我國行政管理體制改革進程的回顧|深化行政管理體制改革

　　改革開放以來，為保障和促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展，我國的行政管理體制改革不斷推進，走過了很不尋常的30年。黨的十七屆二中全會站在新的歷史起點上，提出到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體目標(biāo)。在改革開放30周年之際，認(rèn)真回顧行政管理體制改革的歷程，對于我們堅定改革信心，繼續(xù)深化改革，為推動科學(xué)發(fā)展提供體制機制保障，具有重大意義。
　　
　　一、行政管理體制改革在改革開放事業(yè)總體布局中不斷推進
　　
　　黨的十七大指出，改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵抉擇。我們所以能取得今天的輝煌成就，靠的是改革開放。30年來，全面改革和對外開放的進程乘風(fēng)破浪、勢不可擋，使我國成功實現(xiàn)了從高度集中的計劃經(jīng)濟到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟、從封閉半封閉到全方位對外開放的偉大歷史轉(zhuǎn)折。
　　改革開放不僅極大推動了社會生產(chǎn)力發(fā)展和各項事業(yè)全面進步，也有力促進了社會主義制度的自我完善和發(fā)展。社會主義經(jīng)濟制度、政治制度的進步和成熟，是通過不斷深化經(jīng)濟體制改革和政治體制改革來實現(xiàn)的。行政管理體制改革處于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的接合部，既與經(jīng)濟體制改革相互聯(lián)系、相互促進，又是政治體制改革的重要內(nèi)容，是合理配置黨的執(zhí)政資源的基礎(chǔ)性工作，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。
　　這30年的行政管理體制改革，是與經(jīng)濟體制改革密切結(jié)合進行的。十一屆三中全會以后，我國經(jīng)濟體制改革“摸著石頭過河”，逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)。在計劃經(jīng)濟條件下，政府對經(jīng)濟社會事務(wù)實行全方位管理，政府職能覆蓋社會生活各個方面；而在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府不再干預(yù)微觀經(jīng)濟運行，要把主要精力放到創(chuàng)造良好的市場發(fā)展環(huán)境上來。行政管理體制改革正是隨著計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，與經(jīng)濟體制改革同步進行部署和實施的。經(jīng)過30年改革，“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”這四項職能，成為市場經(jīng)濟條件下對政府職能的全新界定，政府組織結(jié)構(gòu)和管理方式也作了大幅調(diào)整。實踐表明，行政管理體制改革與經(jīng)濟體制改革協(xié)調(diào)推進，相得益彰，促進了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善。
　　這30年的行政管理體制改革，是作為政治體制改革的重要環(huán)節(jié)展開的。鄧小平同志曾深刻指出，我們提出改革時，就包括政治體制改革；不改革政治體制，就不能保證經(jīng)濟體制改革的成果，就會阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，阻礙現(xiàn)代化的實現(xiàn)。在政治體制改革進程中，行政管理體制改革始終是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要切入點。30年來，我們著力推動政府職能轉(zhuǎn)變，理順職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高行政效能，各級政府的職責(zé)重點逐步清晰，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能逐步做到既相互制約又相互協(xié)調(diào)。行政管理體制改革還帶動了其他方面的體制改革。比如，黨委、政府和人大、政協(xié)的職責(zé)關(guān)系和機構(gòu)設(shè)置逐步做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，人大和政協(xié)各專門委員會逐步健全，職能進一步發(fā)揮；司法體制改革不斷深化，政法人員編制逐步充實，司法機關(guān)維護社會穩(wěn)定的職責(zé)得到加強；工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群眾團體的職能和機構(gòu)逐步規(guī)范，有力發(fā)揮了橋梁紐帶作用等。通過改革，人民參與管理國家事務(wù)的渠道更加暢通，基本權(quán)益得到更大保障。所有這些改革措施和成果，都體現(xiàn)了政治體制改革的要求，促進了政治體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)。
　　這30年的行政管理體制改革，是作為合理配置黨的執(zhí)政資源的重要手段展開的。改革開放以來，我們黨從一個受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�在對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨。黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的變化，必然要求黨的執(zhí)政資源配置作出重大調(diào)整和改進。比如，十一屆三中全會以后我國實現(xiàn)了由“以階級斗爭為綱”到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的歷史轉(zhuǎn)折，黨的執(zhí)政資源就要更多地轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)上來；十六大以來強調(diào)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展等，黨的執(zhí)政資源配置就要更多地向社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域、農(nóng)村、中西部地區(qū)傾斜。機構(gòu)編制資源是黨的執(zhí)政資源的一部分，行政管理體制改革是合理配置機構(gòu)編制資源的基本途徑。必須通過改革，科學(xué)合理地配置職能、設(shè)置機構(gòu)、配備編制、構(gòu)建體制，降低行政成本，提高行政效率，從而使黨的執(zhí)政資源發(fā)揮出更大的效用。
　　總起來說， 這些年來我們根據(jù)改革開放事業(yè)總體布局，不斷深化對行政管理體制改革規(guī)律的認(rèn)識，取得一系列重大理論成果，走出了一條中國特色社會主義行政管理體制改革道路。改革開放以來黨的歷次全國代表大會政治報告，鄧小平同志《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》、《機構(gòu)改革是一場革命》，江澤民同志《政府機構(gòu)改革的目標(biāo)和原則》，胡錦濤同志《在中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時的講話》等重要文獻，都對行政管理體制改革作出了深刻闡述，豐富了中國特色社會主義理論體系的內(nèi)涵。各時期、各層級、各地區(qū)在行政管理體制改革方面的創(chuàng)新實踐，成為黨帶領(lǐng)人民開辟中國特色社會主義道路的有機組成部分。
　　
　　二、行政管理體制改革有力促進了經(jīng)濟社會發(fā)展和政府自身建設(shè)
　　
　　這30年的行政管理體制改革，是適應(yīng)不同歷史階段的經(jīng)濟社會發(fā)展要求，全方位、漸進式展開的。改革的內(nèi)涵十分豐富，范圍十分廣泛。既包括集中進行的歷次機構(gòu)改革，又包括財政、金融、投資、科技、教育、文化、衛(wèi)生等行業(yè)和領(lǐng)域的單項改革；既包括職能和機構(gòu)的調(diào)整，又包括運行機制和管理方式的創(chuàng)新；既包括行政機構(gòu)改革，又包括事業(yè)單位改革；既包括政府內(nèi)部的體制改革，又包括政府與黨委、人大、政協(xié)、司法、群團等方面的協(xié)同配套改革。
　　其中，從1982年到2008年，先后集中進行了六次較大規(guī)模的機構(gòu)改革。1982年機構(gòu)改革，適應(yīng)工作中心向經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移的需要，著力改變機構(gòu)臃腫、層次繁多、人浮于事等狀況，明確行政、事業(yè)、企業(yè)的界限，精干領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍。1988年機構(gòu)改革，首次提出轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵，裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)設(shè)專業(yè)機構(gòu)，減少專業(yè)部門對企業(yè)的干預(yù)，提高政府宏觀調(diào)控能力。1993年機構(gòu)改革，適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，進一步改革計劃、投資、財政、金融管理體制，撤并了一些專業(yè)經(jīng)濟部門和職能交叉的機構(gòu)，將一部分專業(yè)經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟或服務(wù)實體，將綜合經(jīng)濟部門的工作重點轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來。1998年機構(gòu)改革，是改革開放以來力度最大的一次改革，在轉(zhuǎn)變職能方面邁出更大步伐，實行政府機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體以及直接管理企業(yè)的脫鉤，同時大幅度裁并國務(wù)院組成部門，精簡人員編制。2003年機構(gòu)改革，著重對國有資產(chǎn)管理、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通管理、食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管、人口與計劃生育等方面的體制進行了調(diào)整。
　　黨的十六大以來，我們黨深刻把握國際國內(nèi)大勢和我國發(fā)展的階段性特征，提出科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想�，F(xiàn)行的行政管理體制基本適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，但與推動科學(xué)發(fā)展的要求相比，還存在一些不相適應(yīng)的方面。黨的十七大要求加快推進行政管理體制改革。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，對行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)作出重大部署。這是黨的歷史上第一份系統(tǒng)闡述行政管理體制改革的中央全會文件，是今后較長一個時期深化行政管理體制改革的綱領(lǐng)性文獻。
　　根據(jù)十七大和十七屆二中全會部署，2008年國務(wù)院機構(gòu)改革，從促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域邁出重要步伐。改革突出了三個重點：一是加強和改善宏觀調(diào)控，促進科學(xué)發(fā)展；二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)；三是積極探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制。
　　這次改革著力推動政府職能轉(zhuǎn)變。按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求，已取消、下放、轉(zhuǎn)移了國務(wù)院部門的60多項職能。同時，按照把政府該管的事切實管好的要求，加強了宏觀調(diào)控、能源管理、環(huán)境保護以及住房、社會保障、安全生產(chǎn)等涉及群眾切身利益、關(guān)系國計民生的社會管理和公共服務(wù)職責(zé)。這次改革還著力理順部門職責(zé)關(guān)系。按照一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)的要求，進一步明確部門職責(zé)分工，已集中解決了宏觀調(diào)控、環(huán)境資源、涉外經(jīng)貿(mào)、市場監(jiān)管、文化衛(wèi)生等領(lǐng)域70多項職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題。這次改革還著力強化部門責(zé)任，在賦予部門職權(quán)的同時，已明確了各部門的200多項責(zé)任，力求做到有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)對等。
　　國務(wù)院機構(gòu)改革完成階段性任務(wù)后，中央又通過《關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》，提出地方政府機構(gòu)改革的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，理順職責(zé)關(guān)系，明確和強化責(zé)任，調(diào)整優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，完善管理體制等。中央要求把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，著力解決制約地方經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。當(dāng)前地方政府機構(gòu)改革正在積極有序推進。
　　經(jīng)過30年持續(xù)不懈的努力，行政管理體制改革取得明顯成效。改革開放以來我國社會大局總體穩(wěn)定，各項事業(yè)全面發(fā)展，人民生活實現(xiàn)總體小康，與我們不斷推進行政管理體制改革和政府自身建設(shè)，不斷優(yōu)化執(zhí)政資源配置是分不開的。從政府建設(shè)角度看，改革的成效主要體現(xiàn)在以下幾方面。
　　（一）政府管理理念發(fā)生重大變化。與改革開放以前相比，政府的角色定位和基本理念適應(yīng)時代潮流取得顯著進步。一是確立了責(zé)任政府的理念。各級政府及部門的責(zé)任逐步得到明確和強化，一切權(quán)力來自人民、必須對人民負(fù)責(zé)的意識逐步深入人心。二是確立了服務(wù)政府的理念。各級政府及部門逐步實現(xiàn)了從“管字當(dāng)頭”到“服務(wù)至上”的轉(zhuǎn)變，能否為人民群眾提供更多更好的公共服務(wù)，成為衡量政府工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。三是確立了法治政府的理念。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟、政府及其工作人員必須尊重與維護法律權(quán)威、在憲法和法律范圍內(nèi)活動的意識逐步形成。
　　（二）政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進展。經(jīng)過改革，政府職能逐步與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)，逐步與人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求相適應(yīng)。一是政府、市場、企業(yè)三者的關(guān)系逐漸理順。政企分開基本實現(xiàn)，企業(yè)成為自負(fù)盈虧、自主發(fā)展的獨立市場主體。政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)的模式逐步形成，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到發(fā)揮，以間接手段為主的政府宏觀調(diào)控體系逐步完善。二是社會管理和公共服務(wù)職能不斷加強。著力維護社會穩(wěn)定和促進社會和諧，社會利益協(xié)調(diào)機制、矛盾疏導(dǎo)機制和突發(fā)事件應(yīng)急機制等逐步建立；著力發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和社會保障體系建設(shè)等邁出重要步伐。三是社會組織在經(jīng)濟社會事務(wù)中的作用逐步增強。在推動政府職能轉(zhuǎn)變的同時，積極培育社會力量，各類社會組織蓬勃發(fā)展，初步實現(xiàn)了由單純依靠政府管理向政府與社會協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型。
　�。ㄈ�）政府組織機構(gòu)得到調(diào)整優(yōu)化。經(jīng)過改革，與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的以計劃為龍頭、綜合部門管理專業(yè)部門、專業(yè)部門直接管企業(yè)的機構(gòu)框架徹底改變。與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的以宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門、市場監(jiān)管部門、社會管理和公共服務(wù)部門為主的機構(gòu)框架初步建立。特別是十六大以來，適應(yīng)政府全面正確履行職能的需要，著重調(diào)整和加強了宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、能源規(guī)劃、資源環(huán)境、公共衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域的管理體制和機構(gòu)設(shè)置。
　　（四）各級政府和各部門之間的職責(zé)關(guān)系逐步理順。中央和地方事權(quán)劃分趨于合理，中央和地方的積極性得到更好發(fā)揮。不同層級政府經(jīng)濟社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)逐步得以合理界定，各級政府在職能配置上“上下一般粗”的狀況得到改善。政府各部門之間的職責(zé)關(guān)系進一步清晰，一些重要領(lǐng)域的部門職責(zé)交叉事項逐步劃清，部門間協(xié)調(diào)配合機制逐步建立。特別是行政執(zhí)法職責(zé)體系逐步理順，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民等突出問題逐步得到解決。
　　（五）政府的制度建設(shè)和能力建設(shè)得到加強。政府運行機制和管理方式不斷創(chuàng)新，制度化建設(shè)持續(xù)推進，行政效能明顯提高。一是科學(xué)民主決策機制建設(shè)邁出重要步伐，公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機制逐步建立。二是政務(wù)公開不斷推進，機制日趨健全，范圍不斷擴大，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。三是政府應(yīng)急管理體系初步建立，形成了分級響應(yīng)、屬地管理、信息共享、分工協(xié)作的應(yīng)急體系。四是行政監(jiān)督和問責(zé)力度不斷加強，包括外部監(jiān)督、層級監(jiān)督和監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的行政監(jiān)督體系初步形成，行政問責(zé)制在重大事故處置中發(fā)揮了重要作用。五是公務(wù)員制度進一步完善。人事管理和干部制度改革日益深化，干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的目標(biāo)逐步實現(xiàn)。
　　
　　三、行政管理體制改革積累了一些重要經(jīng)驗和啟示
　　
　　行政管理體制改革的豐富實踐，為我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗和啟示。認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗和啟示，有助于我們加深對改革基本規(guī)律的認(rèn)識，牢牢把握正確的改革方向。
　�。ㄒ唬┦冀K堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服從和服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展全局。行政管理體制改革和歷次機構(gòu)改革都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。改革的方向和各項重大措施都是按照中央關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策和戰(zhàn)略部署確定的，同時充分保證和發(fā)揮了黨和政府在改革發(fā)展穩(wěn)定中的主導(dǎo)作用。同時，行政管理體制始終服從和服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展全局，始終與經(jīng)濟體制改革以及其他各方面的改革相協(xié)調(diào)，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制，發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義先進文化，構(gòu)建社會主義和諧社會提供體制機制保障。
　�。ǘ�）始終堅持以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。政府職能規(guī)定著政府管理的基本方向和主要內(nèi)容，推動職能轉(zhuǎn)變一直是我國行政管理體制和機構(gòu)改革的一條主線。從1982年機構(gòu)改革開始，中央就提出要轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟管理職能。1988年機構(gòu)改革明確提出轉(zhuǎn)變職能的要求，以后一直把轉(zhuǎn)變職能作為深化行政管理體制和機構(gòu)改革的核心。特別是黨的十六大以來，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，突出強調(diào)政府要全面正確履行職能，更加注重社會管理和公共服務(wù)，轉(zhuǎn)變職能在新的發(fā)展階段有了新的豐富內(nèi)涵。
　　（三）始終堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進。行政管理體制改革涉及方方面面利益格局的調(diào)整，必須綜合考慮社會各方面的需求和各種制約因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的承受程度統(tǒng)一起來，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。改革進程中始終采取積極穩(wěn)妥的方針，先易后難，由淺入深，梯次推進，逐步到位。改革方向明確和條件成熟的先行一步，不追求整體同步推進。特別是歷次機構(gòu)改革涉及機構(gòu)精簡和人員分流時，通過多種渠道和辦法，妥善安置分流人員，避免引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。
　　（四）始終堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，分類指導(dǎo)，因地制宜。我國幅員遼闊，人口眾多，各地情況差別很大，地區(qū)間發(fā)展很不平衡。改革既要樹立中央的權(quán)威，加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一部署，又要照顧各地的特殊性，充分調(diào)動和發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，允許各地在遵循統(tǒng)一的改革原則和方針的同時，在改革的內(nèi)容和方法上不拘一格，積極探索。對地方在改革創(chuàng)新中一些好的做法和經(jīng)驗，及時總結(jié)，逐步推廣。
　�。ㄎ澹┦冀K堅持從中國國情出發(fā)，同時注重學(xué)習(xí)和借鑒國外有益經(jīng)驗。一個國家的行政管理體制，受其歷史背景、文化傳統(tǒng)和政治制度等多方面的影響。因此，改革既要立足我國基本國情，認(rèn)識和把握我們所處的歷史發(fā)展階段和面臨的突出問題，制定切合我國實際的改革方案和措施；又要堅持走開放道路，充分吸收其他國家行政改革的新鮮經(jīng)驗，使我國行政管理體制改革跟上世界發(fā)展趨勢。
　�。�六）始終堅持與時俱進，大膽創(chuàng)新。行政管理體制不僅是對現(xiàn)有權(quán)力格局和利益關(guān)系的調(diào)整，而且是一場深刻的思想革命和觀念變革，創(chuàng)新是行政管理體制改革的靈魂。回首以往的改革，都是在改革目標(biāo)上不斷明確，在改革方式上不斷改進，在改革領(lǐng)域上不斷拓寬，在改革程度上不斷加深，從而不斷取得新的突破。
　　回首過去，展望未來，行政管理體制改革日益成為全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵，對全面推進中國特色社會主義偉大事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程具有至關(guān)重要的意義�，F(xiàn)在改革已進入關(guān)鍵時期，越來越觸及到各種深層次體制性障礙，越來越牽涉到各方面利益格局調(diào)整，繼續(xù)深化改革的阻力和難度空前加大。同時，我們改革的動力是強大的，改革的思路是正確的，改革的外部條件是具備的，繼續(xù)深化改革面臨著難得的戰(zhàn)略機遇。我們要以黨和人民的利益為最高利益，毫不動搖地堅持改革方向，無所畏懼地承擔(dān)起繼續(xù)深化改革的歷史責(zé)任。加快推進重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革步伐，著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機制，為發(fā)展中國特色社會主義提供強大動力。
　�。�2008年12月18日《人民日報》）

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