【新條例指引公安改革】 公安條例

　　2006年11月24日，新華社全文發(fā)布了國務(wù)院制訂的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》。 　　“這是公安系統(tǒng)第一次如此全面完整地制訂組織管理法規(guī)。”起草小組一位成員告訴記者。
　　幾個(gè)月前，深圳公安系統(tǒng)在國內(nèi)率先啟動了公安專業(yè)化改革，其精神也源自這一條例。起草小組成員說，該條例已起草3年之久，深圳方面的動作起始于最早的那個(gè)征求意見稿。3年來，盡管數(shù)易其稿，但精神卻并未改變。簡而言之，條例是對一段時(shí)間以來各地警務(wù)改革的總結(jié)和對公安隊(duì)伍當(dāng)前面臨問題的回應(yīng)。
　　
　　突破“警力下沉”障礙
　　
　　條例出臺前夕，一位安徽省的警察在網(wǎng)上發(fā)帖抱怨：“本人大專畢業(yè)后從警22年，現(xiàn)在還是個(gè)股級。”
　　起草小組成員說，這位警察的遭遇并非個(gè)案，而是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象。長期以來，一線、基層民警晉升不易是無可否認(rèn)的事實(shí)。
　　“從改革與發(fā)展的趨勢看，執(zhí)法權(quán)主要由區(qū)縣公安機(jī)關(guān)行使，市級以上機(jī)關(guān)更多行使管理協(xié)調(diào)指導(dǎo)的職能，這就要求警力盡可能地下沉在一線”。曾參與條例論證的中國人民公安大學(xué)教授余凌云對記者說。
　　不過，盡管公安系統(tǒng)自上而下每隔幾年就做出一次要求，但警力仍然過度“上浮”。僅以改革前的黑龍江省大慶市為例，其一線警力僅為全部警力的48.5%。待遇跟不上，強(qiáng)行命令“警力下沉”只會陷入原來的“下沉――上浮――再下沉――再上浮”的怪圈。
　　而警力難以“下沉”的原因之一，在于基層和一線公安機(jī)關(guān)更難得到晉升機(jī)會�！跋鄬τ谄渌�部門20人中就有1個(gè)局長、5個(gè)處長、8個(gè)科長相比，公安部門則是200人中只有1個(gè)局長、5個(gè)處長、8個(gè)科長”，起草小組成員告訴記者，“這導(dǎo)致公安系統(tǒng)壓職壓級的問題異常突出”。
　　仿效《公務(wù)員法》中職務(wù)與職級的規(guī)定，起草小組設(shè)計(jì)了警員職務(wù)序列。條例規(guī)定：公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)由高至低為：一至四級警長和一至三級警員。公安機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)綜合管理機(jī)構(gòu)警員職務(wù)由高至低為：正(副)巡視員、正(副)調(diào)研員、正(副)主任科員、科員、辦事員。第十四條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)人民警察的級別，根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和資歷確定。
　　這些規(guī)定解決了公安系統(tǒng)千軍萬馬擠獨(dú)木橋的局面�！叭绻�一個(gè)老警察與局長同時(shí)進(jìn)入公安系統(tǒng)，這項(xiàng)規(guī)定將保證其待遇與局長‘大體平衡’，從而使更多一線警力安心工作�！庇嗔柙普f。
　　可以參照比較的是，由于提前啟動了改革，深圳市公安局的方案較之條例更為細(xì)化，該局改革辦制訂的方案中，內(nèi)設(shè)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)由高至低為：一至二級高級警長、一至四級警長、一至四級警員、和初級、見習(xí)警員，比條例多出了五個(gè)級別。
　　另外，條例還通過隊(duì)建制對公安系統(tǒng)干部晉升進(jìn)行了規(guī)范。條例第十一條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警官職務(wù)由高至低為：正(副)總隊(duì)長、正(副)支隊(duì)長、正(副)大隊(duì)長、正(副)中隊(duì)長。
　　條例的這一規(guī)定，既是對地方上一些探索的肯定，同時(shí)也對各地五花八門的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了“正規(guī)化規(guī)范”。
　　條例中，條塊兩方面都沒有提及警署這一設(shè)置，意味著上海等地最先實(shí)行的警署式改革未受肯定。
　　
　　經(jīng)費(fèi)保障任重道遠(yuǎn)
　　
　　“全國還有20%的警察被拖欠工資。”在公安部和人事部聯(lián)合調(diào)研之后，起草小組成員告訴記者。
　　至于警察“自費(fèi)破案”(警察個(gè)人先墊資破案)的總金額，這位成員沒有透露具體的數(shù)字，只是說“計(jì)量單位不是萬，而是億”。在一些地方財(cái)政吃緊的地區(qū)，甚至還有被害人出錢破案的現(xiàn)象。
　　顯然，這正是“以罰代管”、“指標(biāo)制”背后的動力源泉。盡管“收支兩條線”多年來被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但制度規(guī)定與現(xiàn)實(shí)的巨大反差仍然讓一些警察鋌而走險(xiǎn)利用職權(quán)之便謀取私利。據(jù)北京市公安機(jī)關(guān)發(fā)布，包括北京這樣的特大城市，指標(biāo)制也直到2006年夏天才被廢除，代之以“數(shù)據(jù)常量”。
　　條例第二十三條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定，將各項(xiàng)罰沒收入和行政事業(yè)性收費(fèi)收入全額上繳財(cái)政。縣級以上人民政府按照國家規(guī)定的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，將公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行全額保障，并對經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的公安工作給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。
　　“應(yīng)實(shí)事求是地看待條例”，起草小組成員說，“條例只是公安系統(tǒng)的管理?xiàng)l例，經(jīng)費(fèi)保障問題只能在條文中提一下，具體到如何落實(shí)，就不是一個(gè)條例、一個(gè)部門所能解決的問題。”
　　
　　改革尚在路上
　　
　　條例公布前夕，公安系統(tǒng)開始進(jìn)行一攬子的準(zhǔn)備工作。
　　首先，2006年9月22日，中共中央組織部和公安部黨委聯(lián)合下發(fā)了《地方公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部任職條件》，強(qiáng)調(diào)要從有基層公安工作經(jīng)驗(yàn)的人員中選拔市、縣兩級公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部。
　　其次，公安部副部長白景富10月29日在全國公安機(jī)關(guān)“三基”工程建設(shè)工作會議要求全國縣級公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)“瘦身”，“原則上，縣級公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)控制在10個(gè)左右”。
　　“除了這些與條例配套的工作，改革的下一步思路可以汲取深圳經(jīng)驗(yàn)”。起草小組成員說。
　　條例與深圳方案的主要區(qū)別在于，前者的適用范圍僅為警員，后者則擴(kuò)大到警務(wù)機(jī)關(guān)的全體人員。深圳方案將人員分為警察、文職、雇員，其中警察專注于公安執(zhí)法和社會管理，文職人員和雇員專注于內(nèi)部管理和保障服務(wù)。
　　目前，深圳改革一直在低調(diào)進(jìn)行。據(jù)《深圳商報(bào)》報(bào)道，深圳市委書記李鴻忠特別強(qiáng)調(diào)，檢驗(yàn)改革成敗有三條標(biāo)準(zhǔn)：一看是否有利于“警力下沉”，加強(qiáng)一線；二看是否有利于提高效率、加強(qiáng)隊(duì)伍戰(zhàn)斗力；三看是否有利于實(shí)現(xiàn)社會治安的好轉(zhuǎn)。
　　(《中國新聞周刊》2006年第45期，作者為該刊記者）

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