機(jī)構(gòu)改革背景下行政復(fù)議體制變革

　摘要 2018 年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議體制產(chǎn)生了重要影響，機(jī)構(gòu)改革為復(fù)議體制的變革帶來(lái)了新的契機(jī)。行政復(fù)議體制的變革，應(yīng)在順應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的要求并充分吸收行政復(fù)議改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由設(shè)立在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議局作為同級(jí)人民政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，原則上將行政復(fù)議權(quán)集中到各級(jí)政府，并明確黨的機(jī)構(gòu)在行使行政職權(quán)時(shí)復(fù)議被申請(qǐng)人的認(rèn)定和復(fù)議管轄，以及取消部分行政復(fù)議終局裁決的規(guī)定。

　一、機(jī)構(gòu)改革對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議體制的影響

　中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，主要社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)化意味著政府職能需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，因此，機(jī)構(gòu)的深化改革勢(shì)在必行。“在中國(guó)語(yǔ)境下，不論是黨的方針政策的更好實(shí)施，還是行政成本的進(jìn)一步降低，都統(tǒng)一于更好地履行政府職能，它也是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”認(rèn)真研究和分析本輪機(jī)構(gòu)改革給行政復(fù)議體制帶來(lái)的影響，可以從四個(gè)角度進(jìn)行檢視。

　(一)機(jī)構(gòu)改革沖擊著現(xiàn)行行政復(fù)議的組織體系 根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例之規(guī)定，包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的各級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)是具體負(fù)責(zé)履行本級(jí)政府行政復(fù)議職能的法定復(fù)議機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)行行政復(fù)議體制下，國(guó)務(wù)院主要受理對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的行政復(fù)議決定不服的二次復(fù)議案件。二次復(fù)議案件的受理、處理實(shí)際上乃是由國(guó)務(wù)院的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，即原國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)。在地方層面，由地方政府的法制機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的具體辦理。

　《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)指出，為貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)基本方略，加強(qiáng)黨對(duì)法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、法律事務(wù)管理和普法宣傳，推動(dòng)政府工作納入法治軌道，《方案》將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部，作為國(guó)務(wù)院組成部門，不再保留國(guó)務(wù)院法制辦公室。這意味著，原本是國(guó)務(wù)院組成部門的司法部將作為國(guó)務(wù)院的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國(guó)務(wù)院的行政復(fù)議職能。這一變革將帶來(lái)以下難題：

　首先，司法部乃是國(guó)務(wù)院組成部門，在組織法上具有獨(dú)立的法律人格和法律地位。其以自身名義作出的行政行為在行政法上獨(dú)立于國(guó)務(wù)院。直接由司法部承擔(dān)應(yīng)由國(guó)務(wù)院辦理的行政復(fù)議職責(zé)，則“名不正，言不順”，容易造成與現(xiàn)行行政管理體制相脫節(jié)的現(xiàn)象。

　其次，由司法部作為國(guó)務(wù)院的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，其地位的“超脫性”易受質(zhì)疑。與國(guó)務(wù)院法制辦系國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、不具有獨(dú)立的行政管理職能不同，司法部作為國(guó)務(wù)院組成部門，享有自己的獨(dú)立職責(zé)、權(quán)限，有著自身的事務(wù)管轄范圍和部門立場(chǎng)。其代表國(guó)務(wù)院辦理行政復(fù)議案件，能否排除部門利益傾向的不當(dāng)干擾，公正、中立地解決行政爭(zhēng)議，促進(jìn)依法行政，實(shí)踐中可能會(huì)遭受質(zhì)疑。

　(二)機(jī)構(gòu)改革給行政復(fù)議權(quán)的行使帶來(lái)了挑戰(zhàn) 機(jī)構(gòu)改革涉及黨內(nèi)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)融合的情形主要有四種：(1)黨的領(lǐng)導(dǎo)；(2)合并設(shè)立；(3)歸口管理；(4)合署辦公。這四種情形中，合并設(shè)立對(duì)于行政復(fù)議體制影響較大。在黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立的情況下，被并入的行政機(jī)構(gòu)及其職能不再保留，由合并后的黨的機(jī)構(gòu)履行相應(yīng)職能，但仍對(duì)外加掛行政機(jī)構(gòu)的牌子。總體而言，上述四種情形中，黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立與合署辦公尤其具有行政法上的意義，對(duì)于行政法帶來(lái)了理論和實(shí)踐上新的課題，也對(duì)行政復(fù)議權(quán)的正確行使帶來(lái)了直接的影響。

　機(jī)構(gòu)改革給行政復(fù)議管轄的理論和實(shí)踐帶來(lái)了一定的困難。例如，在黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立的情況下，由合并后的黨的機(jī)構(gòu)履行相應(yīng)職能。一旦行政相對(duì)人對(duì)黨的部門行使職權(quán)的行為不服而申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，此時(shí)如何確定復(fù)議機(jī)關(guān)呢?從法律規(guī)定和理論上看，大致有以下四種思路：一是由行使職權(quán)的黨的機(jī)構(gòu)直接受理復(fù)議申請(qǐng)并作出復(fù)議決定；二是由行使職權(quán)的機(jī)構(gòu)的上一級(jí)黨的機(jī)關(guān)受理有關(guān)復(fù)議申請(qǐng)；三是將該行使行政職權(quán)的黨的機(jī)構(gòu)視為一個(gè)行政機(jī)關(guān)，從而在現(xiàn)行體制中確定復(fù)議機(jī)關(guān)；四是將該黨的機(jī)構(gòu)視為法律、法規(guī)授權(quán)的組織。在此種情形下，應(yīng)當(dāng)如何確定行政復(fù)議機(jī)關(guān)仍是一個(gè)亟待解決的理論問(wèn)題和實(shí)踐課題。

　(三)機(jī)構(gòu)改革給復(fù)議被申請(qǐng)人的正確認(rèn)定帶來(lái)了難題 行政復(fù)議被申請(qǐng)人是作出行政行為的行政主體，黨政合并設(shè)立或者合署辦公的機(jī)構(gòu)能否成為行政主體，在很大程度上影響著申請(qǐng)人的合法權(quán)益能否得到保障、復(fù)議機(jī)關(guān)能否實(shí)施復(fù)議審查。在合并設(shè)立條件下，原有的行政機(jī)構(gòu)被撤銷，其職權(quán)由相應(yīng)黨內(nèi)機(jī)構(gòu)行使，只是對(duì)外加掛行政機(jī)構(gòu)牌子，黨的機(jī)構(gòu)實(shí)際上行使著原來(lái)由行政機(jī)關(guān)行使的行政職權(quán)。而在合署辦公條件下，原有的行政機(jī)構(gòu)可能仍然存在，但此時(shí)如何認(rèn)定合署辦公的機(jī)構(gòu)的法律屬性是一個(gè)難題。其在什么情況下行使的是黨內(nèi)職權(quán)，在什么情況行使的是行政職權(quán)，這都需要理論和法律規(guī)定予以回應(yīng)。

　(四)機(jī)構(gòu)改革給行政復(fù)議的管轄提出了新課題 我國(guó)行政復(fù)議制度是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請(qǐng)人之間具有行政隸屬關(guān)系。這里的行政隸屬關(guān)系包括“行政性”“隸屬性”兩個(gè)要素。前者強(qiáng)調(diào)復(fù)議機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)屬性，后者強(qiáng)調(diào)復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請(qǐng)人之間的上下級(jí)隸屬關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，該部門的本級(jí)人民政府和其上一級(jí)主管部門為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，對(duì)地方各級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，上一級(jí)地方人民政府為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。以上是現(xiàn)行行政復(fù)議體制中復(fù)議管轄的一般原則。然而，在機(jī)構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公等情況下，雖然行政機(jī)構(gòu)的牌子仍然保留，但黨的機(jī)構(gòu)實(shí)際行使著特定的行政管理職權(quán)。此時(shí)，現(xiàn)有依據(jù)行政隸屬關(guān)系的復(fù)議管轄原則將會(huì)遭受挑戰(zhàn)。在黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公的情況下，名義上依然應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)作為被申請(qǐng)人，但在沒(méi)有直接上級(jí)機(jī)構(gòu)或者上級(jí)機(jī)構(gòu)無(wú)法履行復(fù)議職能時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)可不可以由黨的機(jī)構(gòu)直接擔(dān)任?這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，但若如此，也與現(xiàn)行的復(fù)議管轄原則相沖突。通過(guò)以上情況可見(jiàn)，機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政復(fù)議管轄的理論與實(shí)踐提出了新的課題。

　二、現(xiàn)行行政復(fù)議體制的變革探索與契機(jī)

　自 2008 年北京、黑龍江等地開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)針對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議體制所存在的弊端，不斷進(jìn)行了復(fù)議體制變革的探索。而新時(shí)代的機(jī)構(gòu)改革，又為行政復(fù)議體制變革帶來(lái)了新的變量，增加了新的契機(jī)。

　(一)現(xiàn)行行政復(fù)議體制存在的主要弊端 與行政訴訟相比，行政復(fù)議具有廉價(jià)、快捷、專業(yè)、擁有更多解決問(wèn)題的能力和資源等優(yōu)勢(shì)。然而，隨著依法行政實(shí)踐的不斷深入，行政復(fù)議制度的問(wèn)題也日益凸顯，如行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，行政復(fù)議權(quán)配置過(guò)于分散，行政復(fù)議程序?qū)嵸|(zhì)化解行政爭(zhēng)議的作用不明顯，行政復(fù)議制度功能定位不清。而在行政復(fù)議體制的實(shí)際運(yùn)行中，也存在公眾對(duì)復(fù)議制度知曉程度較低、行政復(fù)議自身優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不夠等問(wèn)題。當(dāng)下，我國(guó)的行政復(fù)議體制主要存在著三個(gè)方面的弊端。

　1.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足

　我國(guó)《行政復(fù)議法》第 3 條除了規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)外，也明確了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律地位。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，并履行受理行政復(fù)議申請(qǐng)、向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證等職責(zé)。很顯然，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政復(fù)議中以自己名義運(yùn)用行政復(fù)議權(quán)，從事復(fù)議活動(dòng)，最終作出行政復(fù)議決定并為此承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)。而行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在現(xiàn)行體制下乃是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)，對(duì)外不具有獨(dú)立的主體地位，一般不能以自己名義對(duì)外獨(dú)立做出相應(yīng)法律行為。因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)雖然實(shí)際上具體負(fù)責(zé)幾乎全部行政復(fù)議案件的辦理，但是由于最終的決定權(quán)掌握在行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人手中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理案件的獨(dú)立性也大打折扣。法律上確保行政復(fù)議機(jī)構(gòu)公正、獨(dú)立審查行政行為的機(jī)制闕如。

　2.行政復(fù)議權(quán)的配置過(guò)于分散 行政復(fù)議權(quán)包括復(fù)議受理、調(diào)查、審查和決定等具體權(quán)能。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議權(quán)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)享有，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)只是其日常辦事機(jī)構(gòu)。而從復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置上可以看出，行政復(fù)議權(quán)的配置無(wú)論在橫向上還是在縱向上都處于現(xiàn)行行政管理體制“條條塊塊”的藩籬之中。針對(duì)同一行政行為，申請(qǐng)人既可以向同級(jí)人民政府提出復(fù)議申請(qǐng)，也可以向上級(jí)部門提出申請(qǐng)；而即使從縱向上看，垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)與普通的行政機(jī)關(guān)之間也存在著行政復(fù)議管轄上的區(qū)別�？梢�(jiàn)，行政復(fù)議權(quán)配置在橫向上和縱向上過(guò)分依賴于現(xiàn)行行政管理體制，導(dǎo)致行政復(fù)議權(quán)配置過(guò)于分散。在我國(guó)現(xiàn)行的復(fù)議管轄模式下，一方面復(fù)議機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、分散，另一方面復(fù)議資源的配置與復(fù)議案件數(shù)量不匹配，不僅造成復(fù)議的低效率，而且還在一定程度上造成了復(fù)議資源的浪費(fèi)。這既不利于復(fù)議申請(qǐng)人尋求行政救濟(jì)，也不利于充分發(fā)揮行政復(fù)議在監(jiān)督依法行政中的積極作用。

　3.行政復(fù)議體制運(yùn)行中的專業(yè)性缺失 行政復(fù)議案件的辦理具有很強(qiáng)的專業(yè)性。行政復(fù)議體制運(yùn)行中專業(yè)性缺失具體體現(xiàn)在復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置和復(fù)議人員的配備兩個(gè)方面。在我國(guó)現(xiàn)行體制之下，一級(jí)政府及部門的法制機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的日常辦理工作。然而政府法制機(jī)構(gòu)歷來(lái)以制度建設(shè)(政府立法和規(guī)范性文件審查)為其主要職責(zé)，行政復(fù)議與法制機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)職責(zé)又存在較大差異。另外，從辦案人員的專業(yè)性角度看，現(xiàn)行法律已經(jīng)作出了修改，要求復(fù)議辦案人員必須具備相應(yīng)法律職業(yè)資格。不過(guò)，在疑難復(fù)雜案件中這種要求仍顯不足，且對(duì)復(fù)議辦案人員專業(yè)性的要求不應(yīng)僅停留在對(duì)法律業(yè)務(wù)的掌握，也體現(xiàn)為對(duì)行政管理實(shí)務(wù)的了解。但是，目前我國(guó)行政復(fù)議制度中缺乏復(fù)議辦案人員崗位交流制度的規(guī)定，因而也難以保證復(fù)議辦案人員對(duì)行政事務(wù)專業(yè)性的熟悉和了解。

　(二)當(dāng)下的行政復(fù)議體制變革探索 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020 年)》指出：“加強(qiáng)行政復(fù)議工作。完善行政復(fù)議制度，改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)。”怎樣發(fā)揮行政復(fù)議制度公正、高效、實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的功能，是理論研究和實(shí)務(wù)部門急需解決的問(wèn)題。面對(duì)我國(guó)既有行政復(fù)議體制存在的問(wèn)題，各地紛紛開(kāi)展了行政復(fù)議體制的變革探索。我國(guó)當(dāng)下的行政復(fù)議體制變革探索呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)。

　1.設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的專門性復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議制度改革中的核心內(nèi)容 行政復(fù)議制度改革試點(diǎn)地區(qū)一般都設(shè)置了統(tǒng)一辦理行政復(fù)議案件的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，通常設(shè)置在一級(jí)政府之下，不再由各個(gè)職能部門分別設(shè)置，包括行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議局兩種試點(diǎn)模式。

　根據(jù)行政復(fù)議委員會(huì)或者行政復(fù)議局在實(shí)踐中的地位、功能和作用，大體上可分為咨詢型和議決型兩種：

　一是案件咨詢型。該類型的行政復(fù)議委員會(huì)(復(fù)議局)的主要職責(zé)大多是“審議重大疑難行政復(fù)議案件、研究行政復(fù)議工作中的重大問(wèn)題”。該模式的特點(diǎn)正如有研究者所指出，其“在性質(zhì)上更接近于一種咨詢機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)研究行政復(fù)議中的重大疑難問(wèn)題，為復(fù)議工作提供專業(yè)知識(shí)上的協(xié)助”。

　二是案件議決型。案件議決型行政復(fù)議委員會(huì)(復(fù)議局)是作為行政復(fù)議的核心機(jī)構(gòu)而存在的。與咨詢型行政復(fù)議委員會(huì)相比，案件議決型行政復(fù)議委員會(huì)(復(fù)議局)的最大特點(diǎn)即在于取代了原有的法制部門的案件審議功能，而由行政復(fù)議委員會(huì)(復(fù)議局)行使案件審議功能。

　2.吸收外部人員進(jìn)入復(fù)議機(jī)構(gòu)成為改革共識(shí) 行政復(fù)議委員會(huì)改革試點(diǎn)中的亮點(diǎn)之一是積極吸收外部人員成為復(fù)議委員會(huì)的委員，這種做法與傳統(tǒng)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)迥異。傳統(tǒng)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)的法制部門，人員均為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部人員。這也是公眾對(duì)其公正性產(chǎn)生質(zhì)疑的根本原因。以北京市為例，北京市的行政復(fù)議委員會(huì)廣泛吸收了社會(huì)力量，北京市首屆行政復(fù)議委員會(huì)共由 28 名委員組成，其中除了由市政府主管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任常務(wù)副主任等職務(wù)外，還首次遴選、任命了北京市部分高校、研究機(jī)構(gòu)和國(guó)家部委的 18 名知名專家學(xué)者為非常任委員。北京、哈爾濱等地的改革試點(diǎn)為行政復(fù)議體制的完善提供了可供借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

　3.集中配置和行使行政復(fù)議權(quán)成為趨勢(shì) 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的一大特點(diǎn)是試圖突破現(xiàn)有的“條條管轄體制”。以實(shí)現(xiàn)集中管轄行政復(fù)議案件。以義烏市為例，行政復(fù)議受理實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外，集中行使行政復(fù)議職權(quán)。政府職能部門(除海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)以外)的行政復(fù)議職能，由行政復(fù)議局統(tǒng)一行使，對(duì)以義烏市政府各部門為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)，原則上由行政復(fù)議局“集中受理、集中審查”，改“條塊管轄體制”為“塊塊管轄體制”，合理整合行政復(fù)議資源，排除部門保護(hù)。改革后的行政復(fù)議局與市政府辦公室分離，單獨(dú)設(shè)立一個(gè)樓層的辦公機(jī)構(gòu)。

　集中行使行政復(fù)議權(quán)意味著，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)集中辦理行政復(fù)議案件，包括受理、調(diào)查、議決和決定等環(huán)節(jié)。但是在具體操作上，各地也略微存在差異。在集中行使行政復(fù)議權(quán)的行政復(fù)議委員會(huì)中，也存在著兩種不同的模式：一種模式是“集中受理、集中調(diào)查、集中議決、分散決定”。該類型的行政復(fù)議委員會(huì)工作模式，也是我國(guó)行政復(fù)議改革試點(diǎn)城市中采用較多的模式，如哈爾濱市、中山市、馬鞍山市等大多數(shù)實(shí)行行政復(fù)議委員會(huì)的城市均采此模式。另一種模式是“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一決定”。該模式在采用由行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議案件“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查”的同時(shí)，不采用由法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)“分散決定”的模式，而是由市政府統(tǒng)一作出行政復(fù)議決定。

　行政復(fù)議制度的改革試點(diǎn)工作取得了良好的法律效果和社會(huì)效果，但同時(shí)我們也應(yīng)清醒地看到，行政復(fù)議度改革實(shí)踐也存在著局限性。首先，行政復(fù)議委員會(huì)(復(fù)議局)試點(diǎn)和集中復(fù)議權(quán)改革都僅僅停留在地方試點(diǎn)層面。而由于各地具體情況的不同，這些試點(diǎn)存在著若干差異，且各有利弊，尚未形成一套普遍適用的成功經(jīng)驗(yàn)。其次，無(wú)論是復(fù)議委員會(huì)還是復(fù)議局，其并未完全突破《行政復(fù)議法》所確立的復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置體系，一般也仍設(shè)在一級(jí)政府法制辦之下。因此，復(fù)議委員會(huì)(復(fù)議局)的地位和功能仍難有制度保障。最后，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在機(jī)構(gòu)改革之后，無(wú)法適應(yīng)新的機(jī)構(gòu)設(shè)置體系。特別是黨的機(jī)構(gòu)行使行政職權(quán)時(shí)的復(fù)議辦理，仍是亟待解決的問(wèn)題。

　(三)機(jī)構(gòu)改革背景下行政復(fù)議體制變革的契機(jī) 2018 年的機(jī)構(gòu)改革在給我國(guó)行政復(fù)議體制帶來(lái)沖擊和挑戰(zhàn)的同時(shí)，也為我國(guó)行政復(fù)議體制的變革創(chuàng)造了條件，提供了良好契機(jī)。

　1.機(jī)構(gòu)改革加速了行政復(fù)議體制變革的進(jìn)程 我國(guó)行政復(fù)議體制的固有問(wèn)題深刻影響著行政復(fù)議制度公正性的發(fā)揮，改革試點(diǎn)工作雖然很大程度上提供了某種成功的模式選擇，但是仍顯力度不夠，且存在一定局限性。機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)體系做出的重大調(diào)整，其對(duì)行政復(fù)議體制的影響是宏觀性的、根本性的，而非行政復(fù)議某個(gè)具體制度或規(guī)則的變化。行政復(fù)議體制要適應(yīng)新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐的發(fā)展需要，就必須作出必要調(diào)整和變革。

　2.機(jī)構(gòu)改革為行政復(fù)議組織體系的變革提供了新的選擇 如前所述，本次機(jī)構(gòu)改革中，政府法制機(jī)構(gòu)被撤銷，與司法行政機(jī)關(guān)合并，行政復(fù)議職能也被調(diào)整到司法行政機(jī)關(guān)。這種情況下，原來(lái)的法定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職能由司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。司法行政機(jī)關(guān)由于在組織法上具有獨(dú)立地位，其取代法制機(jī)構(gòu)也對(duì)原有的行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的關(guān)系定位產(chǎn)生了直接影響。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在行政復(fù)議組織體系如何變革的問(wèn)題上，主要有以下兩種方案：

　方案一：在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，吸收改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立復(fù)議委員會(huì)，作為法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)構(gòu)的咨詢機(jī)構(gòu)或者顧問(wèn)機(jī)構(gòu)； 方案二：整合現(xiàn)有資源，吸收改革試點(diǎn)成果，在一級(jí)政府下單獨(dú)設(shè)立行政復(fù)議局，辦理行政復(fù)議案件。

　根據(jù)機(jī)構(gòu)改革要求和改革實(shí)踐，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)一級(jí)政府的行政復(fù)議職能。這為法律完善我國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)地位提供了一種新的可能。

　3.機(jī)構(gòu)改革為行政復(fù)議管轄制度的完善提供了新的機(jī)遇 本輪機(jī)構(gòu)改革中黨政融合的新趨勢(shì)在給現(xiàn)有的行政復(fù)議體制帶來(lái)沖擊的同時(shí)，也給復(fù)議權(quán)的合理配置，特別是行政復(fù)議管轄制度的完善，提供了新的可能性。在現(xiàn)有立法框架下，行政復(fù)議上級(jí)機(jī)關(guān)管轄是最通用的管轄規(guī)則，只有在少數(shù)情形下才由作出行政行為的機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。但是在黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立情況下，黨的機(jī)構(gòu)依法行使行政管理職權(quán)時(shí)，行政復(fù)議管轄如何確定，將是一個(gè)新的議題。

　相對(duì)人就黨的機(jī)構(gòu)行使行政職權(quán)的行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，在確立復(fù)議管轄時(shí)可以考慮的管轄方式主要有：(1)由該行使行政職權(quán)的黨的機(jī)構(gòu)自行管轄；(2)由行使行政職權(quán)的黨的機(jī)構(gòu)的上一級(jí)黨內(nèi)機(jī)關(guān)管轄；(3)由同級(jí)人民政府管轄；(4)由同級(jí)人民政府的司法行政機(jī)關(guān)管轄。

　上述方案(3)和方案(4)本質(zhì)上都是將此類案件交由行政系統(tǒng)進(jìn)行復(fù)議，這與當(dāng)前我國(guó)的復(fù)議體制相契合。然而，黨的機(jī)構(gòu)與行政系統(tǒng)在復(fù)議權(quán)配置上的交叉頗具復(fù)雜性和敏感性。與方案(3)和方案(4)將復(fù)議管轄權(quán)交給行政系統(tǒng)解決不同，方案(1)和方案(2)是本輪機(jī)構(gòu)改革所帶來(lái)的新思路。一方面屬于同體監(jiān)督的范疇，但是另一方面，黨的機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上屬于執(zhí)政黨的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不同于國(guó)家機(jī)關(guān)，所以由黨的機(jī)構(gòu)直接管轄復(fù)議案件也存在其現(xiàn)實(shí)必要性。我們認(rèn)為，機(jī)構(gòu)改革為今后行政復(fù)議管轄制度完善提供了上述新的可能選擇。

　三、完善我國(guó)行政復(fù)議體制的基本準(zhǔn)則

　(一)堅(jiān)持層級(jí)監(jiān)督權(quán)的基本定位 行政層級(jí)監(jiān)督，是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于行政隸屬關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督。行政組織的科層結(jié)構(gòu)要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)正確、及時(shí)、高效地執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決策。在我國(guó)，根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，層級(jí)監(jiān)督包括上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府，本級(jí)人民政府對(duì)其所屬工作部門，上級(jí)行政部門對(duì)下級(jí)行政部門的監(jiān)督。上級(jí)

　行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)享有當(dāng)然的層級(jí)監(jiān)督權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使行政層級(jí)監(jiān)督權(quán)的方式主要包括：(1)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)，并要求報(bào)告工作，地方各級(jí)人民政府向上級(jí)人政府報(bào)告工作，政府工作部門向本級(jí)政府報(bào)告工作；(2)審批，下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作出的行為，須經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查確認(rèn)之后才能生效的一種監(jiān)督方式；(3)改變和撤銷，這主要針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)生效的行政決定、決策、規(guī)章、規(guī)范性文件等；(4)懲戒，包括對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的懲戒，前者如通報(bào)批評(píng)，后者主要是《公務(wù)員法》所規(guī)定的處分；(5)檢查，如對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法檢查等。

　具體而言，層級(jí)監(jiān)督權(quán)從以下四個(gè)方面決定了行政復(fù)議體制的基本面貌：

　其一，層級(jí)監(jiān)督權(quán)是我國(guó)行政復(fù)議制度存在的前提。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置除個(gè)別情況外，原則上為被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)。之所以如此設(shè)計(jì)，是因?yàn)樯霞?jí)行政機(jī)關(guān)與下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間存在著緊密的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)享有監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的職權(quán)、職責(zé)。通過(guò)復(fù)議活動(dòng)，復(fù)議機(jī)關(guān)能夠更好地發(fā)現(xiàn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)在具體行政管理中的錯(cuò)誤甚至違法之處，并及時(shí)加以糾正。對(duì)于行政復(fù)議決定，作為復(fù)議被申請(qǐng)人的下級(jí)行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行，不能提起行政訴訟。就這一點(diǎn)而言，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議中的地位與法院在行政訴訟中的地位迥然不同。

　其二，層級(jí)監(jiān)督權(quán)決定了行政復(fù)議的審查廣度和深度超過(guò)行政訴訟的審查廣度和深度。從行政復(fù)議的審查范圍來(lái)看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以主動(dòng)審查規(guī)范性文件，有權(quán)處理的可以自行處理。最典型的就是復(fù)議被申請(qǐng)人依據(jù)自己違法或者不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件作出行政行為，此時(shí)作為上級(jí)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)然有權(quán)依照層級(jí)監(jiān)督權(quán)予以改變或者撤銷。就審查深度而言，由于復(fù)議機(jī)關(guān)同屬行政機(jī)關(guān)，且為上級(jí)行政機(jī)關(guān)，其能夠更好地把握有關(guān)案件的處理，因此復(fù)議機(jī)關(guān)可以就被申請(qǐng)行政行為的合法性和適當(dāng)性一并審查。

　其三，層級(jí)監(jiān)督權(quán)決定了行政復(fù)議的程序具有高效便民的特點(diǎn)。層級(jí)監(jiān)督權(quán)源于行政隸屬關(guān)系，因此行政復(fù)議作為監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制，理應(yīng)體現(xiàn)行政管理的這一特征。如果下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法或者不當(dāng)行政行為不能及時(shí)高效地被發(fā)現(xiàn)和糾正，那么行政管理的政策目標(biāo)將很難通過(guò)行政組織體系得以實(shí)現(xiàn)，“政令暢通”也將無(wú)從談起。此外，賦予相對(duì)人以啟動(dòng)復(fù)議程序的權(quán)利也能夠更加高效率地發(fā)動(dòng)人民群眾及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映行政違法或者不當(dāng)行為。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政復(fù)議便具有了先天的高效、便民的特點(diǎn)，這與繁雜、漫長(zhǎng)的司法程序大相徑庭。

　其四，層級(jí)監(jiān)督權(quán)是行政復(fù)議實(shí)質(zhì)正義的重要保障。“正義是社會(huì)制度的首要德性”，也是法治的內(nèi)在要求。實(shí)質(zhì)正義是古今中外人們不懈的追求。與法院的行政審判相比，行政復(fù)議確實(shí)存在中立性不足之缺陷，然而從實(shí)質(zhì)化解糾紛的角度而言，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在解決爭(zhēng)議、糾正違法或不當(dāng)行政行為方面具有先天優(yōu)勢(shì)。其可以依據(jù)層級(jí)監(jiān)督權(quán)，依法改變、撤銷被申請(qǐng)行政行為。而除了《行政復(fù)議法》規(guī)定之外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)還可以通過(guò)通報(bào)批評(píng)、處分涉嫌違法的公務(wù)員等方式達(dá)到監(jiān)督違法、救濟(jì)相對(duì)人權(quán)利從而實(shí)現(xiàn)復(fù)議活動(dòng)的實(shí)質(zhì)正義。

　(二)堅(jiān)持行政復(fù)議的專業(yè)化 方向堅(jiān)持行政復(fù)議的專業(yè)化方向意味著：

　第一，行政復(fù)議人員隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化。組織是人員的載體，而人員卻是組織的靈魂。行政復(fù)議體制的良性運(yùn)行離不開(kāi)一支業(yè)務(wù)素質(zhì)過(guò)硬、專業(yè)水平很高的復(fù)議人員隊(duì)伍。這主要可以從以下三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：(1)提高行政復(fù)議人員的入職門檻，根據(jù)行政層級(jí)、實(shí)際情況等合理設(shè)置復(fù)議人員編制；(2)加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議人員的管理，包括業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作業(yè)績(jī)管理等；(3)建立復(fù)議人員工作交流制度，一方面要保證復(fù)議人員能夠有穩(wěn)定的機(jī)會(huì)深入到其他行政管理部門中，充分了解行政管理實(shí)踐，另一方面也要保持行政復(fù)議人員職務(wù)的穩(wěn)定性。

　第二，專家、學(xué)者的適當(dāng)引入。當(dāng)下，各地的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)中都吸收了專家委員，試圖通過(guò)外部專家、學(xué)者的專業(yè)知識(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)復(fù)議在實(shí)體和程序上的專業(yè)性、公正性和權(quán)威性。如北京、上海等地試點(diǎn)單位通過(guò)吸收外部專業(yè)人士組成行政復(fù)議委員會(huì)，對(duì)重大疑難案件進(jìn)行集體研究討論，形成案件處理建議意見(jiàn)，供行政復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決時(shí)參考。我們認(rèn)為，適當(dāng)引入專家、學(xué)者等社會(huì)專業(yè)力量，能夠彌補(bǔ)行政復(fù)議體制的不足，增強(qiáng)行政復(fù)議體制的公正性和民主性。

　第三，行政復(fù)議人員的保障機(jī)制。行政復(fù)議專員能否獨(dú)立為法律之判斷，以其是否受到法律之保障為前提。行政復(fù)議人員保障通常包括：(1)身份保障，即，行政復(fù)議人員非因法定事由，并經(jīng)法定程序，不得違反其意愿而受罷免或其他處分；(2)職務(wù)保障，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)需提供良好的工作條件以及執(zhí)行職務(wù)之安全保障，行政復(fù)議人員亦不受違法工作之指派；(3)薪俸保障，即行政復(fù)議人員在執(zhí)行職務(wù)期間，有獲得法定工資、福利待遇等權(quán)利。

　(三)堅(jiān)持司法最終原則 司法最終原則盡管沒(méi)有統(tǒng)一的定義，但基本上可以從實(shí)體和程序兩個(gè)角度來(lái)加以認(rèn)識(shí)：從實(shí)體法上講，司法機(jī)關(guān)對(duì)法律爭(zhēng)議擁有管轄權(quán)，并且其對(duì)實(shí)體法爭(zhēng)議的法律判斷具有最高的權(quán)威性和終局性，任何個(gè)人和組織都必須尊重司法機(jī)關(guān)的終局裁判；從程序法上講，原則上一切法律爭(zhēng)議都必須經(jīng)過(guò)司法審判，司法程序是法律糾紛得以解決的最終途徑。司法最終原則基于現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力之間的分工與制衡，也是古老自然正義觀念在現(xiàn)代法治社會(huì)的映射。

　司法最終原則要求行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法院審理和裁判，任何具有終局性的行政行為是不被允許的。因此，行政復(fù)議決定也不應(yīng)具有終局性，應(yīng)當(dāng)接受法院的合法性審查，這是維護(hù)司法權(quán)威和公正的基本保障。這意味著，經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件，相對(duì)人仍然可以訴諸司法，取得法院的終局法律評(píng)價(jià)。

　我國(guó)《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)對(duì)行政復(fù)議終局性的規(guī)定，根據(jù)復(fù)議與訴訟不同的銜接方式，歸納起來(lái)，包括四種類型，詳見(jiàn)表 1。

　從表 1 可知，最后兩種情況下，行政復(fù)議的終局性導(dǎo)致相對(duì)人無(wú)法在不服該類行政復(fù)議決定時(shí)訴諸法院，這使得司法最終原則受到了挑戰(zhàn)。雖然現(xiàn)代行政管理實(shí)務(wù)日趨復(fù)雜和專業(yè)化，但司法最終原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀?jiān)守。那些本應(yīng)規(guī)定為復(fù)議終局的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)盡量規(guī)定為“復(fù)議前置且非終局”的類型，從而使行政機(jī)關(guān)的行政行為更好受到來(lái)自法院的監(jiān)督，相對(duì)人的合法權(quán)益也能得到有力的維護(hù)。

　四、機(jī)構(gòu)改革背景下行政復(fù)議體制變革的具體路徑

　我國(guó)行政復(fù)議體制變革的具體路徑應(yīng)直面機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的新情況、新問(wèn)題。在具體思路上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持明確的問(wèn)題導(dǎo)向和完善復(fù)議體制的基本準(zhǔn)則，同時(shí)注意吸收借鑒復(fù)議制度改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和成果，以回應(yīng)機(jī)構(gòu)改革背景下行政復(fù)議體制變革的理論和現(xiàn)實(shí)需要。

　(一)在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立行政復(fù)議局作為同級(jí)政府的復(fù)議機(jī)構(gòu) 《方案》已要求將國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)并入司法部，整合相關(guān)職能，組建新的司法部。在中央層面先行調(diào)整的情形下，地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)與同級(jí)人民政府之間也必將發(fā)生類似的機(jī)構(gòu)、職能變化。在這種背景下，機(jī)構(gòu)、職能配置與現(xiàn)行行政復(fù)議體制已經(jīng)發(fā)生了較大的偏離，需要適時(shí)加以調(diào)整。我們認(rèn)為，在同級(jí)人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)的情況下，應(yīng)當(dāng)在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立行政復(fù)議局作為本級(jí)政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)，辦理行政復(fù)議案件。這充分考慮了我國(guó)行政復(fù)議體制的頑疾所在，順應(yīng)了機(jī)構(gòu)改革的潮流，也照顧了法律的既有規(guī)定。

　機(jī)構(gòu)改革完成后，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，其法制工作的職能得到了強(qiáng)化。原先由同級(jí)政府直接管理的法制機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)入司法行政機(jī)關(guān)，這保證了司法行政機(jī)關(guān)能夠依法順利辦理行政復(fù)議案件。但在機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置上，有必要在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立設(shè)置行政復(fù)議局，專司行政復(fù)議職能，行政復(fù)議案件由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理。并同時(shí)加掛同級(jí)人民政府復(fù)議局的牌子(如“XXX 市人民政府行政復(fù)議局”)。復(fù)議局的職能主要包括行政復(fù)議的受理、調(diào)查、審查、決定等。

　在行政復(fù)議局的運(yùn)行機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)明確由行政復(fù)議委員會(huì)作為行政復(fù)議局的案件議決機(jī)構(gòu)。各地試點(diǎn)中行政復(fù)議委員會(huì)制度對(duì)于復(fù)議體制的完善具有積極的參考借鑒意義。在我國(guó)，行政復(fù)議制度的構(gòu)建是以行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)的。要讓行政復(fù)議委員會(huì)完全脫離行政復(fù)議機(jī)關(guān)而存在，或者直接讓行政復(fù)議委員會(huì)取代行政復(fù)議機(jī)關(guān)，在理論上會(huì)存在一定的困難。在我國(guó)當(dāng)前的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)中，很多地方的行政復(fù)議委員會(huì)是負(fù)責(zé)審議“重大、疑難”案件，而何為“重大、疑難”案件，則由設(shè)在復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議委員會(huì)辦公室決定，這種制度設(shè)計(jì)很容易讓行政復(fù)議委員會(huì)成為附庸或花瓶。因此，應(yīng)充分借鑒和參考現(xiàn)有行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，明確行政復(fù)議委員會(huì)是復(fù)議機(jī)構(gòu)的復(fù)議審議和裁決機(jī)構(gòu)，即由行政復(fù)議委員會(huì)負(fù)責(zé)審議、裁決所有的復(fù)議案件。而在復(fù)議委員會(huì)的委員構(gòu)成上，則應(yīng)適當(dāng)引入專家、學(xué)者等專業(yè)人員和社會(huì)力量。

　(二)集中行政復(fù)議權(quán) 行政復(fù)議權(quán)的集中，包括行政復(fù)議受理、調(diào)查、審查和決定職權(quán)的集中設(shè)置和行使。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有“條條塊塊”縱橫交錯(cuò)的分散復(fù)議管轄進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，改由一級(jí)政府統(tǒng)一管轄針對(duì)其職能部門所申請(qǐng)的行政復(fù)議案件，集中統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)。在現(xiàn)有條件下，本由職能部門受理的復(fù)議案件也統(tǒng)一由同級(jí)人民政府管轄。今后，在修訂《行政復(fù)議法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮取消上級(jí)職能部門對(duì)下級(jí)職能部門的復(fù)議管轄權(quán)，改“條條”為“塊塊”，使行政復(fù)議權(quán)的配置更加清晰和簡(jiǎn)明。但對(duì)海關(guān)、金融、稅務(wù)、外匯管理、市場(chǎng)監(jiān)管等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，維持現(xiàn)有做法，仍向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。這主要是考慮到上述部門所涉及事務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)，有的可能涉及到國(guó)家安全、國(guó)家秘密等事項(xiàng)，有必要維持原有規(guī)定。

　值得注意的是，在原則上將復(fù)議權(quán)集中到一級(jí)人民政府的同時(shí)，也應(yīng)照顧到現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)允許有一些例外。主要包括：一是司法行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人時(shí)，復(fù)議案件應(yīng)由上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管轄。因?yàn)樽鳛檎�府行政�?fù)議機(jī)構(gòu)的“行政復(fù)議局”設(shè)在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，如果由行政復(fù)議局辦理以司法行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人的復(fù)議案件，則有既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”之嫌，有悖公平正義的基本要求，難以確保復(fù)議制度的公正性和權(quán)威性。二是省級(jí)政府可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況，決定部分領(lǐng)域的行政案件由上級(jí)部門行使復(fù)議權(quán)。實(shí)踐中，除了司法行政機(jī)關(guān)以及實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)外，不同行政管理領(lǐng)域情況也存在著顯著差異，復(fù)議案件數(shù)量、復(fù)雜程度和專業(yè)性等差別很大。如果不顧實(shí)際情況，將所有的復(fù)議案件都交由一級(jí)人民政府進(jìn)行管轄，由行政復(fù)議局辦理，則可能會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議局的案件數(shù)量太多，從而影響其職能的有效發(fā)揮。同時(shí)，由上級(jí)主管部門直接行使行政復(fù)議權(quán)，也能最大限度保持復(fù)議辦理的專業(yè)性，且從層級(jí)監(jiān)督的角度而言，也更有利于上級(jí)部門發(fā)現(xiàn)下級(jí)部門違法行政的現(xiàn)象并給予及時(shí)糾正。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)允許部分領(lǐng)域仍然保留原有的由上級(jí)機(jī)關(guān)行使行政復(fù)議權(quán)的制度安排。有鑒于此，我們認(rèn)為，省級(jí)政府可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況，決定部分領(lǐng)域的行政案件由上級(jí)部門行使復(fù)議權(quán)。

　(三)黨的機(jī)構(gòu)在特定條件下可作為復(fù)議被申請(qǐng)人以及復(fù)議機(jī)關(guān) 此次機(jī)構(gòu)改革的亮點(diǎn)之一在于黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)在部分領(lǐng)域充分融合，這有利于系統(tǒng)謀劃和確定黨政機(jī)構(gòu)改革事項(xiàng)，統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。比如黨政職能相近的可能要合并，或者合署辦公，不造成系統(tǒng)中的交叉。黨政合并設(shè)立和合署辦公導(dǎo)致黨的機(jī)構(gòu)由原來(lái)的“幕后”走向“前臺(tái)”，行使部分行政職權(quán)。

　從機(jī)構(gòu)職能和名義的角度來(lái)看，無(wú)論是合并設(shè)立還是合署辦公的黨的機(jī)構(gòu)，都是兼具改革前行政機(jī)關(guān)的法定職能，并且以國(guó)家行政機(jī)關(guān)的名義從事特定行政管理活動(dòng)。如中央宣傳部仍加掛國(guó)家版權(quán)局和國(guó)家電影局兩塊牌子，在行使新聞出版和電影管理職權(quán)時(shí)，仍以國(guó)家版權(quán)局和國(guó)家電影局的名義進(jìn)行。這并沒(méi)有改變現(xiàn)有的法律規(guī)定，只是承擔(dān)管理上述事務(wù)的具體機(jī)構(gòu)發(fā)生了改變，重要的是這兩項(xiàng)管理職權(quán)仍然存在。因此，一般情況下，不會(huì)涉及黨的機(jī)構(gòu)作為復(fù)議被申請(qǐng)人的問(wèn)題。但是，現(xiàn)實(shí)中也可能存在黨的機(jī)構(gòu)在實(shí)際行使行政職權(quán)時(shí)，沒(méi)有使用行政機(jī)關(guān)的名稱，而是直接使用了黨的機(jī)構(gòu)的名稱。我們認(rèn)為，在此情況下黨的機(jī)構(gòu)也可以作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人。

　從法律關(guān)系的角度來(lái)看，黨的機(jī)構(gòu)行使行政職權(quán)時(shí)，處于行政管理法律關(guān)系之中，其享有行政主體的法律地位。行政管理法律關(guān)系是行政法律關(guān)系的一種，是指行政主體在行使行政職權(quán)過(guò)程中與行政相對(duì)人發(fā)生的各種關(guān)系。作為行政管理法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，行政主體具有以下特征：(1)能依法行使行政職權(quán)；(2)能以自己的名義行使行政職權(quán)；(3)由其本身對(duì)外就自己所行使職權(quán)的行為承擔(dān)法律責(zé)任。作為另一方當(dāng)事人的行政相對(duì)人是行政主體行政管理的對(duì)象，其權(quán)利、義務(wù)受到行政主體行政行為的影響。這其中最核心的是“行政職權(quán)”要素。“任何機(jī)關(guān)或組織因依法擁有行政職權(quán)而成為了行政主體，因行使該行政權(quán)而成為行政行為，由此引起了復(fù)議和訴訟。”可見(jiàn)，黨的機(jī)構(gòu)只要在行使法定的具體行政職權(quán)，且在行使行政職權(quán)時(shí)如果能以法律規(guī)定的名義依法行使職權(quán)，并對(duì)外作出影響相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行政行為，其就處于行政管理法律關(guān)系中，具有行政主體的地位，而無(wú)論其本身性質(zhì)為何。

　在實(shí)踐中，最大的難點(diǎn)也許不是討論黨的機(jī)構(gòu)在行使行政職權(quán)時(shí)是否可以作為復(fù)議被申請(qǐng)人，而是怎樣區(qū)分黨的機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)職權(quán)和行政職權(quán)。由于現(xiàn)在尚缺乏相應(yīng)實(shí)證資料，很難做出具體判斷。但是，總的來(lái)說(shuō)，我們可以結(jié)合實(shí)際情況，從黨的機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政管理時(shí)的名義、依據(jù)、是否影響到相對(duì)人權(quán)利義務(wù)等方面進(jìn)行綜合判斷、認(rèn)定。

　當(dāng)黨的機(jī)構(gòu)以及作為復(fù)議被申請(qǐng)人時(shí)，如何確定其復(fù)議管轄，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。我們認(rèn)為，在黨的機(jī)構(gòu)行使行政職權(quán)的案件中，行政復(fù)議可以考慮由其上一級(jí)享有行政職權(quán)的黨的機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄，在其上一級(jí)機(jī)關(guān)不享有法定行政職權(quán)時(shí)，則可考慮由履行行政職責(zé)的黨的機(jī)構(gòu)自行管轄。這樣既照顧了黨內(nèi)機(jī)關(guān)的自治性，也照顧到了法律規(guī)定的完整性，同時(shí)也考慮了現(xiàn)實(shí)的可行性。

　(四)取消復(fù)議終局 根據(jù)《方案》的要求，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)并入司法部，其行政復(fù)議的職能也隨之并入司法部。按照集中行使行政復(fù)議權(quán)的要求，司法部將具體承擔(dān)由國(guó)務(wù)院所當(dāng)承當(dāng)?shù)男姓��?fù)議裁決職責(zé)。《行政復(fù)議法》第 14 條的規(guī)定：對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。

　上述規(guī)定實(shí)際上是賦予了申請(qǐng)人二次復(fù)議的權(quán)利，但是這種權(quán)利的行使具有終局性，意味著對(duì)后續(xù)提起行政訴訟的放棄。雖然立法者做出這種規(guī)定可能出于國(guó)務(wù)院特殊地位的考慮，但如此規(guī)定有違司法最終原則。因此，建議徹底取消國(guó)務(wù)院最終裁決的規(guī)定，即對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。這樣就取消了國(guó)務(wù)院的二次復(fù)議權(quán)。

　除了取消國(guó)務(wù)院的最終裁決權(quán)外，其他有關(guān)復(fù)議終局的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)一并取消，從而嚴(yán)格遵循“司法最終”原則。在少數(shù)例外情形下，例如，考慮到案件的特殊性、專業(yè)性、復(fù)雜性等客觀情況，法律需要對(duì)這類案件的復(fù)

　議規(guī)則作出特殊規(guī)定，也應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上堅(jiān)持“司法最終”的基礎(chǔ)上，規(guī)定為“復(fù)議前置”，而不能直接徹底剝奪復(fù)議申請(qǐng)人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。

　結(jié)語(yǔ) 新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)深刻的制度革命，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與全面依法治國(guó)具有舉足輕重的意義。行政復(fù)議體制在機(jī)構(gòu)改革的大背景下，需要適時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)新的制度環(huán)境。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革給行政復(fù)議體制帶來(lái)了不小的沖擊，同時(shí)也給行政復(fù)議改革實(shí)踐注入了新的活力，為行政復(fù)議體制變革的可能方向提供了某種契機(jī)和條件。現(xiàn)行《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)已經(jīng)難以適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革和行政復(fù)議實(shí)踐的需要。在改革的基礎(chǔ)上，我國(guó)行政復(fù)議體制應(yīng)當(dāng)在充分考慮相關(guān)基本準(zhǔn)則基礎(chǔ)上進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，調(diào)整行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置、優(yōu)化行政復(fù)議權(quán)配置，妥善處理黨的機(jī)構(gòu)作為復(fù)議被申請(qǐng)人和管轄等問(wèn)題。只有這樣，才能不斷推動(dòng)行政復(fù)議體制朝著更加成熟、良性的軌道發(fā)展，增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性、高效性和權(quán)威性，更好發(fā)揮其實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議主渠道的制度功能。同時(shí)，我們也要看到，雖然中央層面機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)出臺(tái)，但是地方機(jī)構(gòu)改革尚未完全展開(kāi)，有關(guān)黨政職能和政府法制機(jī)構(gòu)職能等改革方案及其落實(shí)還有待于觀察，對(duì)此我們應(yīng)持開(kāi)放態(tài)度。

相關(guān)熱詞搜索：行政復(fù)議 變革 機(jī)構(gòu)改革