【有線數(shù)字電視的政府規(guī)制探析】政府規(guī)制與服務(wù)的關(guān)系

　　摘要 本文從政府對有線數(shù)字電視進(jìn)行規(guī)制的必要性、中國有線數(shù)字電視政府規(guī)制的現(xiàn)狀以及有線數(shù)字電視規(guī)制的完善等三方面來分析政府在有線數(shù)字電視推廣進(jìn)程中的作用，旨在為實(shí)踐提供參考。
　　關(guān)鍵詞 政府規(guī)制 有線數(shù)字電視 自然壟斷 國家產(chǎn)權(quán)
　　中圖分類號 G220 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A
　　
　　A Study of Governmental Adminstration of Digital Cable TV
　　Yang Kai
　�。⊿chool of Journalism and Communication, Guangdong University of Foreign Studies,Guangzhou 510420)
　　Abstract This article aims to analyze the role that government plays in the reform from three aspects---the necessity of governmental administration, the current situation of China’s governmetal administration of digital cable TV and the perfecting of governmetal administration of digital cable TV to supply references.
　　Key words governmental adminstrationdigital cable TVnatrual monopolystate-owned property rights
　　
　　有線電視的數(shù)字化已是當(dāng)今世界電視發(fā)展的一大趨勢。在有線數(shù)字電視的發(fā)展中，政府規(guī)制是一個(gè)相當(dāng)重要的因素。本文將探討對我國有線數(shù)字電視進(jìn)行政府規(guī)制的必要性，政府規(guī)制的現(xiàn)狀以及完善措施。
　　
　　一、政府規(guī)制的必要性
　　
　　有線數(shù)字電視的政府規(guī)制，即政府運(yùn)用法律或行政手段對有線數(shù)字電視進(jìn)行管理和控制，以克服或彌補(bǔ)市場機(jī)制在資源配置上的失靈，保證市場利益的合理分配。規(guī)制的內(nèi)容主要有內(nèi)容、市場和技術(shù)等幾個(gè)層面。在此我們重點(diǎn)討論有線數(shù)字電視的市場規(guī)制，即政府對有線數(shù)字電視的市場進(jìn)入，市場結(jié)構(gòu)，市場行為，費(fèi)率和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)制，不包括政府對內(nèi)容的規(guī)制。
　　政府對有線數(shù)字電視進(jìn)行規(guī)制，主要基于以下理由：
　　
　　1.有線電視的自然壟斷屬性要求政府規(guī)制
　　有線電視被公認(rèn)為具有很強(qiáng)的自然壟斷屬性。自然壟斷產(chǎn)業(yè)需要巨大投資，且需要通過較長周期才能逐漸獲得回報(bào)，沉淀成本大，對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力要求高，但一旦運(yùn)營，容易取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。有線數(shù)字電視的整體平移，規(guī)模大，資金消耗大，這就要求政府對有線數(shù)字電視的市場進(jìn)入制定管制政策，以保證自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)；有線數(shù)字電視的自然壟斷屬性容易帶來另一個(gè)后果，即生產(chǎn)的低效率和分配的低效率。壟斷企業(yè)可能憑借其壟斷地位制定高于平均成本的壟斷高價(jià)。這就要求政府出臺有利于市場競爭的政策，放松市場進(jìn)入的門檻。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，政府應(yīng)采取積極的措施，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和市場競爭之間取得平衡。美國有線電視發(fā)展的政府規(guī)制就是一個(gè)很好的例子。1992年的美國有線電視法盡管在法律上禁止某一地區(qū)有線電視的特許約定，但并不禁止或者說默認(rèn)某一地區(qū)事實(shí)上的壟斷。為了改變這種狀況和增加市場競爭的力度，美國在1996年的《電信法》中打破了電信和有線電視的界線，允許電信業(yè)進(jìn)入有線市場，刺激了有線電視市場的有效競爭。
　　
　　2.新型的媒介業(yè)務(wù)要求政府規(guī)制
　　每一種新的媒介產(chǎn)業(yè)或新的媒介業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，都必將對原有市場結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，給市場帶來新的問題。這就需要政府和市場的共同參與，以確保媒介市場有序、良性地運(yùn)行。美國有線電視才興起的時(shí)候，與無線電視競爭，產(chǎn)生了許多矛盾，曾困擾著有線電視的發(fā)展。美國政府出臺了一系列政策，如Must-Carry Rule（有線電視系統(tǒng)有責(zé)任傳輸當(dāng)?shù)責(zé)o線電視臺的信號），較好地調(diào)節(jié)了二者的矛盾和平衡二者的利益，保證了有線電視的發(fā)展。
　　中國有線數(shù)字電視的開展，將導(dǎo)致原有市場資源的重新配置，勢必對原有媒介市場產(chǎn)生一定影響，這就要求政府能發(fā)揮全盤宏觀調(diào)控的作用，來預(yù)防或彌補(bǔ)市場的失靈；
　　有線數(shù)字電視的興起，并不僅僅對市場結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，還在雙向互動的平臺上提供許多新的業(yè)務(wù)：如數(shù)字電視付費(fèi)節(jié)目，影視作品的點(diǎn)播，游戲，股票交易，數(shù)據(jù)庫等信息服務(wù)。這些新的服務(wù)的出現(xiàn)，需要政府針對種種市場行為出臺相應(yīng)的規(guī)制措施，來確保其發(fā)揮良好的市場效應(yīng)和社會效應(yīng)。
　　
　　3.有線電視的國家產(chǎn)權(quán)要求政府規(guī)制
　　根據(jù)《有線電視管理規(guī)定》，我國的有線電視臺由政府或機(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立，個(gè)人不得申請?jiān)O(shè)立有線電視臺，且不得與境外機(jī)構(gòu)或個(gè)人合資、合股設(shè)立有線電視臺和建設(shè)、經(jīng)營有線電視網(wǎng)。盡管我國媒介遵從市場規(guī)律，按照產(chǎn)業(yè)方式運(yùn)作，追求市場效益，仍然是公共資源，需要求得市場效益和公共利益的平衡。這就需要政府在市場機(jī)制失靈出現(xiàn)惡性競爭和壟斷時(shí)利用法律和行政手段進(jìn)行規(guī)制，在保證社會效益的前提下收獲最大的市場效益。
　　
　　二、我國有線數(shù)字電視政府規(guī)制現(xiàn)狀
　　
　　我國有線數(shù)字電視的政府規(guī)制主要涉及到有線電視的一系列法規(guī)和新出臺的有線數(shù)字電視法規(guī)。
　　1990年11月2日，國務(wù)院批準(zhǔn)了《有線電視管理暫行辦法》，于11月16日發(fā)布施行。我國有線電視事業(yè)由此走上了政府規(guī)制的軌道。廣播電影電視部先后出臺了一系列關(guān)于有線電視的行政法規(guī)和技術(shù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，如《〈有線電視管理暫行辦法〉實(shí)施細(xì)則》、《有線電視系統(tǒng)技術(shù)維護(hù)運(yùn)行管理暫行規(guī)定》等。1994年2月3日，廣播電影電視部發(fā)布了《有線電視管理規(guī)定》，將有線電視臺分為行政區(qū)域性有線電視臺和非行政區(qū)域性有線電視臺。1999年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了資訊產(chǎn)業(yè)部和國家廣電總局的《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視有線網(wǎng)路建設(shè)管理的意見》（簡稱「82號文件」）。2003年12月1日起實(shí)施了國家廣電總局頒發(fā)的《廣播電視有線數(shù)字付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)管理暫行辦法》（試行），2005年1月開始執(zhí)行由國家發(fā)展改革委和國家廣電總局發(fā)布的《有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)管理暫行辦法》。此外，國家廣電總局發(fā)布了《有線數(shù)字電視頻道配置指導(dǎo)性意見》（暫行）等四項(xiàng)行業(yè)技術(shù)要求。
　　總的說來，我國有線電視和有線數(shù)字電視的規(guī)制在不斷發(fā)展，但還存在著一些弊端：
　　
　　1.規(guī)制的權(quán)威性不足
　　縱觀我國的有線電視規(guī)制，主要以行政手段進(jìn)行，由國家廣電總局和其他管理部門頒發(fā)，而不是通過立法。這些條例的出臺往往缺乏謹(jǐn)慎的考慮和長遠(yuǎn)的目標(biāo)，經(jīng)常更改，帶有強(qiáng)烈的行政色彩。這就導(dǎo)致對有線電視乃至有線數(shù)字電視的規(guī)制缺乏足夠的權(quán)威性和穩(wěn)定性。比如2003年12月1日施行的《廣播電視有線數(shù)字付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)管理暫行辦法》中第四章第三十五條關(guān)于有線數(shù)字電視的費(fèi)率規(guī)定為：“付費(fèi)頻道的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由付費(fèi)頻道集成運(yùn)營機(jī)構(gòu)與付費(fèi)頻道開辦機(jī)構(gòu)、付費(fèi)頻道用戶接入運(yùn)營機(jī)構(gòu)等相關(guān)運(yùn)營機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)物價(jià)管理的規(guī)定，共同協(xié)商確定，并報(bào)相關(guān)物價(jià)主管部門備案”。在一年后的《有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)管理暫行辦法》第三條中重新規(guī)定：“有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由價(jià)格主管部門制定”，第十二條規(guī)定“制定或調(diào)整有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)執(zhí)行《政府價(jià)格決策聽證辦法》和《政府制定價(jià)格行為規(guī)則（試行）》有關(guān)規(guī)定”。雖然這一規(guī)制的更改避免了付費(fèi)頻道集成運(yùn)營機(jī)構(gòu)與付費(fèi)頻道開辦機(jī)構(gòu)、付費(fèi)頻道用戶接入運(yùn)營機(jī)構(gòu)因利益分配的分歧導(dǎo)致的拖延，之后在全國范圍內(nèi)更舉行了一系列政府舉辦的價(jià)格聽證會，收到了較好的效果，但也暴露出我國有線數(shù)字電視規(guī)制不夠科學(xué)和權(quán)威，給有線數(shù)字電視的推廣帶來了一定損失。
　　
　　2.有線數(shù)字電視的規(guī)制缺失
　　在我國的有線電視規(guī)制中，存在著管制太籠統(tǒng)的問題，尤其是對有線數(shù)字電視這一新興的電視業(yè)務(wù)，還缺乏細(xì)致的規(guī)定和相應(yīng)的管理。比如2005年1月開始執(zhí)行的由國家發(fā)展改革委和國家廣電總局發(fā)布的《有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)管理暫行辦法》，沒有具體規(guī)定有線數(shù)字電視的基本收視維護(hù)費(fèi)的構(gòu)成，太過籠統(tǒng)。實(shí)際上有線數(shù)字電視的費(fèi)用中應(yīng)包含安裝費(fèi)、維護(hù)費(fèi)以及頻道節(jié)目費(fèi)用。長期以來我國有線電視收取的費(fèi)用主要是較為低廉的安裝維護(hù)費(fèi)，基本上不含節(jié)目費(fèi)用。而有線數(shù)字電視的推行，意味著開始收取付費(fèi)節(jié)目費(fèi)用，目前尚沒有法規(guī)對有線數(shù)字電視費(fèi)用的構(gòu)成以及不同費(fèi)用的征收進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制；另外對有線數(shù)字電視的其他環(huán)節(jié)如全面實(shí)行有線數(shù)字電視后的多余頻道如何處理分配也缺乏相應(yīng)的規(guī)則。
　　
　　三、我國有線數(shù)字電視規(guī)制的完善
　　
　　目前我國各省市有線數(shù)字電視的推廣正在全面展開，亟需完善現(xiàn)有的政府規(guī)制，以促使有線數(shù)字電視良性發(fā)展�！稄V播電視有線數(shù)字付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)管理暫行辦法》第一章總則規(guī)定“開展付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)，應(yīng)根據(jù)社會主義精神文明建設(shè)的要求，遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和廣播電視發(fā)展規(guī)律，按照產(chǎn)業(yè)方式運(yùn)作，培育市場運(yùn)營主體，實(shí)行成本核算，自負(fù)盈虧�！边@實(shí)質(zhì)上為我國有線數(shù)字電視的規(guī)制指明了方向，即政府在確保媒介所有權(quán)和公共利益的前提下對市場的結(jié)構(gòu)、市場行為等方面進(jìn)行規(guī)制以促進(jìn)有線電視市場的有效競爭。
　　
　　1.對市場結(jié)構(gòu)的規(guī)制
　　一個(gè)合理的市場結(jié)構(gòu)有利于形成有效競爭的市場。我國的有線與無線在2001年已經(jīng)合并，加上其他行業(yè)不能進(jìn)入，實(shí)際上沒有形成有效競爭的市場結(jié)構(gòu)。但我們看到政府在“十一五”規(guī)劃中已經(jīng)決定“加強(qiáng)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’。”“三網(wǎng)合一”意味著有線電視進(jìn)入門檻的放松，電信可以進(jìn)入有線電視，有利于形成有效競爭。因此，政府應(yīng)有前瞻的眼光，對有線（數(shù)字）電視的市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行立法，對市場準(zhǔn)入的條件以及實(shí)施時(shí)間進(jìn)行明確規(guī)制，使得有線數(shù)字電視市場形成合理結(jié)構(gòu)。
　　
　　2.對有線數(shù)字電視費(fèi)用的規(guī)制
　　有線數(shù)字電視的費(fèi)用是有線數(shù)字電視發(fā)展的重要因素。收取多少費(fèi)用，怎樣征收費(fèi)用都應(yīng)該有明確的政府規(guī)制。我國數(shù)字電視的推廣一開始就以有線電視為切入點(diǎn)，征收的數(shù)字付費(fèi)頻道的費(fèi)用對于長期以來只交納基本的安裝維護(hù)費(fèi)的廣大用戶來說是個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。因此，除了“內(nèi)容為王”，以豐富的內(nèi)容來吸引受眾外，還應(yīng)該制定合理的收費(fèi)，才能真正促進(jìn)有線數(shù)字電視的推廣。我國可以借鑒美國有線電視分級收費(fèi)的方式，為受眾提供可供選擇的服務(wù)等級，收取從低到高的費(fèi)用。在美國，1992年《有線電視法》依據(jù)不同的服務(wù)等級建立起相應(yīng)的費(fèi)率管制�；�本服務(wù)級由政府參照FCC制定的規(guī)則進(jìn)行管制，高級服務(wù)級由FCC制定規(guī)則并管理，按頻道收費(fèi)和計(jì)次收費(fèi)不受管制。這樣基本可以保證收費(fèi)的合理。
　　對有線數(shù)字電視的營運(yùn)資金扶持的政策規(guī)制由于有線數(shù)字電視承擔(dān)了一定的公益性服務(wù)的任務(wù)并且具有正外部性，政府理應(yīng)有一定的財(cái)政扶持；再加上有線數(shù)字電視的整體轉(zhuǎn)換需要大量的資金，運(yùn)營商需承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。事實(shí)上目前有線數(shù)字電視推廣的不如人意跟資金的緊缺有很大關(guān)系。因此，如何降低運(yùn)營商的風(fēng)險(xiǎn)，保證足夠的資金，政府應(yīng)盡快出臺相關(guān)的優(yōu)惠扶持政策。具體來說一方面通過政府對有線數(shù)字電視事業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，另一方面降低貸款利息，以減輕運(yùn)營商在機(jī)頂盒及其它環(huán)節(jié)上的巨大開支。2004年，國家廣電總局與國家開發(fā)銀行簽了戰(zhàn)略合作協(xié)議，由國家開發(fā)銀行放貸扶持試點(diǎn)城市有線數(shù)字電視轉(zhuǎn)換，目前也有個(gè)別省市政府出臺了對有線數(shù)字電視的資金扶持政策，但力度仍然不夠，仍缺乏一個(gè)國家的統(tǒng)一政策規(guī)制。
　　事實(shí)上，有線數(shù)字電視的發(fā)展還有多方面的規(guī)制要完善，如實(shí)行數(shù)字電視后多余頻道的分配原則，服務(wù)的規(guī)范細(xì)則和懲罰的條例，以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一等，政府都應(yīng)有一個(gè)清晰的思路，并盡量通過立法的手段加以規(guī)制。同時(shí)我們也要看到，有線數(shù)字電視是一個(gè)發(fā)展中的事業(yè)，需要政府在制定法規(guī)進(jìn)行規(guī)制時(shí)有前瞻的眼光和不斷調(diào)整的策略，在不同時(shí)期有針對性地進(jìn)行管理，促進(jìn)我國有線數(shù)字電視市場形成有效有序的競爭，做到社會效益與市場效益的雙豐收。
　　
　　參考文獻(xiàn)
　　[1]江耀國.《有線電視市場與法律》.北京大學(xué)出版社,2006年1月版.
　　[2]吳克宇.《電視媒介經(jīng)濟(jì)學(xué)》.華夏出版社,2004年1月版.

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