2020全面取消事業(yè)編制 [公務(wù)員法和公務(wù)員制度]

　　傅思明，中央黨校政法教研部教授、博士生導(dǎo)師、憲法專家。國(guó)家公務(wù)員考試測(cè)評(píng)組專家，兼任中國(guó)行政研究會(huì)理事、北京市憲法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事。主要講授憲法、行政法學(xué)。 　　北京大學(xué)憲法與行政法博士，中國(guó)人民大學(xué)憲法與行政法博士后。
　　
　　一、我們需要什么樣的《公務(wù)員法》。
　　
　　我們需要的《公務(wù)員法》，是堅(jiān)持黨管干部的原則，與中國(guó)特色的政治制度相適應(yīng)；堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色的公務(wù)員制度，是從現(xiàn)階段國(guó)情出發(fā)，保持公務(wù)員制度的連續(xù)性，同時(shí)吸收改革成果，完善的公務(wù)員制度。
　　
　　二、《公務(wù)員法》要解決的問(wèn)題。
　　
　�。ㄒ唬┮�(guī)范公務(wù)員的管理，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。公務(wù)員行使權(quán)力，必須受到法律約束，這是法治發(fā)展的規(guī)律。
　�。ǘ�）保障公務(wù)員的合法權(quán)益。在現(xiàn)代社會(huì)，公務(wù)員不是國(guó)家進(jìn)行管理的單純工具，公務(wù)員與國(guó)家之間，也不是所謂的特別權(quán)力關(guān)系。制定《公務(wù)員法》，應(yīng)該關(guān)心公務(wù)員的生存狀態(tài)和工作狀況，使公務(wù)員有一種親切感。公務(wù)員也是權(quán)利主體，有著自己的正當(dāng)利益，其合法權(quán)益也應(yīng)予充分保障。公務(wù)員與企事業(yè)單位的職工一樣，都應(yīng)享受憲法規(guī)定的勞動(dòng)權(quán)、工資權(quán)、休假權(quán)等基本人權(quán)。
　　
　　三、《公務(wù)員法》的指導(dǎo)思想。
　　
　　以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨管干部原則。將黨管干部原則確立為《公務(wù)員法》的另一指導(dǎo)思想，符合中國(guó)實(shí)際。黨管干部原則是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的標(biāo)志。
　　那么，如何正確地理解黨管干部原則？首先，要了解“黨管干部原則”內(nèi)涵的演變。
　�。ㄒ唬�黨管干部原則，在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，干部工作帶有戰(zhàn)時(shí)性、軍事化的特點(diǎn)，從而形成了不僅對(duì)黨的、軍隊(duì)的干部，而且對(duì)區(qū)域性政權(quán)的干部，都由黨組織統(tǒng)一管理。
　�。ǘ�）建國(guó)初期，沿襲解放前的做法，所有干部都由黨中央及各級(jí)黨委的組織部門統(tǒng)一管理。
　�。ㄈ�）從1953年起，我國(guó)建立起新的干部管理模式，即分部分級(jí)管理模式。分部管理，就是由黨委的各個(gè)部門，分管本領(lǐng)域內(nèi)的干部；分級(jí)管理，是指上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)單位干部管理的權(quán)限幅度。長(zhǎng)期以來(lái)，人們便約定俗成地把這種體制的內(nèi)容，視為黨管干部的原則。
　　（四）1980年，中組部發(fā)出《關(guān)于重新頒發(fā)〈中共中央管理的干部職務(wù)名稱表〉的通知》�！锻ㄖ�》對(duì)黨管干部原則作了如下表述：“一切干部都是黨的干部，都應(yīng)根據(jù)他們擔(dān)任的職務(wù)，分別由中央和各部門的黨委、黨組或所在單位的黨組織負(fù)責(zé)管理�！�
　�。ㄎ澹�1980年，中組部發(fā)文，對(duì)于黨政機(jī)關(guān)，要下管兩級(jí)機(jī)構(gòu)中擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部。
　�。�六）1984年，中央決定將“下管兩級(jí)”，改為“下管一級(jí)”。
　�。ㄆ撸�1989年8月，中共中央下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》。該《通知》強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持黨管干部的原則，改進(jìn)干部管理的方法。黨要加強(qiáng)對(duì)干部管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，制定干部工作的方針、政策，推薦和管理好重要干部，指導(dǎo)干部人事制度改革，做好對(duì)干部人事工作的宏觀管理和監(jiān)督。”
　�。ò耍�1992年，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)，提高黨在改革和建設(shè)中的戰(zhàn)斗力的意見》。該《意見》指出：“干部人事制度改革，要通盤規(guī)劃，分步實(shí)施，逐步配套。改革的基本目標(biāo)是，堅(jiān)持黨管干部的原則，逐步建立、健全科學(xué)的分類管理體制�！�
　�。ň牛�2000年8月，中央辦公廳發(fā)出《深化干部人事制度改革綱要》�！毒V要》指出：“必須堅(jiān)持黨管干部的原則。同時(shí)適應(yīng)新的情況，積極改進(jìn)黨管干部的方法。堅(jiān)持群眾公認(rèn)和公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則。”
　　其次，黨管干部原則在公務(wù)員制度中的具體體現(xiàn)為：
　　1．黨制定與公務(wù)員制度有關(guān)的路線、方針、標(biāo)準(zhǔn)和政策。
　　2．中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)各級(jí)黨的組織，對(duì)公務(wù)員中的黨員干部進(jìn)行教育和監(jiān)督。
　　3．由黨組織負(fù)責(zé)對(duì)公務(wù)員的部分管理事務(wù)。
　　
　　四、《公務(wù)員法》確立的基本原則。
　　
　　第一，公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則。公開原則，指公務(wù)員管理的各環(huán)節(jié)要公開、透明；平等原則，指公務(wù)員管理應(yīng)同等情況、同等對(duì)待，不同情況、不同對(duì)待；建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的目的，就在于選擇與激勵(lì)優(yōu)秀人才。
　　第二，依法管理原則。依法治國(guó)不僅要求政府的外部行為應(yīng)遵循法治原則，機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理也應(yīng)依法管理。公務(wù)員依法履行職務(wù)的行為受法律保護(hù)。
　　第三，監(jiān)督約束與激勵(lì)保障并重原則。監(jiān)督約束機(jī)制包括：義務(wù)、紀(jì)律、懲戒、考核、回避、申訴控告等環(huán)節(jié)。激勵(lì)保障機(jī)制包括：考核、職務(wù)與級(jí)別晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、工資保險(xiǎn)福利、退休待遇等環(huán)節(jié)�？己思仁潜O(jiān)督約束，又是激勵(lì)保障的機(jī)制，并且是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)�！豆珓�(wù)員法》的設(shè)計(jì)思路是，分類考核、體現(xiàn)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、加大考核結(jié)果的區(qū)分度。職務(wù)晉升是對(duì)公務(wù)員最大的激勵(lì)。
　　第四，任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t。該原則是黨提出的干部路線和標(biāo)準(zhǔn)。落實(shí)該原則的機(jī)制就是公開考試，主要是筆試和面試,考察重點(diǎn)是“才”；嚴(yán)格考察主要是政審，考察重點(diǎn)是“德”；考核制度，則是對(duì)德、能、勤、績(jī)、廉進(jìn)行全面考核，但重點(diǎn)是工作實(shí)績(jī)。
　　
　　五、《公務(wù)員法》的主要制度創(chuàng)新。
　　
　　《公務(wù)員法》的制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：
　�。ㄒ唬�擴(kuò)大了公務(wù)員的范圍。
　　公務(wù)員是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。據(jù)此，我國(guó)公務(wù)員的范圍包括：①中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)；②政協(xié)機(jī)關(guān)；③人大機(jī)關(guān)； ④行政機(jī)關(guān)；⑤司法機(jī)關(guān)。另外，法律法規(guī)授權(quán)的、具有管理職能的事業(yè)單位中的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法管理。
　　擴(kuò)大公務(wù)員范圍的原因是：①共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨,黨的機(jī)關(guān)人員實(shí)際上從事著公共事務(wù)管理。這是我們最大的政治特點(diǎn)。②民主黨派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)各自發(fā)揮著特定的作用。這是我國(guó)政治制度的基本特點(diǎn)。③法官、檢察官與政府工作人員一樣，尤其在素質(zhì)要求、管理監(jiān)督等方面是一致的。
　�。ǘ�）建立職務(wù)晉升與級(jí)別晉升的“雙梯制”。
　　 ①公務(wù)員級(jí)別與公務(wù)員職務(wù)一起，構(gòu)成確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。 ②將級(jí)別晉升作為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的階梯：職務(wù)晉升側(cè)重“給官”；級(jí)別晉升側(cè)重“給錢”。 ③“雙梯制”的特點(diǎn)在于：公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別，且增加公務(wù)員級(jí)別，實(shí)行“一職數(shù)級(jí)，上下交叉”，向基層公務(wù)員傾斜。
　　（三）創(chuàng)新分類制度。
　　１.國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類管理。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員與非領(lǐng)導(dǎo)成員，以及領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)加以區(qū)分，分出法官、檢察官類職位。公務(wù)員職位分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類。
　�。�.關(guān)于綜合管理類。綜合管理類是指機(jī)關(guān)中履行綜合管理以及內(nèi)部管理等職責(zé)的職位。這類職位數(shù)量最大。綜合管理類職位具體從事規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理工作。
　　3．關(guān)于行政執(zhí)法類職位。全國(guó)行政執(zhí)法人員集中在公安、稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、環(huán)保、藥監(jiān)等機(jī)關(guān),并集中在基層,大約有200萬(wàn)人�？茊T、辦事員占70% 。初步設(shè)想,行政執(zhí)法職務(wù)分為七個(gè)職務(wù)層次,最高職務(wù)層次相當(dāng)于綜合管理類公務(wù)員的調(diào)研員,最低相當(dāng)于辦事員。
　　4．關(guān)于專業(yè)技術(shù)類職位。從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，呼喚專業(yè)技術(shù)類職位制度的誕生。初步設(shè)想，專業(yè)技術(shù)類職務(wù)分8個(gè)職務(wù)層次，相當(dāng)于綜合管理類公務(wù)員中巡視員以下、科員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次。
　�。ㄋ模┕珓�(wù)員職務(wù)實(shí)行選任制和委任制，部分職務(wù)實(shí)行聘任制。
　　經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。對(duì)聘任制公務(wù)員，實(shí)行合同化管理，因履行合同產(chǎn)生的爭(zhēng)議，先由一個(gè)中立的人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)裁決，當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。
　�。ㄎ澹﹦�(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度。
　　領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度分為民主推薦、公開選拔，競(jìng)爭(zhēng)上崗、票決制、任職前公示制度。民主推薦是選拔任用干部的必經(jīng)程序。票決制是干部任用決策方式的重大創(chuàng)新，維護(hù)決策者民主權(quán)利，加強(qiáng)干部任用工作監(jiān)督。而任前公示制度，“干部選的準(zhǔn)不準(zhǔn)，先讓群眾審一審”，體現(xiàn)干部工作中擴(kuò)大民主的方向。
　　《公務(wù)員法》第45條規(guī)定：機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，廳局級(jí)正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺時(shí)，可以在本機(jī)關(guān)或本系統(tǒng)內(nèi)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式，產(chǎn)生任職人選。廳局級(jí)正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺，可以面向社會(huì)公開選拔，產(chǎn)生任職人選。確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會(huì)，從通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試取得資格的人員中公開選拔。
　�。�六）建立公務(wù)員引咎辭職和責(zé)令辭職制度。民主法治制度下的政府是一種責(zé)任政府。領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。本人不提出辭職的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
　�。ㄆ撸┕珓�(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員實(shí)行任期制。
　　領(lǐng)導(dǎo)成員是指機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，不包括機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。1978年確立干部退休制，解決了“活到老，干到老”的職務(wù)終身制問(wèn)題，卻存在“不到年齡不退休，不犯錯(cuò)誤不下臺(tái)”的“準(zhǔn)終身制”問(wèn)題。任期制意味著:凡是任期已到的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一律退出該領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。目前吉林、浙江等地，正在開展擴(kuò)大任期制適用范圍的試點(diǎn)工作，一般是五年一屆，一個(gè)人在同一職位上任職不超過(guò)兩屆。
　　實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)成員任期制，從國(guó)家與公民關(guān)系看，提高了社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)程度；從盤活人崗兩種資源看，為了推進(jìn)“能下能出”的更新機(jī)制；從公務(wù)員角度看，為了淡化人身依附色彩，為凈化機(jī)關(guān)人際關(guān)系環(huán)境創(chuàng)造條件。
　　（本稿根據(jù)中國(guó)國(guó)家人事人才培訓(xùn)網(wǎng)衛(wèi)星遠(yuǎn)程培訓(xùn)學(xué)院直播課程整理）

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