甚至采取羈押、強(qiáng)制送精神病院、勞動(dòng)教養(yǎng)等手段壓制信訪，從而降低信訪量。從法規(guī)的層面來看，集中體現(xiàn)在 1982 年國(guó)務(wù)院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》從 1982 年到 2003 年，收容遣送制度扮演了“治理信訪”的重要角色。但隨著 2003 年“孫志剛事件”的發(fā)生，一個(gè)無辜的生命的離去，最終促成了一部違背憲法，實(shí)行了 21 年的行政惡法---《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止；一個(gè)善法《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺(tái)。這就是孫志剛案件喚起公民權(quán)利覺醒的代價(jià)。從“收容”到“救助”的轉(zhuǎn)變，意味著“孫志剛”這個(gè)名字作為一個(gè)維護(hù)公司合法權(quán)利的符號(hào)，將被歷史所銘記。從各級(jí)信訪部門對(duì)信訪數(shù)量有統(tǒng)計(jì)和通報(bào)制度來看，這一制度被認(rèn)為對(duì)地方官員造成巨大壓力。特別是信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制度在一定程度上有助于個(gè)別問題的解決，但在“問責(zé)”壓力之下，對(duì)上訪者千方百計(jì)地采取阻撓、壓制的方法，非法限制甚至剝奪公民的上訪權(quán)。社科院的調(diào)查顯示，兩年來，地方派人到各級(jí)信訪接待場(chǎng)所攔截正常上訪群眾的“截訪”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，甚至少數(shù)地方政府使用各種手段進(jìn)行“劫訪”，進(jìn)入上級(jí)黨政機(jī)關(guān)已是公開的事情。更

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