【如何全程看緊政府的“錢袋子”】捂緊錢袋子

　　編制看得懂的預(yù)算表 　　 　　記者：近年不少地方做預(yù)算改革，細化預(yù)算報表，做部門預(yù)算。但包括今年全國“兩會”上，還是有代表說看不懂。您參與上海市閔行區(qū)的公共預(yù)算改革，閔行在2009年的預(yù)算報表中做了哪些新的改進？
　　蔡定劍：去年閔行的預(yù)算表做得很細，有380多頁，今年為了讓代表都能看懂，在給代表提供的報表上簡單化了表格，對預(yù)算信息進行了過濾，保留了重要信息，并用了餅圖、柱圖、表格等多種形式，直觀呈現(xiàn)各種預(yù)算變化。發(fā)給人大代表的預(yù)算表別太細。對各部門預(yù)算的具體細節(jié)，代表如有疑慮，可以查電腦，都有。如果沒對預(yù)算報表分層，不給代表一個總的概念后逐步深入，不容易明白，不好審。
　　閔行的整個預(yù)算表框架分三部分，預(yù)算收支總表，部門預(yù)算支出總表，各部門職責描述、預(yù)算目標和支出表。包括教育、社會保障、投資等各種分類信息。
　　其中部門預(yù)算表最重要，也是改革的重點，能看到每個政府部門怎么花錢。部門職能是什么，公務(wù)員編制有多少，今年主要工作目標和該做的主要工作，都要做具體描述，然后是錢怎么花。
　　有的部門有很多下屬機構(gòu)。比如統(tǒng)計局有本部、數(shù)據(jù)中心、調(diào)查中心。最前面的數(shù)據(jù)是整個部門的，下屬機構(gòu)的數(shù)據(jù)都在后面。這些經(jīng)費安排都要提交人大。體現(xiàn)這些有用的信息得注意很多技術(shù)性細節(jié)�，F(xiàn)在全國各地的預(yù)算表都不一樣，我們力圖做一個示范性的樣本。
　　記者：預(yù)算表將整個稅收與非稅收入都納入在其中了嗎？在收支編列上，是否還有什么遺漏？
　　蔡定劍：閔行的預(yù)算信息比較全面，做方案時設(shè)計了10張表，后來簡化了一些。從表上看，2009年閔行區(qū)的非稅收入很少，只有2%，這說明它比較規(guī)范。但土地出讓金沒在里面。今年的預(yù)算表包括三年的數(shù)據(jù)，這樣能看得出增減趨勢。
　　所有開支幾乎都放在了財政預(yù)算總盤子里。囊括了黨委、人大和政府三個系統(tǒng)，如老干活動中心、工會、黨校等全部預(yù)算單位。原來，區(qū)委辦公室、黨校下面的機構(gòu)等都不在里面。
　　政府部門支出中，每個單位都包括基本支出和項目支出。基本支出有人頭費、辦公費兩塊。項目支出包括業(yè)務(wù)活動，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，設(shè)備購置、維修和基建。不同部門提供的公共服務(wù)情況不一樣，內(nèi)部機構(gòu)的項目支出就少。對各種項目的歸類，還需要明確定義。比如基本建設(shè)包括蓋樓等，維修保養(yǎng)指大修費用，小修不算。政府采購包括買車、大型電腦系統(tǒng)等這些。
　　
　　編制可評估的預(yù)算表：
　　從看資金到看結(jié)果
　　
　　記者：審計、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的標準怎么制定？如何對政府預(yù)算起實質(zhì)約束作用？
　　蔡定劍：這就要求下一步做預(yù)算的部門績效評估�，F(xiàn)在很多地方都嘗試做預(yù)算評估，比如焦作做的是項目評估。閔行區(qū)還要做部門的軟制度評估。包括政府采購效果，財務(wù)報銷是否嚴格，都是部門績效評估的內(nèi)容。閔行的改革是全方位的，從編制、審查到監(jiān)督。
　　這意味著，必須完善以結(jié)果為導向的編制方法的重大改革。打個比方，勞動保障部門要預(yù)算100萬提高勞動就業(yè)率。如果照以前以資金為導向的預(yù)算方法，這100萬沒有做其他的，用完了就行。效果怎么樣不管�，F(xiàn)在，要求勞動保障部門先做計劃。如果目標是使2000人就業(yè)，要培訓多少人，要多少錢？如果預(yù)算是100萬培訓費，這100萬培訓費最后有沒有使2000人就業(yè)？這樣做預(yù)算，具體效果就可審核，批準和監(jiān)督起來都很清楚。如果只有1000人就業(yè)，說明這個項目只有50%的效果。這種預(yù)算編制在中國是革命性的改革，它使公共預(yù)算變得可審查、可監(jiān)督。這是中國真正的公共預(yù)算之路。
　　
　　執(zhí)政黨、人大與政府分工
　　
　　記者：在閔行區(qū)的公共財政改革中，黨委在預(yù)算編制中起什么作用？
　　蔡定劍：這次閔行公共預(yù)算改革的重大創(chuàng)新，是在公共預(yù)算改革中理順了黨、人大與政府的關(guān)系。黨提出一年的若干預(yù)算戰(zhàn)略目標，而且把戰(zhàn)略目標具體化。如保障民生是2009年的一項戰(zhàn)略目標，又具體分解為幾個方面：一是提高社保覆蓋率，二是提高醫(yī)保，三是保障就業(yè)，四是加強食品安全，五是社區(qū)安全。這些目標有資金投入的優(yōu)先順序。然后由政府根據(jù)這些目標編制具體預(yù)算。最后是人大審查批準，并監(jiān)督執(zhí)行。人大的審查，很大程度是看政府預(yù)算是否與黨委提出的目標相符，與民意相符。這樣，黨委、人大、政府都各就其位。執(zhí)政黨還是起決定作用，這是中國的國情。國外一般是議會給政府一個預(yù)算指南，然后政府來編制。我們把它變成黨委出預(yù)算指南。
　　過去是各個部門報預(yù)算，都報得很高。然后財政部門砍掉20%或30%，砍哪個部門，要靠博弈，強勢部門就少砍點。現(xiàn)在，不想干事的部門不怎么敢要錢，拿在手上沒干好，績效不行沒法交差。采取新方法編2009年預(yù)算后，有17個項目被部門主動拿掉了。
　　
　　編制、審議、監(jiān)督
　　三環(huán)節(jié)都要大量改革
　　
　　記者：除了預(yù)算的編制，公共預(yù)算的完整環(huán)節(jié)還包括哪些？
　　蔡定劍：有人認為，政府的財政支出用于公共服務(wù)就是公共預(yù)算，如用于社保醫(yī)保教育衛(wèi)生等。那么，養(yǎng)公務(wù)員的錢算不算進公共預(yù)算？
　　公共預(yù)算是指國家的財政收支預(yù)算是一個民主決策的公共過程，包括公眾參與、民主決策、預(yù)算公開透明，民眾有參與分配預(yù)算的權(quán)利。
　　首先，公共預(yù)算必須信息充分。誰有權(quán)編制預(yù)算？在民主國家，有的是政府編制，有的是議會編制。無論誰具體操作，編制預(yù)算都要有八個字：充分、全面、準確、易懂。充分，不能有的部門有，有的部門沒有；全面，所有收支都要裝進來，不能搞小金庫；準確，不能是虛假的；然后，要有可讀性，能理解。
　　第二，審議預(yù)算是民主國家議會最重要的權(quán)利。“兩會”最主要的事情本應(yīng)是審議預(yù)算和立法，而不是聽政府工作報告。現(xiàn)在的問題，就是怎么落實人大審議批準財政預(yù)算的權(quán)力。讓預(yù)算實行真正的民主審議是公共預(yù)算的核心，是改革最重要的目標。
　　第三個環(huán)節(jié)是監(jiān)督執(zhí)行。要是人大批準了預(yù)算，政府怎么調(diào)整、挪用都可以，預(yù)算也是徒勞。預(yù)算要有法律效力，要有剛性。這些年，只有審計監(jiān)督，人大對預(yù)算的監(jiān)督很弱，更談不上建立對預(yù)算執(zhí)行的績效評估。其實，更重要的是社會監(jiān)督。但預(yù)算都不公開，人民怎么監(jiān)督？
　　在公開透明方面，閔行預(yù)算的另一重大改革是公眾參與。去年8月財政局將6個部門的預(yù)算公布在網(wǎng)上，讓民眾發(fā)表意見。在編制階段公眾就參與，這在國內(nèi)很少見。
　　當然，在預(yù)算信息公開方面還要繼續(xù)改革。有一些，如公務(wù)員的經(jīng)費信息，還不全面，政府公務(wù)員機構(gòu)和編制屬于國家保密范圍，這些信息公開，保密局不干，需要國家修改過時的法律。在現(xiàn)有制度下，閔行只能做到這一步。
　　
　　參與式預(yù)算是政治改革良機
　　
　　記者：按照法定程序，政府編制好預(yù)算后，給人大審議不就行了嗎？在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，為什么要引入公眾參與?
　　蔡定劍：舉個例子。最近美國費城政府財政吃緊，2010年的預(yù)算（他們提前一年做，中國的預(yù)算滯后）要解決1.7億美元的缺口，無非兩個辦法：加稅，縮減現(xiàn)有開支。于是，市長召開公民會議，將財政預(yù)算決策發(fā)給公民討論。抽樣選出不同職業(yè)、身份的500人參加討論會。會上有個經(jīng)濟分析師說，再加稅我就移民到別的地方去。另一個人說，監(jiān)獄工作人員用的手機都很貴，沒必要。
　　這種公眾參與給我很大觸動。參與式民主可以增加決策的合法性，吸取民間的智慧，讓人民跟政府團結(jié)一致，共渡難關(guān)。西方社會的很多發(fā)展，都是通過老百姓參與，使危機成為改革社會的起點，形成一個長遠而穩(wěn)定的制度。
　　法治政府最重要的是政府花錢規(guī)范化。即使有一定的機動經(jīng)費，也應(yīng)該很有限。有預(yù)算的政府，肯定不會有“大躍進”。腐敗也是沒有預(yù)算約束的結(jié)果。如果預(yù)算報告只說教育、外交、衛(wèi)生分別要花多少錢，給人大報個總數(shù)，而且是部分的總數(shù)，這種預(yù)算方法，與世界比不是落后幾十年，而是一兩百年。公共預(yù)算是政府管理方式的改革，也是政治改革，中國還沒有真正開始。
　　
　　國防與外交
　　不是預(yù)算保密的理由
　　
　　記者：有一種反對意見認為，在一個叢林競爭的世界里，什么都公開會妨礙國家安全，尤其是在外交和國防領(lǐng)域。你怎么看？
　　蔡定劍：中國搞其他政治改革，比如民主選舉，有人怕執(zhí)政黨的地位受影響。公共預(yù)算有什么害處？一點也沒有。有利于國家，有利于人民，也有利于黨。但搞起來還是非常困難，因為會損害一部分人的利益，這就是極少數(shù)掌握花錢和可以批錢的人。
　　外交有什么機密？國防，包括軍隊，從民主政治來講，也不應(yīng)是機密。世界各國都是公開的。武裝力量發(fā)展也要讓人民知道，像某些國家人民沒飯吃，把錢都用去發(fā)展國防也不成。國防外交花錢很多，也要人民監(jiān)督。有一些核心的東西，可以有國家機密，不能因為這個就不搞公共財政。我國早就公布國防白皮書和國防預(yù)算，2009年國防預(yù)算為4806.86億元人民幣，也公布了。國家預(yù)算有什么理由不公開？不要用預(yù)算神秘化來掩蓋權(quán)力濫用。
　　這種改革需要領(lǐng)導人的無私精神，這其實是對官員的保護，權(quán)力太大也會害了他們。
　　
　　人大不能只審一天，
　　需提前介入預(yù)算審議
　　
　　記者：為了人大能有效審議，閔行區(qū)對審議過程進行了哪些重要改革？
　　蔡定劍：審議預(yù)算的時間長短很重要。世界上沒有像我國審議預(yù)算時間這么短的國家。美國國會審預(yù)算一般是九個月，印度得六個月，最少的也得審三個月。中國只有約一天審議時間。這種會議制度沒法審預(yù)算�，F(xiàn)在能做的是讓常委會提前審預(yù)算，特別是發(fā)揮專門委員會的作用，提前介入審議預(yù)算。閔行原來打算提前一個半月，實際上提前約一個月。
　　閔行另外一個重大改革，是進行預(yù)算的公開聽證。直轄市的區(qū)級政府預(yù)算由人大搞公開聽證，這可能也是全國首例。聽證非常成功。聽證項目是民政部門要增加養(yǎng)老投入，拿一筆錢補助社會養(yǎng)老機構(gòu)。民政部門提出一個方案：評估養(yǎng)老機構(gòu)的資質(zhì)，如果達到80分，就一個床位補助150塊。這個方案聽起來不錯。但聽證時，有代表說，有的養(yǎng)老機構(gòu)條件一般，拿不到政府補助，但收費低，很多老人愿去。有的養(yǎng)老機構(gòu)資質(zhì)很好，能達到80分，但收費很高，只有少數(shù)有錢的老人才能去。這不是越窮越糟糕，好富越有錢嗎？還有一個代表說，她辦的養(yǎng)老院在閔行區(qū)的邊緣地帶，登記在另一個區(qū)，但收的老人80%都是閔行區(qū)的，要不要補？這些信息，聽證會上都反映出來了。專家證人提出的意見是，國外補貼養(yǎng)老有兩種方法，一是補助機構(gòu)，一是發(fā)養(yǎng)老券，補助消費方。
　　聽證與否，思路就不一樣。不是說政府有意不做好事，有時就是信息、角度、水平、思路受局限。公眾參與才能讓政府花錢更有效。
　　
　　代表有權(quán)力提預(yù)算修正案
　　
　　記者：在審議過程中，人大代表具體如何履職？
　　蔡定劍：初審是財經(jīng)委員會或預(yù)算工委。2009年閔行區(qū)人大預(yù)算審議的另一項重大改革，是代表有權(quán)力提預(yù)算修正案，就是代表可以修改預(yù)算項目。當然修改不能光做加法，要提出平衡建議。這項改革浙江溫嶺的懇談民主也有，但沒有在縣以上的人大做過。
　　遺憾的是今年閔行人大代表還是沒有反應(yīng)過來，沒人提出預(yù)算修正案。
　　人大有預(yù)算工委和財經(jīng)委員會，但預(yù)算民主決策、監(jiān)督，不僅是這兩個委員會的事，人大各個專門部門都要動起來。比如，在教育領(lǐng)域，教科文衛(wèi)委員會要參與進來�，F(xiàn)在預(yù)算改革在倒逼人大改革。人大的能力不足，需要加強人大能力建設(shè)。但人大可以借力，比如預(yù)算評估，可以請一些專家參與進來。人大還可以要求審計部門審計預(yù)算執(zhí)行情況。
　�。�3月19日《南方周末》，作者為該報記者）

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