準(zhǔn)入規(guī)則：歷史嬗變與遠(yuǎn)景前瞻

　　“非公36條”第一次以國(guó)家政策的形式賦予民企與國(guó)企一樣的發(fā)展平臺(tái)，但是我國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入改革，不僅要消除對(duì)民企的歧視，更要打破自然壟斷行業(yè)的高度行政壟斷局面，雙管齊下、雙手并行，才能真正落到實(shí)處。
　　歷經(jīng)20余年的改革開(kāi)放，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已成為中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一支不可輕視的重要力量。然而，就行業(yè)分布看，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)仍然未能成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主流。據(jù)最新調(diào)查表明,絕大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)仍然集中在制造業(yè)，而其他行業(yè)的數(shù)量比例相對(duì)較低，商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)為4%，農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、公用事業(yè)、商務(wù)投資為1%。而與此同時(shí)，處于壟斷行業(yè)的企業(yè)，在中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)中的“老大”地位依然牢不可破，它們占據(jù)了排行榜的前三位，分別是：國(guó)家電網(wǎng)公司、中石油、中石化。這表明，民營(yíng)企業(yè)在行業(yè)上邊緣化的傾向是很明顯的。實(shí)際上，在民營(yíng)企業(yè)快速發(fā)展的背后，始終都有一只無(wú)形的手操控著它們的走向，決定著它們的活動(dòng)范圍，那就是市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則。
　　
　　市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則：牽引民企的無(wú)形之手
　　
　　市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)主體資格的確立、審核和確認(rèn)的法律制度。有關(guān)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度決定著民企可以進(jìn)入的市場(chǎng)領(lǐng)域，劃定了民企的財(cái)富范圍。該制度并非一個(gè)單一的立法，相反，它是由一系列規(guī)則構(gòu)成的規(guī)則之網(wǎng)。大到國(guó)家根本大法《憲法》，中到黨中央、國(guó)務(wù)院的有關(guān)政策，小到部委規(guī)章、地方規(guī)章等等一應(yīng)俱全，形式多樣。而這些還不過(guò)是顯性的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。除此之外，我們不應(yīng)當(dāng)忽視制約民企市場(chǎng)準(zhǔn)入的隱性規(guī)則。這主要是各行業(yè)主管機(jī)關(guān)實(shí)施的審批制度或許可證制度等。這些規(guī)則相互勾連，構(gòu)成了牽引民營(yíng)資本流向的無(wú)形之手，網(wǎng)住了民企的財(cái)富夢(mèng)想。
　　
　　準(zhǔn)入規(guī)則卡住了民企的脖子
　　
　　在1978年以前的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是公有制的反動(dòng)和對(duì)立，“割資本主義尾巴”曾經(jīng)作為一條基本政策長(zhǎng)期存在，除保留一些人民群眾生活必需的個(gè)體經(jīng)濟(jì)形式外，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在盡可能的范圍內(nèi)被嚴(yán)加限制甚至禁止。只有在窮鄉(xiāng)僻壤，還存活著為數(shù)不多從事初級(jí)服務(wù)和日用品供應(yīng)的個(gè)體戶。那個(gè)時(shí)候可以說(shuō)民企的市場(chǎng)準(zhǔn)入幾乎為零。
　　1988年中國(guó)第一次修憲時(shí)才承認(rèn)非公經(jīng)濟(jì)是公有經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)充”。1993年《憲法》將“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”首次寫入憲法。1999年修憲把非公經(jīng)濟(jì)提升為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“重要組成部分”。2004年十屆全國(guó)人大二次會(huì)議再次修憲，“非公有制”第一次正式入憲，并且憲法第一次正面表示對(duì)非公有制采取“鼓勵(lì)、支持”的態(tài)度（第十一條第二款）。《憲法》雖然敘事宏偉，對(duì)民企市場(chǎng)準(zhǔn)入未予置評(píng)，但為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律地位定了調(diào)子，直接影響著其他法律、法規(guī)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的寬嚴(yán)限定。
　　1988年6月25日頒布《中華人民共和國(guó)私營(yíng)企業(yè)暫行條例》（國(guó)務(wù)院第4號(hào)令）是我國(guó)第一個(gè)以“私營(yíng)”為主題的法律規(guī)范，其中第12條第一次明確劃定了私營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，即私營(yíng)企業(yè)可以在國(guó)家法律、法規(guī)和政策規(guī)定的范圍內(nèi)，從事工業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、餐飲業(yè)、服務(wù)業(yè)、修理業(yè)和科技咨詢等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。私營(yíng)企業(yè)不得從事軍工、金融業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)國(guó)家禁止經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品。
　　1990年1月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步健康發(fā)展的若干政策規(guī)定》中，規(guī)定“國(guó)家不準(zhǔn)個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)從事金融業(yè)、對(duì)外貿(mào)易業(yè)、輕工業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)、鐵路運(yùn)輸業(yè)、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸業(yè)等重要行業(yè)�！�
　　除國(guó)務(wù)院劃定的圈子外，各部委也為民企劃定了很多框框，如1999年1月18日國(guó)家工商行政管理局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)登記和監(jiān)管工作的通知》規(guī)定，嚴(yán)禁個(gè)體、私營(yíng)糧商、糧食加工點(diǎn)采取任何形式向農(nóng)民收購(gòu)糧食。
　　此外，地方政府更是頻頻出手，一卡再卡民企的脖子，死死地將民企堵在財(cái)富大門之外。河北省張家口市陽(yáng)光報(bào)業(yè)有限責(zé)任公司在苦苦支撐3年之后，目前暫時(shí)退出報(bào)刊征訂發(fā)行市場(chǎng)。陽(yáng)光報(bào)業(yè)失利的最大原因，是難以突破郵政壟斷報(bào)刊發(fā)行的政策障礙。陽(yáng)光報(bào)業(yè)公司開(kāi)業(yè)僅一年，河北省在全國(guó)率先出臺(tái)了《河北省郵政管理規(guī)定》，其第29條第五款明確規(guī)定，郵發(fā)報(bào)刊的征訂、發(fā)行定為郵政部門專營(yíng)業(yè)務(wù)。正是由于這個(gè)地方法規(guī)，一個(gè)曾經(jīng)給報(bào)刊發(fā)行領(lǐng)域帶來(lái)活力的民營(yíng)企業(yè)夭折了。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)甚為發(fā)達(dá)的江蘇省頒布的《江蘇省特快專遞經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理辦法》中要求，任何單位和個(gè)人不得擅自經(jīng)營(yíng)信件和具有信件性質(zhì)的物品類特快專遞。實(shí)質(zhì)上等于明確將民營(yíng)企業(yè)攔在了快遞市場(chǎng)之外。
　　另外，嚴(yán)格繁瑣的許可制度也極大地限制了民企的市場(chǎng)準(zhǔn)入。民營(yíng)企業(yè)開(kāi)業(yè)登記前，需要進(jìn)行前置審查、審批或?qū)嵭性S可證制度的有20多部法律、60多部法規(guī)和規(guī)章，包括14個(gè)行業(yè)、149個(gè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，涉及公安、衛(wèi)生、文化、旅游、房管、勞動(dòng)等38個(gè)政府行政管理部門。且有些職能部門通過(guò)規(guī)章形式，自行規(guī)定實(shí)行許可證制度或擅自擴(kuò)大實(shí)行許可證制度范圍。
　　
　　市場(chǎng)準(zhǔn)入政策演變的國(guó)際比較
　　
　　實(shí)際上，市場(chǎng)準(zhǔn)入管制是世界各國(guó)的一般做法，幾乎每個(gè)國(guó)家都存在壟斷性行業(yè)的問(wèn)題。一般來(lái)講，各國(guó)都是對(duì)電力、鐵路等存在自然壟斷特點(diǎn)的行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入管制的，并且從對(duì)象上，幾乎任何國(guó)家都沒(méi)有從企業(yè)主體性質(zhì)上進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入?yún)^(qū)分，對(duì)于各類別的企業(yè)，除外資企業(yè)稍有區(qū)別外，都是一視同仁的。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和放松管制運(yùn)動(dòng)的深入，各主要發(fā)達(dá)國(guó)家普遍放松了對(duì)壟斷行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制：
　　
　　美 國(guó)
　　美國(guó)是經(jīng)濟(jì)自由度最高的國(guó)家之一，但在20世紀(jì)以前，同樣對(duì)石油、金融等行業(yè)實(shí)施了嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入管制。但自20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)進(jìn)行了以放松管制為特征的管制改革運(yùn)動(dòng)，改革之風(fēng)席卷許多重要行業(yè)，包括：地面運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、通訊、有線電視、金融、石油、天然氣等行業(yè)�；�本上，在市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入的管制，放寬或取消進(jìn)入市場(chǎng)的限制。
　　以航空業(yè)為例，美國(guó)對(duì)航空業(yè)的管制始于1938年，主管部門為民用航空局（CAB）。20世紀(jì)初，航空業(yè)的管制達(dá)到了登峰造極的程度。首先是實(shí)行進(jìn)入管制，CAB只允許16家航空公司經(jīng)營(yíng)全國(guó)性的干線，只有當(dāng)其中任何一家退出時(shí)，新公司才有機(jī)會(huì)進(jìn)入。而實(shí)際上從1938～１978年的40年間，盡管運(yùn)量大增，但由于沒(méi)有舊公司的退出，所以沒(méi)有一家新公司進(jìn)入。不僅如此，每家公司開(kāi)辟任何新航線，都要經(jīng)過(guò)CAB的批準(zhǔn)，批準(zhǔn)過(guò)程往往歷時(shí)數(shù)年，由此造成了巨大的效率損失；1976年CAB開(kāi)始放松管制，1978年國(guó)會(huì)通過(guò)航空管制改革法，規(guī)定了放松管制的時(shí)間表，從而使航空業(yè)發(fā)生了許多變化：大量新公司進(jìn)入了市場(chǎng)，航空業(yè)出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)，使航空業(yè)的效率不斷提高。
　　
　　日 本
　　日本最初對(duì)自然壟斷行業(yè)也實(shí)行進(jìn)入管制和價(jià)格管制，20世紀(jì)70年代以后，隨著其他西方國(guó)家放松管制政策實(shí)施，日本對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制方式也在不斷改進(jìn)，比如放松了對(duì)電訊、通信、電力、都市煤氣等行業(yè)的管制。在放松管制過(guò)程中，出現(xiàn)了一些新的情況：一方面，由于進(jìn)入管制放松，在某些特定的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域（如遠(yuǎn)距離通訊、發(fā)電、城市煤氣的大量供應(yīng)）內(nèi)，新的進(jìn)入者和原有的企業(yè)之間形成了競(jìng)爭(zhēng)的局面；另一方面，在其他領(lǐng)域（如市內(nèi)通訊服務(wù)、送配電、煤氣的少量供給）中，仍舊維持著原有的壟斷和對(duì)此所采取的管制。這種“競(jìng)爭(zhēng)與壟斷并存”或“管制下的競(jìng)爭(zhēng)”的狀況，是日本在放松管制過(guò)程中存在的一個(gè)顯著特征。另外，與其他國(guó)家不同的是，日本在放松管制過(guò)程中，作為總理大臣直屬咨詢機(jī)關(guān)的臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)（簡(jiǎn)稱“臨調(diào)”，1981～1983年）、IM時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)（1983～1986年）以及臨時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)（1987～1990年）作為放松管制的推進(jìn)機(jī)關(guān)起了很大的作用。“臨調(diào)”首先建議在對(duì)日本電信電話公司實(shí)行民營(yíng)化的同時(shí)，相應(yīng)地在電信產(chǎn)業(yè)中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，并建議對(duì)銀行、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、貨運(yùn)、石油、酒類銷售及蠶絲采取放松管制的措施；“舊行革審”建議放松有關(guān)檢查審定制度，對(duì)254個(gè)項(xiàng)目實(shí)施放松管制措施，同時(shí)建議對(duì)金融、運(yùn)輸、能源等產(chǎn)業(yè)放松管制，其中對(duì)金融、航空及石油產(chǎn)業(yè)的放松管制有了進(jìn)展；“新行革審”建議在流通、物流、信息通信、金融、能源、農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域放松管制。上述建議被日本政府不同程度地加以接受�？傊�，20世紀(jì)80年代以后，在上述這些行政機(jī)關(guān)的推動(dòng)下，日本加快了放松管制的進(jìn)程。

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