我國水務(wù)行業(yè)市場化改革模式優(yōu)選與運行研究

　學校代碼：10272

　 學

　號：

　2009 252132

　 上海財經(jīng)大學

　SHANGHAI UNIVERSITY OF FINANCE AND ECONOMICS

　 公共管理碩士學位論文

　MPA DISSERTATION

　我國水務(wù)行業(yè)市場化改革模式優(yōu)選及運行研究

　 培養(yǎng)院系：

　公共經(jīng)濟與管理學院

　作者姓名：

　李

　華

　指導教師 ：

　完成時間：

　2 2012 年

　 學位論文原創(chuàng)性聲明

　 本人鄭重聲明：所呈交的學位論文，是本人在導師的指導下，獨立進行研究工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不含任何其他個人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的作品成果。對本人的研究做出重要貢獻的個人和集體，均已在文中以明確方式標明。本人完全意識到本聲明的法律結(jié)果由本人承擔。

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　本人完全了解上海財經(jīng)大學關(guān)于收集、保存、使用學位論文的規(guī)定，即：按照有關(guān)要求提交學位論文的印刷本和電子版本；上海財經(jīng)大學圖書館有權(quán)保存學位論文的印刷本和電子版，并提供目錄檢索與閱覽服務(wù)；可以采用影印、縮印、數(shù)字化或其它復(fù)制手段保存論文；在不以贏利為目的的前提下，可以公布論文的部分或全部內(nèi)容。（保密論文在解密后遵守此規(guī)定）

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　摘

　要

　水務(wù)行業(yè)是關(guān)系民生大計的基礎(chǔ)性行業(yè)，與公眾安全、公眾健康、公眾生活指數(shù)密不可分，水務(wù)行業(yè)的有序健康運行關(guān)系到社會發(fā)展和經(jīng)濟增長，亦是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。隨著社會的進步和人民生活水平的不斷提高，公眾對水務(wù)服務(wù)的需求從數(shù)量和質(zhì)量上都在大大增加。

　而傳統(tǒng)的水務(wù)行業(yè)普遍比較求穩(wěn)、市場意識淡泊，存在著政企不分、效率低下、創(chuàng)新動力不足等突出問題，其資金缺失、管理缺位、技術(shù)落后的現(xiàn)狀已同當前我國高速發(fā)展的經(jīng)濟態(tài)勢明顯不相吻合，也不能很好地滿足公眾日益提高的生活需求。水務(wù)行業(yè)急需進行市場化改革，但水務(wù)行業(yè)的市場化改革進程中該如何優(yōu)選其模式，市場化是不是就是要產(chǎn)權(quán)的私有化、民營化甚至是國際化，這成為了爭論的焦點。而市場化改革后的城市水業(yè)如何運行才能確保改革的有效，這也日益受到社會各屆的重視和關(guān)注。

　針對以上背景，本論文簡要闡述了水務(wù)行業(yè)的技術(shù)特性和我國水務(wù)行業(yè)市場化改革的必要性，概述了我國水務(wù)行業(yè)市場化改革發(fā)展歷程和模式的現(xiàn)狀，以及國際水務(wù)行業(yè)的管理概況和運行模式，著重比較了了我國水務(wù)行業(yè)市場化改革模式（產(chǎn)權(quán)制度改革模式和經(jīng)營制度改革模式）的正效應(yīng)和負效應(yīng)，指出了在現(xiàn)階段我國水務(wù)行業(yè)市場化改革模式的優(yōu)選----國有國營一體化改革模式。同時，通過對以國有國營模式成功進行市場化改革、健康高效發(fā)展并已引起國內(nèi)同行重視的紹興市水務(wù)集團的案例研究，提出了在該模式背景下水務(wù)行業(yè)有效運行的舉措。

　本論文主要運用公共管理學、經(jīng)濟學的相關(guān)理論與方法，對水務(wù)行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革模式進行了分析研究。并通過收集大量的文獻資料和行業(yè)數(shù)據(jù)對水務(wù)行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革模式和經(jīng)營制度改革模式進行分析，結(jié)合社會調(diào)查法和案例研究法，論述了各種市場化改革模式的利弊及其原因分析。同時，詳細研究了產(chǎn)權(quán)改革模式和經(jīng)營制度改革模式這兩大類模式的典型案例和紹興市水務(wù)集團的案例，通過實證分析，作出了比較，并提出了相應(yīng)對策及運行舉措。

　本文的研究表明，水務(wù)行業(yè)作為一個自然壟斷性明顯的公益性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，市場化改革的落腳點應(yīng)在于其內(nèi)部的市場機制的形成，而不是簡單的把它民營化、私有化。產(chǎn)權(quán)改革模式并不能形成真正的市場競爭，亦不是真正解決

　水務(wù)行業(yè)急需解決的幾大核心問題的關(guān)鍵所在和唯一途徑。在現(xiàn)階段我國法律和規(guī)范的現(xiàn)狀下，應(yīng)重點推行國有國營一體化模式。

　同時，本文就推行國有國營一體化模式背景下水務(wù)行業(yè)如何有效運行提出了具體的措施建議，譬如運行體制的建立、內(nèi)部流程的再造、水價制度的完善、融資平臺的豐富、城鄉(xiāng)一體化的推動、監(jiān)管機制的體系化、信息公開的制度化等等。

　最后，本文對我國水務(wù)行業(yè)市場化改革的推動和運行提出了一些創(chuàng)新性的建議，從宏觀角度提出了水務(wù)改革呼喚政府公共責任、水務(wù)改革制度的建設(shè)和立法、水業(yè)調(diào)節(jié)基金的設(shè)立，從水務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部管理角度提出了水務(wù)系統(tǒng)的直管機制探討、一體化建設(shè)的深化、第三方評價檢測機構(gòu)的設(shè)立等。

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　關(guān) 鍵 詞 ：

　水 務(wù)

　市 場 化

　改 革

　模 式

　一 體 化

　Abstract The water service profession is the basic industry which is of vital importance to the people"s livelihood, and it is inseparable from the public safety, health and life. Its development not only directly affects the social development and economic growth, but also is the key link in building a harmonious society. With the development of society and the improvement of people"s living standards, the demand for public water service from both quality and quantity greatly increases. But problems exist in the traditional water service profession which is not good enough to match the current rapid development of China"s economic situation and to meet the public"s increasing life needs. For example, the indifferent market consciousness, low efficiency, lack of innovation, Capital and management, and the unadvanced technology. Therefore, it is in urgent need of market-oriented reform of the Water service profession. However, in the process of reform, it becomes a point of contention how to optimize the mode of market, how to deal with the property—privatization or internationalization? It also has received increasing attention to social sessions and attention how to run the city water service profession after the reform to ensure the effective reform. In view of the above background, this paper briefly introduces the technical characteristics of the water industry and the necessity of market-oriented reform of China"s water industry. It overviews the development of market-oriented reform of China"s water industry and the current model as well as the management and operation pattern of international water industry. The paper also compares the positive effect and negative effect of the model of market-oriented reform and points out the selection--state-owned and state-operated integration reform model in the stage of market-oriented reform of China"s water industry. At the same time, the paper puts forward some effective answers to the effective operation of the water industry under the background of the model through the case of Shaoxing Water Group that is in the state-owned successful model of market-oriented reform and its healthy and efficient development has attracted the attention of domestic counterparts.

　This paper analyses the reform model of property right of the water service profession by the method of the science of public administration and economics. And it also undertakes an analysis through the collection of a large number of documents and data on reform model of property right and management system of water industry, and discusses various market-oriented reform model using social investigation method and case study method. At the same time, a detailed study of two kinds of models-- the model of reform of property right and management system is done including the typical case of Shaoxing Water Group, and many corresponding measures are put forward through the empirical analysis and making comparison. This study shows that, the aim of market-oriented reform of water service profession lies in its internal market mechanism, rather than simply put it privatization because it is a natural monopolistic commonweal infrastructure industry. Property reform cannot form the real competition in the market, also it is not a true solution to the core problems of water industry which are in bad need to solve. At the present, according to the laws and regulations in our country, we should put emphasis on the state-owned and state-operated integration model. How to move effectively under state-owned integrated mode of water industry? The article puts forward some specific measures under this background, such as the establishment of operating system, the reengineering of internal business process, water price system, financing platform, the drive of integration of the urban and the rural, supervision mechanism, the system of information disclosure system and so on. Finally, this article puts forward some innovative suggestions on the operation and improvement of market-oriented reform of China"s water service profession from the macroscopic angle. And the reform of water affairs calls for government public liability, the construction and the legislation of reform of water affairs system, and the establishment of fund for water industry. The paper also discusses the system of management, the integration of construction of the water service profession and the establishment of evaluation testing agencies from the third party and so on. KEYWORDS ：water service，market-oriented，reform，model，integration

　目

　錄

　第一章

　導論 .............................................. 1

　第一節(jié)

　研究背景 ............................................... 1

　第二節(jié)

　研究目的和意義 ......................................... 2

　第三節(jié)

　研究方法及思路 ......................................... 4

　一、研究方法 ....................................................... 4 二、研究思路及基本框架 .............................................. 4 第四節(jié)

　 研究創(chuàng)新點 .............................................. 7

　第二章

　水務(wù)行業(yè)特征、生產(chǎn)方式理論和市場化 ................ 8 第一節(jié)

　水務(wù)行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征及生產(chǎn)方式理論 ..................... 8

　一、水務(wù)行業(yè)基本概念................................................ 8 二、水務(wù)行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征 ............................................ 8 三、水務(wù)行業(yè)的生產(chǎn)方式理論 ......................................... 10 第二節(jié)

　水務(wù)行業(yè)市場化及我國水務(wù)市場化改革的動機 .............. 10

　一、市場化及水務(wù)行業(yè)市場化 ......................................... 10 二、我國傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè)存在的問題 ..................................... 11 三、我國水務(wù)行業(yè)市場化改革的動機 ................................... 12 第三章

　水務(wù)行業(yè)市場化改革歷程及模式 ..................... 13

　第一節(jié)

　我國水務(wù)行業(yè)市場化改革的政策分析 ...................... 13

　第二節(jié)

　我國水務(wù)行業(yè)市場化改革發(fā)展歷程及模式現(xiàn)狀 .............. 14

　一、市場化改革發(fā)展歷程 ............................................. 14 二、市場化改革模式現(xiàn)狀 ............................................. 16 第四章

　國際水務(wù)行業(yè)管理現(xiàn)狀及運行模式 ................... 21

　第一節(jié)

　美國水務(wù)行業(yè)管理現(xiàn)狀及運行模式 ........................ 21

　一、管理概況 ...................................................... 21 二、運行模式 ...................................................... 22 第二節(jié)

　英國水務(wù)行業(yè)管理現(xiàn)狀及運行模式 ........................ 22

　一、管理概況 ...................................................... 22

　二、運行模式 ...................................................... 23 第三節(jié)

　法國水務(wù)行業(yè)管理現(xiàn)狀及運行模式 ........................ 23

　一、管理概況 ...................................................... 23 二、運行模式 ...................................................... 24 第四節(jié)

　國際水務(wù)運行模式概況 .................................. 24

　第五章

　我國水務(wù)行業(yè)市場化改革模式的比較及優(yōu)選 ........... 26

　第一節(jié)

　產(chǎn)權(quán)制度改革模式的分析 ................................ 26

　一、代表性模式及案例............................................... 26 二、產(chǎn)權(quán)制度改革模式的正效應(yīng)及負效應(yīng)分析 ........................... 36 第二節(jié)

　經(jīng)營制度改革模式分析 .................................. 38

　一、代表性模式及案例............................................... 39 二、經(jīng)營制度改革模式的正效應(yīng)及負效應(yīng)分析 ........................... 45 第三節(jié)

　我國水務(wù)行業(yè)市場化改革中存在的主要問題 ................ 47

　一、改革目標的偏離 ................................................ 47 二、政府責任的缺位 ................................................ 47 三、政策體系交叉，宏觀規(guī)劃和配套政策的缺乏 ......................... 48 四、合理水價形成機制尚未建立 ....................................... 49 五、政府監(jiān)管不力 .................................................. 49 六、改革信息的公開化不足 ........................................... 49 七、地方政府缺少水務(wù)特許經(jīng)營改革的管理經(jīng)驗 ......................... 50 第四節(jié)

　現(xiàn)階段水務(wù)行業(yè)市場化改革模式優(yōu)選：國有國營一體化模式 .. 50

　第六章

　國有國營一體化模式的運行研究 ................... 54

　第一節(jié)

　紹興水務(wù)國有國營一體化模式的運行分析 .................. 54

　一、理順體制調(diào)整機構(gòu)............................................... 54 二、轉(zhuǎn)變觀念深化改革............................................... 55 三、確定目標制定規(guī)劃............................................... 56 四、加強管理優(yōu)化運行............................................... 56 五、強化合作整合資源............................................... 58 六、內(nèi)外并舉籌措資金............................................... 59 七、技術(shù)創(chuàng)新提升實力............................................... 60

　八、激發(fā)優(yōu)勢搞活副業(yè)............................................... 61 第二節(jié)

　國有國營一體化模式有效運行的舉措 ...................... 62

　一、運行體制建立，實現(xiàn)水務(wù)管理一體化 ............................... 62 二、工作內(nèi)容梳理，促使企業(yè)構(gòu)架合理化 ............................... 63 三、內(nèi)部流程再造，形成競爭機制有效化 ............................... 63 四、完善水價制度，推動水價形成市場化 ............................... 65 五、豐富融資平臺，完善水業(yè)投融資機制 ............................... 67 六、擴大企業(yè)規(guī)模，實現(xiàn)城鄉(xiāng)水業(yè)一體化 ............................... 69 七、強化監(jiān)管責任，實現(xiàn)監(jiān)管機制體系化 ............................... 69 八、完善溝通平臺，促成信息公開制度化 ............................... 70 第七章

　結(jié)論與拓展 ....................................... 71

　第一節(jié)

　結(jié)論 .................................................. 71

　第二節(jié)

　拓展 .................................................. 72

　一、水務(wù)行業(yè)市場化改革更加要強調(diào)政府的公共責任 ..................... 72 二、加強制度建設(shè)，應(yīng)立法明確水業(yè)市場化改革實施細則 ................. 73 三、考慮水務(wù)系統(tǒng)直管機制的設(shè)立 ..................................... 73 四、一體化進程的不斷推進和深化 ..................................... 74 五、設(shè)立水業(yè)調(diào)節(jié)基金，合理解決水務(wù)資金問題 ......................... 74 六、設(shè)立統(tǒng)一的第三方檢測、監(jiān)管、評價機構(gòu) ........................... 75 參考文獻 ................................................. 76

　致

　謝 ................................... 錯誤! ! 未定義書簽。

　個人簡歷及在學期間發(fā)表的研究成果 ......... 錯誤! ! 未定義書簽。

　第一章

　導論

　第一節(jié)

　研究背景

　孔子說：“為政以德，譬如北辰。”《尚書》說：“德惟善政，政在養(yǎng)民。”《淮南子》說：水，“德澤天下”。我們祖先的意思是：政治的根本在于德，大德在于“養(yǎng)民”。而水的本性，恰恰在于“德澤”。水政即德政，水務(wù)即德務(wù)。

　對水的重要性的認同，與人們而言已經(jīng)是毋庸置疑的。尤其是隨著我國城市化進程的加速推進，水的問題更被日益重視。水的資源性匱乏和許多經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由環(huán)境污染所導致的水質(zhì)型缺水，嚴重影響和制約著人們生活水平的提高、城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

　由提供生活、生產(chǎn)用水的“上水”系統(tǒng)和承擔污水收集、處理的“下水”系統(tǒng)組合而成的水務(wù)行業(yè)作為水資源體系中最為重要的一環(huán)，決定著水資源的綜合利用價值，亦與公眾安全、公眾健康、公眾生活指數(shù)密不可分。從現(xiàn)狀看，對水務(wù)服務(wù)的需求無論是數(shù)量上還是質(zhì)量上都在大大增加，水務(wù)服務(wù)的提供者----水務(wù)企業(yè)顯然業(yè)已面臨著強大的壓力。

　傳統(tǒng)的水務(wù)行業(yè)普遍比較求穩(wěn)、市場意識淡泊，存在著政企不分、效率低下、創(chuàng)新動力不足等突出問題，其資金缺失、管理缺位、技術(shù)落后的現(xiàn)狀已同當前我國高速發(fā)展的經(jīng)濟態(tài)勢明顯不相吻合，也不能很好地滿足公眾日益提高的生活需求。水務(wù)行業(yè)急需進行市場化改革，其必要性是毋庸置疑的。

　2002 年，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。2003 年十六屆三中全會指出，中國公共事業(yè)對外開放，允許社會資本進入水務(wù)行業(yè)，同時要求壟斷行業(yè)放開市場準入，引用競爭機制。由此，中國的城市水業(yè)市場化改革全面展開。我國水務(wù)行業(yè)市場化改革是在借鑒發(fā)達國家水務(wù)發(fā)展經(jīng)驗，在各地水務(wù)系統(tǒng)試點探索和政府積極推動的背景下進行的，水務(wù)行業(yè)尤其是城市水務(wù)成為了近年來我國推進市場化較為明顯的領(lǐng)域。而政府的參與所潛在的“引入資金”和“國有資產(chǎn)增值保值”等目的性導致了水務(wù)行業(yè)的市場化改革自然而然的把產(chǎn)權(quán)改革作為了落腳點，推進投資主體多元化成為了其市

　場化改革的主調(diào)。

　由此就有了 2002 年的法國威立雅水務(wù)以約 20 億元現(xiàn)金，超過資產(chǎn)評估價格近三倍的價格收購浦東自來水公司 50%的股權(quán)；2004 年柏林水務(wù)聯(lián)合體以4.8 億元的轉(zhuǎn)讓價格收購資產(chǎn)價值 2.6 億的合肥市王小郢污水處理廠。更令人驚嘆的是在 2007 年初，威立雅水務(wù)以 17.1 億元的高溢價獲得蘭州供水集團公司 45%的股權(quán)，而參與競標的其它兩家投資機構(gòu)的報價只有 4.5 億元和 2.8 億元。

　這類并購事件的資產(chǎn)過度溢價，和接下來的在我國水務(wù)并購戰(zhàn)中一路攻城掠地所向無阻的法國威立雅在西安受到堅決抵制事件的發(fā)生，使得業(yè)界對外資進入水務(wù)行業(yè)的態(tài)勢有了更多的關(guān)注。而 2009 年 7 月的內(nèi)蒙古赤峰市私企九龍供水公司水源井污染致使數(shù)千市民患病的突發(fā)事件，以及近幾年水價的高頻率高幅度的上漲，所引發(fā)的公眾的不滿和相關(guān)方面的憂患，更是激起了對水務(wù)行業(yè)市場化改革模式的爭論。

　市場化改革的結(jié)果仿佛是水價的不斷被推高，公眾支付的不斷被提高，這與原先的水務(wù)行業(yè)市場化改革的初衷大大偏離。是公有化、私有化還是公私合作關(guān)系，不同模式各有所長各有所短，各家之言代表著各自不同的視角，抑或是背后的不同利益主體。城市水業(yè)的市場化改革進程中該如何優(yōu)選其模式，市場化是不是就是要產(chǎn)權(quán)的私有化、民營化甚至是國際化，這成為了爭論的焦點。而市場化改革后的城市水業(yè)又該如何有效運行，確保改革初衷的著落和實現(xiàn)，這也日益受到社會各屆的重視和關(guān)注。

　第二節(jié)

　研究目的和意義

　我國政府在關(guān)于構(gòu)建和諧社會、落實科學發(fā)展觀等重大方針政策時，都對加強水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障飲用水安全、治理水污染做出了明確的指示和要求。做好城市供水安全保障、促進水資源的節(jié)約和環(huán)境保護，以實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而這一要求的落腳點就壓在了水務(wù)行業(yè)身上。

　水務(wù)行業(yè)是關(guān)系民生大計的基礎(chǔ)性行業(yè)，水務(wù)行業(yè)的有序健康運行關(guān)系到社會發(fā)展和經(jīng)濟增長，亦是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。水源的地域性、水務(wù)管理的行政區(qū)域性和系統(tǒng)提供服務(wù)的管網(wǎng)唯一性使水務(wù)行業(yè)具有了明顯的自然壟斷特性。傳統(tǒng)的水務(wù)行業(yè)因政府在管理上的缺位，以及其自然壟斷特性，在

　一定程度上助長了它的機構(gòu)臃腫、成本失控、效率低下等弊病的滋生，行業(yè)性虧損現(xiàn)象嚴重。而水務(wù)行業(yè)經(jīng)營周期的長期性、投資額度的大量性，以及目前水價機制所導致的投資低回報性，使得大多當屆政府降低了對水務(wù)行業(yè)的資金投入傾斜度，造成水務(wù)行業(yè)運作艱難的局面時有發(fā)生。

　而根據(jù)世行一份研究報告《中國污染損失》估計，水危機導致的損失已經(jīng)占到中國 GDP 的約 2.3%。而中國水資源稀缺、使用效率低下、水污染嚴重，都構(gòu)成潛在的危機。中國的年人均水資源擁有量（約 2151 立方米）只有世界平均水平(每年 8549 立方米)的 1/4，是世界上人均擁有量最低的國家之一。為解決潛在水危機，世行建議：中國改革和加強水資源管理的機構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)、公眾參與，其重點應(yīng)放在明晰政府、市場、社會三者的角色和相互關(guān)系，提高水資源管理機構(gòu)的效率應(yīng)盡可能采用基于市場的管理手段。如何引進積極的市場機制，實現(xiàn)有效管理和引導水務(wù)行業(yè)，促使水務(wù)行業(yè)優(yōu)質(zhì)地為公眾提供基本生活要素、維護環(huán)境良性循環(huán)、保證經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，同時實現(xiàn)水務(wù)行業(yè)的健康持續(xù)的良性發(fā)展，這已經(jīng)是迫在眉睫。

　自國家出臺推進市政公用事業(yè)市場化進程、向民營及外資等資本開放水務(wù)市場、出臺特許經(jīng)營管理辦法等一系列政策措施以來，方向選擇、制度設(shè)置等問題引起了行業(yè)內(nèi)外的廣泛爭論。急流暗涌、銷煙彌漫的水務(wù)市場抑或是風平浪靜、穩(wěn)中求變的行業(yè)發(fā)展，紙上談兵的理論研究抑或是具體操作中的實務(wù)博弈，作為行業(yè)中的我們感受到國家相關(guān)部委的政策語言中彰顯著民生的密碼，但政策的導向中亦蘊含著博弈里的困惑。在未來的水務(wù)發(fā)展歷程中，產(chǎn)權(quán)多元化、溢價收購、特許經(jīng)營、供水成本監(jiān)審、水價改革、政府監(jiān)控管理、績效考核等若干問題必然成為中國水務(wù)行業(yè)的熱點、焦點、難點問題。而這一切的問題都起源于水務(wù)市場化改革的興起，集結(jié)于其政府和水務(wù)企業(yè)對市場化改革模式的選擇及運行。

　而面對當前我國水務(wù)行業(yè)市場化改革過程中引發(fā)出的種種問題以及多種改革模式并存實施層面混亂的現(xiàn)狀，通過系統(tǒng)性的分析、研究國內(nèi)外水務(wù)改革模式，結(jié)合我國水務(wù)行業(yè)發(fā)展實際，尋找出比較合理的市場化改革模式是具有十分重要的現(xiàn)實意義。同時，以近幾年成功進行市場化改革并已引起國內(nèi)同行重視的紹興市水務(wù)集團為背景，研究其改革的歷程及有效運行的舉措，具有積極的借鑒意義。本文的最大目的和意義旨在拋磚引玉，以期更多的政府管理人員

　和專業(yè)人士來關(guān)注水務(wù)行業(yè)的改革和發(fā)展，希望能在不能停止的水務(wù)行業(yè)市場化改革這一摸著石頭過河的艱難歷程中，突破堅冰激活我國水務(wù)行業(yè)，最終實現(xiàn)水務(wù)行業(yè)的企業(yè)效率和社會效益的共同提升，以更大程度地保證公眾利益和經(jīng)濟發(fā)展。

　第三節(jié)

　研究方法及思路

　一、研究方法 論文主要運用公共管理學、經(jīng)濟學的相關(guān)理論與方法，對水務(wù)行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革模式進行了分析研究。本論文的理論基礎(chǔ)為公共管理等與水務(wù)行業(yè)相關(guān)的理論。主要運用了文獻研究法、案例分析法、社會調(diào)查和系統(tǒng)分析的方法。通過收集大量的文獻資料和行業(yè)數(shù)據(jù)對水務(wù)行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革模式和經(jīng)營制度改革模式進行分析，然后結(jié)合社會調(diào)查法和案例研究法，論述了各種市場化改革模式的利弊及其原因分析。并在此基礎(chǔ)上提出了一種現(xiàn)階段較為符合我國國情、基于長遠規(guī)劃的國有國營一體化模式。同時，結(jié)合以國有國營一體化模式成功進行市場化改革并得以快速健康發(fā)展的紹興市水務(wù)集團的案例，通過實證分析，提出了相應(yīng)對策及運行舉措。

　二、研究思路及基本框架 論文的研究思路為提出問題、分析問題、解決問題。本論文在研究背景的闡述中就提出了“水務(wù)行業(yè)市場化改革政府推進明確，但在實際運行中缺少執(zhí)行細則，導致改革模式多樣化而爭論四起”這一問題，隨后通過對水務(wù)行業(yè)的基本內(nèi)涵、市場化改革的我國政策、國際主要國家的改革模式以及我國水務(wù)市場化改革的發(fā)展歷程和運行模式的總結(jié)分析，指出了了各主流改革模式的正效應(yīng)和負效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上提出了國有國營一體化改革這一優(yōu)選模式，同時在案例分析基礎(chǔ)上進一步提出了運行措施。

　 圖 1-1

　論文基本邏輯框架圖

　2、本文研究主要內(nèi)容的具體框架如下: 第一章

　導論 主要闡述論文的選題背景和研究意義，以及主要的研究方法，并分析論文的研究創(chuàng)新點。

　第二章

　水務(wù)行業(yè)特征及生產(chǎn)方式相關(guān)理論分析 簡要闡述水務(wù)行業(yè)的基本概念，分析水務(wù)行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征和生產(chǎn)方式理論，并指出了水務(wù)行業(yè)市場化的主要內(nèi)容，同時從實際出發(fā)剖析了我國傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè)存在的問題和市場化改革的動機。

　第三章

　 我國水務(wù)行業(yè)市場化改革發(fā)展歷程及模式現(xiàn)狀 闡述了我國水務(wù)行業(yè)市場化改革的政策情況和相對應(yīng)的發(fā)展歷程，同時對我國當前的水務(wù)行業(yè)市場化改革模式現(xiàn)狀進行了羅列匯總，從而較為系統(tǒng)地將代表性案例實證分析 水務(wù)市場化改革模式的比較及優(yōu)選（國有國營一體化模式）

　我國水務(wù)行業(yè)市場化改革存在問題 國際水務(wù)現(xiàn)狀 國內(nèi)水務(wù)市場化模式 水務(wù)市場化改革的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀 水務(wù)行業(yè)市場化及我國市場化改革動機 國內(nèi)水務(wù)發(fā)展歷程 運行措施研究 拓展建議 主要結(jié)論

　水務(wù)行業(yè)改革模式加以整理。

　第四章

　國際水務(wù)行業(yè)管理行政及運行模式分析 分析了國際上較具代表性國家（美、英、法）的水務(wù)行業(yè)管理現(xiàn)狀和市場化運行模式，最后指出了國際水務(wù)運行模式總概況。

　第五章

　我國水務(wù)行業(yè)市場化改革模式的比較及優(yōu)選 將形式多樣的水務(wù)行業(yè)市場化改革模式按其是否涉及產(chǎn)權(quán)改革的本質(zhì)歸結(jié)為兩大類：產(chǎn)權(quán)制度改革、經(jīng)營制度改革。通過對這兩大類別市場化改革模式的理論分析、案例實證比較，分析兩者之正效應(yīng)及負效應(yīng)，點出產(chǎn)權(quán)改革模式并不能按我們預(yù)先設(shè)定的方向去前進，亦不是真正解決水務(wù)行業(yè)急需解決的幾大核心問題的關(guān)鍵所在和唯一途徑。并相對系統(tǒng)的整理了現(xiàn)階段我國水務(wù)行業(yè)市場化改革過程中存在的問題。

　在此基礎(chǔ)上，提出了作為自然壟斷特性明顯的非營利性行業(yè)----水務(wù)行業(yè)，應(yīng)該優(yōu)選最符合自己特色的改革模式----在堅持產(chǎn)權(quán)國有前提下引進市場化機制的一體化經(jīng)營模式。同時把這一優(yōu)選模式視經(jīng)營對象劃分為國有國營一體化模式和國有民營一體化模式，并指出在現(xiàn)階段我國法律和規(guī)范的現(xiàn)狀下，應(yīng)重點推行國有國營一體化模式。

　第六章

　國有國營一體化模式的運行研究 通過對國內(nèi)較早實行國有國營一體化模式的紹興市水務(wù)這一代表性案例的剖析，指出了這一模式的可行性和有利性、前瞻性。

　同時，要成功實現(xiàn)提高水務(wù)行業(yè)運作效率和達成資源最佳匹配的水務(wù)市場化改革目標，對推行國有國營一體化經(jīng)營模式后的運行措施進行了分析研究，提出了有益的探索和思考。

　第七章

　結(jié)論及拓展 在結(jié)論中總結(jié)了本文的觀點，我國水務(wù)行業(yè)需要市場化改革，更需要對市場化改革模式的深入研究，以便于找出一種適合于水務(wù)行業(yè)的改革模式，以利于政府管理部門制定更為長遠更為有效的相應(yīng)規(guī)范。按現(xiàn)階段的我國實際，國有國營應(yīng)是優(yōu)選的模式。并在這一模式下，提出了如何運行的有效措施。

　同時，建設(shè)性地從宏觀角度提出了水務(wù)改革呼喚政府公共責任、水務(wù)改革制度的建設(shè)和立法、水業(yè)調(diào)節(jié)基金的設(shè)立，從水務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部管理角度提出了水務(wù)系統(tǒng)的直管機制探討、一體化建設(shè)的深化、第三方評價檢測機構(gòu)的設(shè)立等。

　第四節(jié)

　研究創(chuàng)新點

　本文較系統(tǒng)地梳理了我國水務(wù)行業(yè)市場化改革的模式進行研究，主要創(chuàng)新點如下: 一、通過對國內(nèi)水務(wù)行業(yè)市場化改革模式的梳理，總結(jié)歸納了其主要類別（產(chǎn)權(quán)制度改革模式、經(jīng)營制度改革模式），并針對性地辨析了各模式的優(yōu)劣勢，提出了市場化不等同于私有化、民營化。

　二、結(jié)合我國國情和水務(wù)行業(yè)實際，指出目前我國水務(wù)行業(yè)市場化改革存在的問題，并點出產(chǎn)權(quán)改革模式并不能形成真正的市場競爭，亦不是真正解決水務(wù)行業(yè)急需解決的幾大核心問題的關(guān)鍵所在和唯一途徑。

　三、提出了作為自然壟斷特性明顯的非營利性行業(yè)----水務(wù)行業(yè)，應(yīng)該優(yōu)選最符合自己特色的改革模式。指出在現(xiàn)階段我國法律和規(guī)范的現(xiàn)狀下，應(yīng)重點推行國有國營一體化模式。

　四、在對紹興水務(wù)的案例分析的基礎(chǔ)上，提出了運行國有國營一體化模式的措施建議。譬如運行體制的建立、內(nèi)部流程的再造、水價制度的完善、融資平臺的豐富、城鄉(xiāng)一體化的推動、監(jiān)管機制的體系化、信息公開的制度化等等。

　五、拓展中提出了創(chuàng)新的理念和運作方式。主要有：從宏觀角度提出了水務(wù)改革呼喚政府公共責任、水務(wù)改革制度的建設(shè)和立法、水業(yè)調(diào)節(jié)基金的設(shè)立，從水務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部管理角度提出了水務(wù)系統(tǒng)的直管機制探討、一體化建設(shè)的深化、第三方評價檢測機構(gòu)的設(shè)立等。

　第 二 章

　水務(wù)行業(yè)特征、生產(chǎn)方式理論和市場化

　第一節(jié)

　水務(wù)行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征 及生 產(chǎn)方式理論

　一、水務(wù)行業(yè)基本概念 水務(wù)，顧名思義，即水的服務(wù)。廣義的水務(wù)范疇，主要應(yīng)包括水源保護、取水、供水、污水收集、污水處理等環(huán)節(jié)以及水系治理、城市防洪等領(lǐng)域。而限于我國水資源管理的分割，我們目前所討論的水務(wù)行業(yè)，大多停留在狹義的水務(wù)概念，即指提供取水、供水、污水收集和污水處理等公共水務(wù)服務(wù)的主體的集合（見圖 2-1）。本文中的水務(wù)行業(yè)即指狹義的水務(wù)概念。

　水務(wù)是城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，水務(wù)行業(yè)直接關(guān)系到千家萬戶民眾的生活和健康保障，關(guān)系到工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展及城市化進程的推動，是人民生活和社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)性行業(yè)。由此就決定了水務(wù)行業(yè)必然成為了政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容和不可推卻的責任。

　圖 2-1 狹義的水務(wù)行業(yè)組成 水源（地下水、地表水）-----取水----自來水廠（制水）---主管輸送-----自來水營業(yè)公司----支管輸送------用戶----支管收集----排水公司----主管 輸送----污水處理廠------下游 二、水務(wù)行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征 水務(wù)行業(yè)由于其特有的社會地位、服務(wù)內(nèi)容、工作方式形成了與其它產(chǎn)業(yè)相區(qū)分的獨特技術(shù)經(jīng)濟特征：

　1、公益性。雖然從技術(shù)上講，水務(wù)行業(yè)可以選擇性地將一部分人排除在水務(wù)服務(wù)之外，但因飲用水是每個人生存所必需的，這樣的做法顯然有違社會公平原則。由此可以見，水務(wù)行業(yè)中的供排水系統(tǒng)具有準公共物品的屬性。而污水處理環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的水質(zhì)凈化、環(huán)境美化、生態(tài)保護等效果是每一個人都得以享受的，屬于公共物品的范疇。對公眾來說，水務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)具有不可缺少性和不可替代性，它們的按標準提供是政府的責任和公眾的權(quán)利。因此，水務(wù)行業(yè)具有明顯的公益性。

　2、自然壟斷性。

　1 所謂自然壟斷，就是由于技術(shù)的性質(zhì)，一個市場只能容納一個企業(yè)。而水務(wù)行業(yè)在提供水業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)時必須形成專用的管網(wǎng)系統(tǒng)，這需要投入大量的固定成本，而當管道鋪設(shè)后，供水和排水的邊際成本卻很小，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟效益。同時，水務(wù)行業(yè)的資產(chǎn)專用性強，沉淀成本大，一旦投入后就不能移作它用，而且資產(chǎn)的使用年限一般長達在二三十年甚至更長，這些因素導致高度的進入和退出壁壘。所以，一個較為固定的區(qū)域只能存在一個水務(wù)企業(yè)，由此可見，水務(wù)行業(yè)的自然壟斷特征十分顯著。

　3、區(qū)域性。按現(xiàn)有的水務(wù)技術(shù)與管理模式，水資源只能在輸水工程覆蓋的范圍內(nèi)得以使用和消耗，排水和污水處理也因管道輸送和排放的限制只能在一定區(qū)域內(nèi)運營，因而水務(wù)行業(yè)具有明顯的區(qū)域性特征。此外，中國城市與鄉(xiāng)村二元分割的特點以及供排水城鄉(xiāng)一體化推動的緩慢，使得各城市的供排水管網(wǎng)被一塊塊的沒有集中供排水的地區(qū)所分隔，導致水務(wù)行業(yè)的區(qū)域性特點更加突出。這也一定程度上導致了水務(wù)行業(yè)的管理一直以來按行政區(qū)域的劃分而治。

　4、經(jīng)營的高穩(wěn)定性。從水務(wù)產(chǎn)品本身而言，具有較為穩(wěn)定的市場需求，其需求彈性自然也表現(xiàn)為較低。一旦形成服務(wù)，水務(wù)企業(yè)就具有穩(wěn)定的收益和現(xiàn)金流。良好的流動性和穩(wěn)定性，使得水務(wù)行業(yè)成為了穩(wěn)健型投資者的目標，也受到了很多投資資金的青睞。

　5、資本的高沉淀性和投資的低回報性。水務(wù)行業(yè)中的制水廠、污水廠、供排水管網(wǎng)系統(tǒng)均需要投入大量的資金，且經(jīng)營周期較長，這就決定了水務(wù)行業(yè)的資本強沉淀性和高密集度。同時，由于政府對水務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)的價格嚴格控制，以及長期以來的水價不到位等現(xiàn)狀，自然也就導致了水務(wù)行業(yè)投資的低回報性。

　6、高政策影響性。由于我國政府對水務(wù)行業(yè)實現(xiàn)了強化管理，其行業(yè)發(fā)展顯然受政府政策的影響很大。在加上我國水務(wù)法律體系尚未健全，對水務(wù)發(fā)展亦缺少統(tǒng)一的標準和規(guī)范，當?shù)卣�府的政策穩(wěn)定性和連續(xù)性直接影響到當?shù)厮畡?wù)的發(fā)展。

　從以上水務(wù)行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征可以看出，水務(wù)行業(yè)是資本密集型、自然壟斷性質(zhì)明顯的公益性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，與一般競爭性領(lǐng)域有著很大的區(qū)別。這

　 1 盛洪,《中國公用事業(yè)改革：從理論到實踐》，2009，P2。

　就要求我們在推進水務(wù)行業(yè)市場化的進程中與一般的競爭性國有企業(yè)改革相區(qū)分開來，務(wù)必要多角度地進行分析并謹慎地開展市場化改革，以確保社會公共安全和保障公眾利益。

　三、水務(wù)行業(yè)的生產(chǎn)方式理論 按照哈耶克的自由經(jīng)濟理論，一個行業(yè)或者一種資源，在被證明具有唯一性、獨占性，而同時又具有人人需要這種公共屬性的話，它就必須變成由政府控制的非營利機構(gòu)，這樣才能保證社會公平和這種產(chǎn)品得以合理供應(yīng)，也才能讓“自由的經(jīng)濟”得以有序持續(xù)。

　水資源屬于公共資源，供水、排水及污水處理具有公共物品的屬性，應(yīng)當以民生為根本。按照目前我國實際，水務(wù)行業(yè)在一定行政區(qū)域均是唯一性的。從這一角度考量，水務(wù)行業(yè)理應(yīng)由政府發(fā)揮管制，優(yōu)化資源配置，而不能實行簡單的私有化、民營化。

　同時，為出于效率提高的目的，避免企業(yè)出于自身利益目的而形成的內(nèi)部人控制問題的存在，在水務(wù)行業(yè)進行市場化改革，引入市場化機制，是符合行業(yè)發(fā)展的要求的。

　第二 節(jié)

　水務(wù)行業(yè)市場化及我國水務(wù)市場化改革的動機

　一、市場化及水務(wù)行業(yè)市場化 市場化是指在開放的市場中，以市場需求為導向，競爭的優(yōu)勝劣汰為手段，實現(xiàn)資源充分合理配制、效率最大化目標的機制。市場化是一個經(jīng)濟學的概念、 水務(wù)行業(yè)的市場化就是指在向民眾建立水是商品而非基本福利的理念的同時，實現(xiàn)水務(wù)行業(yè)各環(huán)節(jié)中的市場化運作。主要包含以下幾個涉及面：

　1、樹立水是資源的意識，把自來水和污水處理等視作商品。

　2、力爭把水行業(yè)范疇的水源、自來水、污水收集、污水處理、中水回用等環(huán)節(jié)形成一個系統(tǒng)化的水業(yè)價值鏈。

　3、在兼顧社會公眾利益的前提下，逐步推進水價機制改革，使水價成為水務(wù)企業(yè)產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、運行成本的有效反映，并在一定程度上成為水務(wù)市場

　供求關(guān)系的調(diào)節(jié)手段。

　4、實現(xiàn)水務(wù)行業(yè)的政企分開，在水務(wù)行業(yè)中引入有效的水務(wù)市場化機制。

　5、力爭形成具有一定競爭條件的水務(wù)投融資市場、建設(shè)市場、運行市場等。

　6、投資主體和管理主體的多元化。

　7、加強政府對水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管。

　8、建立健全的水務(wù)行業(yè)市場化法律環(huán)境。

　二、我國傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè)存在的問題 在傳統(tǒng)觀念和體制里，水務(wù)行業(yè)如其它市政公用服務(wù)一樣因為存在著公益性、自然壟斷性、經(jīng)營的高穩(wěn)定性、資本的高沉淀性和投資的低回報性、規(guī)模效益明顯等技術(shù)經(jīng)濟特征，從理論上講由政府統(tǒng)一安排生產(chǎn)和供給可以保證公平和效率。但從我國水務(wù)行業(yè)的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀的實踐證明，由于政府供給是以計劃安排為主，缺少競爭，使得傳統(tǒng)的水務(wù)行業(yè)普遍比較求穩(wěn)、市場意識淡薄，從而產(chǎn)生了以下幾方面比較突出的問題。

　一是政企不分、政事不分，企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性，職能有些模糊與混亂。有時是個十足的企業(yè)要自己承擔企業(yè)的責任，有時又是個公益的“政府” 承擔一些超出企業(yè)職能范圍的其他社會責任，使得水務(wù)行業(yè)成了個“政府不象政府、企業(yè)不象企業(yè)、比政府還政府、比企業(yè)還企業(yè)”的“四不象”。

　二是存在“鍋底效應(yīng)”，由于水務(wù)行業(yè)是國有企業(yè)里改革最晚的幾個行業(yè)之一，導致了“鍋底效應(yīng)”的形成，政府很多服務(wù)責任以不同形式進入水務(wù)企業(yè)，水務(wù)企業(yè)承接了很多非企業(yè)性的行為，客觀上造成了其不同程度的人員臃腫、效率低下。

　三是水務(wù)行業(yè)管理存在“多龍管水”現(xiàn)象，全國各地沒有明確和統(tǒng)一的管理部門，有的歸口在建設(shè)部門，有的歸口在水利部門，也有的歸口在新設(shè)立的水務(wù)局機構(gòu)，缺乏明確、配套的政策，導致了職責不明、監(jiān)管不力。

　四是缺乏競爭激勵機制，市場意識淡薄，管理水平、技術(shù)水平長期得不到提升，生產(chǎn)效率低下，缺少科學的人力資源規(guī)劃和使用，出現(xiàn)人浮于事、要用的人留不住、不要的人攔不住的現(xiàn)象，導致了企業(yè)的虧損經(jīng)營成為了水務(wù)行業(yè)

　的通病。

　五是水價機制長期不到位，造成了水務(wù)行業(yè)政策性虧損的普遍性，同時也導致了一部分水務(wù)企業(yè)把內(nèi)部管理不善、開支浪費、職工超員等問題引起的虧損也一并推到了“政策性”這一框框里，造成了水務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的惡性循環(huán)。

　六是水務(wù)行業(yè)缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金渠道，沒有形成多元化的投融資新機制和渠道，受政府財政能力的限制，水務(wù)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)資金不足成為難以克服的障礙，影響了行業(yè)的發(fā)展，累積到一定程度甚至影響到了城市的發(fā)展。

　三、我國水務(wù)行業(yè)市場化改革的動機 傳統(tǒng)水務(wù)的職責不清、資金缺失、管理缺位、技術(shù)落后的現(xiàn)狀已同當前我國高速發(fā)展的經(jīng)濟態(tài)勢明顯不相吻合，也不能很好地滿足公眾日益提高的生活需求。水務(wù)行業(yè)急需進行市場化改革，其必要性是毋庸置疑的。

　另一方面，我國水資源嚴重稀缺，水質(zhì)污染也日益嚴峻，如果不實現(xiàn)有效的水價機制以達到用市場手段配置水資源、治理水污染，那么水資源能夠被經(jīng)濟地使用就是一句空話。同時，也只有真正實現(xiàn)“誰污染誰付費”的市場化手段，才能一定程度上緩解政府財政的負擔，才能體現(xiàn)公益性產(chǎn)品的公平性。

　總的來說，水務(wù)行業(yè)謀求市場化改革，其動機不外乎三：一是水務(wù)行業(yè)中引入市場競爭機制提高活力效率；二是吸引資金，彌補當?shù)刎斦�資金的投入缺口；三是水價機制的市場化、合理化。

　所以說，水務(wù)行業(yè)市場化的最終目的就是提高效率實現(xiàn)效益，促進其健康持久發(fā)展，從而更好地做好公共服務(wù)、保證公眾需求、維護公眾利益。即通過提高效率這一手段，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，從而取得政府、企業(yè)和公眾等各方面的“共贏”。

　第三章

　水務(wù)行業(yè)市場化改革歷程及模式

　第一節(jié)

　我國水務(wù)行業(yè)市場化改革的政策分析

　論及水務(wù)行業(yè)市場化改革，不可或缺的角色必然是其管理者----政府�？v觀世界各國的水務(wù)行業(yè)發(fā)展，作為一項民生性的行業(yè)，政府自然要對其多加關(guān)注，水務(wù)行業(yè)的定位和道路選擇決定于政府的政策導向。而我國的水務(wù)行業(yè)市場化改革，除了行業(yè)發(fā)展內(nèi)在需要的必然，更大程度的也同樣受到了政府政策的影響。發(fā)展思路、改革模式、推進力度跟政府政策的出臺密不可分。本文專門查詢、整理了與我國水務(wù)行業(yè)市場化改革相關(guān)的政策法規(guī)，并將其列表如下。

　表 3-1 與我國水務(wù)市場化改革相關(guān)的政策法規(guī)匯總表 政策出臺時間 政策制定部門 政策主要文件 政策內(nèi)容 1995 年 國家計委 電力部 交通部 《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》 首次將城市供水納入外資特許經(jīng)營范圍。

　2001 年 12 月11 日 國家計委 《關(guān)于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》 指出要“逐步放寬投資領(lǐng)域”，“除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領(lǐng)域，均鼓勵和允許民間投資進入；鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)”。

　2002 年 1 月 國家計委 《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》 指出要積極鼓勵非國有經(jīng)濟在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬外貿(mào)、教育、文化、公用事業(yè)、旅游、電信、金融、保險、中介服務(wù)等行業(yè)的市場準入。

　2002 年 3 月 國家計委 新的《外商投資產(chǎn)業(yè)名錄》 原禁止外商投資的供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領(lǐng)域，國家在城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)擴大開放的政策逐步到位。

　2002 年 12 月 建設(shè)部 《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》 加快推進市政公用行業(yè)市場化進程。鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。

　2004 年 3 月 建設(shè)部 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 明確了特許經(jīng)營各方的責、權(quán)、利，明確了市政公用設(shè)施委托特許經(jīng)營的行為準則，為公用事業(yè)市場化改革打下法制化建設(shè)的基礎(chǔ)。

　2005 年 2 月 國務(wù)院 《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》 允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。要求加快完善政府特許經(jīng)營制度，規(guī)范招投標行為，支持非公有資本積極參與城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)與運營。

　2005 年 2 月 水利部 《深化水務(wù)管理體制改革指導意見》 提出對于城市供水等經(jīng)營性項目，資金來源應(yīng)該市場化，利用特許經(jīng)營、投資補助、招標拍賣等多種...

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