【試論國際非政府組織參與全球治理的途徑】 非政府組織參與公共政策制定的途徑

　　編者按：當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮業(yè)已沖破了傳統(tǒng)上以民族國家各自為政的管理模式。新的國際機(jī)制所釋放出的影響力，又必然會導(dǎo)致對于國際和國內(nèi)等一系列問題處理模式的變革。國際非政府組織正在發(fā)揮著不可忽視的作用。本組論文關(guān)注的是國際非政府組織、公民社會參與公共治理的議題。其中兩篇是探討有西方國家背景的國際非政府組織的積極和消極的社會功能。另外兩篇分別從新自由主義理論和從實(shí)踐角度探討市民社會參與公共治理的情況。中國正處在深化改革開放構(gòu)建和諧社會的過程中，非政府組織是新生事物。相信這組文章從理論分析到實(shí)踐探討，不僅會加深我們對于公民社會的認(rèn)知，而且對于拓寬國際政治研究的視野都將是一次積極的探索。
　　王運(yùn)祥謹(jǐn)識
　　摘要本文著重對近年來國際非政府組織參與全球治理的諸途徑加以梳理，提出組織跨國活動是國際非政府組織參與全球治理的直接途徑，與國際政府間組織相協(xié)調(diào)為國際非政府組織影響全球治理的重要手段，而影響國家政策、參與地方治理則是國際非政府組織完善全球治理的有效方式。在此基礎(chǔ)上，本文對國際非政府組織通過各種途徑有效參與全球治理所產(chǎn)生的影響也作了一定的分析，認(rèn)為國際非政府組織因此而加強(qiáng)了自身在當(dāng)代國際體系中的地位，促進(jìn)了全球公民社會地位的提高，同時對當(dāng)代國際體系的發(fā)展和演變也產(chǎn)生了巨大影響。
　　關(guān)鍵詞國際非政府組織 全球治理 全球公民社會 國際體系
　　中圖分類號：D80 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-4812（2008）04-0016-24
　　
　　近年來，隨著全球化的深入發(fā)展和國際非政府組織在國際體系中的日益活躍，與全球化緊密相關(guān)的全球治理問題及國際非政府組織的作用問題已漸漸地成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的關(guān)注熱點(diǎn)。目前雖然不論中外，學(xué)術(shù)界對全球治理理念，以及國際非政府組織在當(dāng)代國際體系中的地位和作用依然有不同的看法乃至激烈的爭論，[1] 但是，比較普遍的看法則認(rèn)為全球治理是在全球化深入發(fā)展背景下出現(xiàn)的一種新型的治理結(jié)構(gòu)，而國際非政府組織則已經(jīng)成為當(dāng)代國際體系中發(fā)生重要影響的新型行為體。[2] 然而，盡管如此，對全球治理及國際非政府組織問題依然還需要進(jìn)行深入的研究，其中尤其需要對國際非政府組織與全球治理之間的相互關(guān)系作全面的研究，以便進(jìn)一步揭示全球治理的路徑和探索全球治理的前景。為此，本文擬著重對近年來國際非政府組織參與全球治理的諸途徑作梳理，并在此基礎(chǔ)上對國際非政府組織通過各種途徑有效參與全球治理的影響作分析，從而為加強(qiáng)認(rèn)識國際非政府組織在當(dāng)今國際體系中的地位和作用，以及為闡述全球化環(huán)境中全球治理的內(nèi)在邏輯盡一些學(xué)術(shù)綿薄。
　　
　　一、組織跨國活動：國際非政府組織參與全球治理的直接途徑
　　
　　一般而言，全球治理指的是在全球化的環(huán)境中，與國家為中心的統(tǒng)治和政府間關(guān)系同時并存的多行為體（國際組織、各種公民運(yùn)動、跨國公司等）、多層次（地方、國家、地區(qū)以及全球）的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)和治理過程。在這樣的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)和治理過程中，國際非政府組織 [3] 扮演著至關(guān)重要的角色，其參與全球治理最為直接的方式和途徑就是積極地組織跨國活動。
　　具體而言，國際非政府組織主要通過區(qū)域乃至全球的國際性集體社會行動，以及建立建全跨國倡議網(wǎng)絡(luò)等兩種方式來組織跨國活動。而這一系列的跨國活動所涉及的領(lǐng)域包括促進(jìn)全球性社會公正，維護(hù)人類社會正義、促進(jìn)世界和平、治理全球性環(huán)境污染、應(yīng)對全球性氣候變暖、管理世界各地的難民營、向遭受重大災(zāi)難地區(qū)提供國際救助、防止世界范圍內(nèi)的疾病傳播等。
　　 國際性的集體社會行動是當(dāng)代國際非政府組織最為通常的一種跨國活動。毫無疑問，國際性的集體社會行動并非始于當(dāng)代國際非政府組織。自現(xiàn)代國際政治經(jīng)濟(jì)體系形成之后，對自身處境不滿意的個人往往會采取集體行動，尤其是國際性的集體行動來克服其愿望前面的障礙，通過改變體系或改善體系以改變自身被排除在外的狀態(tài)。19和20世紀(jì)的工人運(yùn)動和婦女運(yùn)動就是這樣一種集體的社會行動。但是，到上個世紀(jì)20世紀(jì)晚期，一種新的集體性跨國社會運(yùn)動開始取代這些老的社會運(yùn)動。這些新的社會運(yùn)動主要由國際非政府組織發(fā)起和推動，如生態(tài)的、女性的、維護(hù)和平的、乃至反全球化的跨國集體社會活動都是如此。這些集體跨國行動既源自于社會個體和群體對現(xiàn)代國家統(tǒng)治所提出的挑戰(zhàn)，以及對現(xiàn)存的國際社會中的不公所表示的抗議，同時也是為了有效地推動全世界包括國家在內(nèi)的各種力量協(xié)調(diào)行動，解決由全球化帶來的全球性問題。
　　盡管國際非政府組織在推動國際性集體社會行動方面依然存在諸多限制，但是這種跨國公民社會組織之間的聯(lián)系，在全球政治跨越國家間關(guān)系層面上確實(shí)扮演著重要角色。依賴于國際非政府組織的跨國運(yùn)作，環(huán)境、和平和女性主義等國際社會運(yùn)動將國內(nèi)公民社會帶入全球視野，并同時將他們關(guān)心的問題提上國家、區(qū)域乃至全球的政治議程。國際非政府組織在1997年成功抵制了經(jīng)合組織國家的多邊協(xié)議，在1999年西雅圖世貿(mào)組織會議期間則組織了大規(guī)模的抗議，在2000年布拉格召開世界銀行會議時也有效地發(fā)起了抗議活動。這些事例都顯示出國際非政府組織在發(fā)起和動員國際性的社會行動方面確實(shí)具有很大的作用，即它們有能力跨國動員大規(guī)�？棺h行動，并在很大的程度上能夠超越國家的能力促使全球關(guān)注并著手解決全球性問題。
　　建立建全跨國倡議網(wǎng)絡(luò)，通過信息的傳播說服國際體系中各種行為體積極參與全球治理，是國際非政府組織引人注目的新型有效的跨國活動。跨國倡議網(wǎng)絡(luò)是伴隨信息交換而演化的，它涉及到許多相關(guān)的國際非政府組織，這些組織就某一問題開展國際合作，他們都擁有共享的價值、共享的話語、以及信息與服務(wù)的頻繁交換。雖然國際非政府組織并非唯一能組織跨國倡議網(wǎng)絡(luò)的行為體，因?yàn)樵谛畔⒘鲃右驀�際互聯(lián)網(wǎng)的建立而實(shí)現(xiàn)了全球性擴(kuò)展的今天，個人、公司、各種利益群體都能有組織地透過跨國信息網(wǎng)絡(luò)宣傳一些原則、觀點(diǎn)和立場，但是，國際非政府組織卻能通過跨國信息網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)常發(fā)起有組織的全球行動，說服甚至“壓服”國家采取合理的應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)的政策。這一切使得國際非政府組織在跨國倡議網(wǎng)絡(luò)中扮演起重要的角色。通過建立和運(yùn)用跨國倡議網(wǎng)絡(luò)，國際非政府組織還能介紹各種新觀點(diǎn)、提供不同的新信息、為各國改變處理國際事務(wù)、全球事務(wù)的政策進(jìn)行全方位的游說。
　　由于主權(quán)民族國家至今依然是無政府狀態(tài)下的國際體系中的主要行為體，因此國際非政府組織就需要通過跨國倡議網(wǎng)絡(luò)來組織跨國活動，從而在某種程度上將自己作為國家之外的全球公民社會的中介或盟友，并由此而能改變國家對于國家利益的理解，改變國家對于政策成本與收益的計算。這種通過網(wǎng)絡(luò)的跨國活動使得國際非政府組織在國際層面上思想和行動積極，同時也能影響特定的國內(nèi)政治問題。這也就是說，通過長期起作用的網(wǎng)絡(luò)，國際非政府組織能夠成為可靠的信息轉(zhuǎn)換的媒介，并利用這樣的媒介使得自己在國家或非國家的環(huán)境中，在諸如爭取世界和平、保障人權(quán)和婦女權(quán)、以及推進(jìn)全球性環(huán)境保護(hù)等方面長期發(fā)揮作用，盡管這些作用時而能獲得直接成功，時而卻影響有限。
　　從組織形式來看，由于地理距離的遙遠(yuǎn)，國際非政府組織不可能始終進(jìn)行面對面的溝通來推進(jìn)跨國社會活動，但它們憑借現(xiàn)代交通和通訊技術(shù)建立起了從當(dāng)?shù)氐饺�球的網(wǎng)絡(luò)組織形式。從活動方式上看，國際非政府組織所進(jìn)行的許多跨國性活動并非完全是依靠在全球各地建立分支機(jī)構(gòu)展開的，而是通過各種信息傳遞、資源共享、共同行動等形式展開的，這種活動方式本身就構(gòu)成一種非機(jī)構(gòu)體系的網(wǎng)絡(luò)，形成網(wǎng)絡(luò)化治理的新模式。國際非政府組織的這種網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)使世界范圍內(nèi)的人們很容易為了共同的目標(biāo)聯(lián)系和組織起來，并形成新的身份認(rèn)同感和共同的價值觀。[4]
　　2007年12月，眾多的國際非政府組織參與聯(lián)合國氣候變化會議（巴厘島會議），推動與會各國簽署減排溫室氣體“巴厘島路線圖”，該次行動是國際非政府組織通過跨國活動參與全球治理的一大范例。首先，國際非政府組織所組織的跨國環(huán)�；顒釉诎屠鍗u會議期間聲勢浩大。超過三千名來自世界各地不同的國際非政府組織代表直接參加會議，著名的綠色和平組織在整個會議中心的入口處，懸掛起兩個畫有巨大眼睛的大氣球，代表全世界的青年人在關(guān)注著參與會議的各國代表們的一舉一動，并在這兩個直徑達(dá)兩米的大氣球中間垂下3米高的條幅，鮮明地寫著“我們在注視著你們”（we are watching you）。其次，在會議召開之前和之中各種與環(huán)保相關(guān)的國際非政府紛紛發(fā)表自己對關(guān)注全球氣候變暖和減排的立場，呼吁并推動各國政府在巴厘島會議上達(dá)成2012年后的溫室氣體減排協(xié)議。比如世界自然基金會（WWF）就通過自己在世界各地的網(wǎng)站提出WWF在聯(lián)合國氣候變化峰會上的立場，強(qiáng)調(diào)2012年后的協(xié)議必須要建立在京都議定書框架上，并將減少溫室氣體絕對排放量以及靈活機(jī)制進(jìn)一步延伸發(fā)展，而美澳兩國在第二個承諾期間必須承擔(dān)絕對的減排義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)到2020年發(fā)達(dá)國家氣體排放量相比1990年削減30%的目標(biāo)等。[5] 其三，通過各種網(wǎng)絡(luò)化的形式，將參與非政府組織活動的專業(yè)人士所提供的科學(xué)依據(jù)、各種全球氣候變暖的科學(xué)依據(jù)和信息提供給關(guān)心環(huán)保的全球公眾，從而號召公眾減少溫室氣體排放，應(yīng)對氣候變化。最后，大量國際非政府組織不斷地運(yùn)用公眾參與的非正式途徑活躍會議氣氛，強(qiáng)烈批評不愿主動推進(jìn)會議決議的政府，從而促使會議最終取得應(yīng)有的成果�？傊�，組織跨國活動已經(jīng)成為國際非政府組織有效參與全球治理的直接途徑
　　
　　二、與國際政府間組織相協(xié)調(diào): 國際非政府組織影響全球治理的重要手段
　　
　　在通過組織跨國活動直接參與全球治理的同時，國際非政府組織還積極地介入國際政府間組織的各種活動，從而通過與國際政府間組織的相互協(xié)調(diào)，更廣泛地在全球和區(qū)域?qū)用鎸θ�球治理產(chǎn)生重要的影響。毫無疑問，在全球化的國際環(huán)境中，國際政府間組織如聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、歐洲聯(lián)盟等都是參與全球治理的重要國際行為體。然而，在很大的程度上，國際政府間組織因其依賴于成員國――主權(quán)民族國家的意愿和同意而具有相對較弱的合法性，[6] 國際非政府組織則因其組織性質(zhì)的公民性而擁有較高的合法性，但是，另一方面，國際政府間組織則因?yàn)槭怯芍鳈?quán)國家所構(gòu)建而具有比國際非政府組織更高的權(quán)威性，因此，國際非政府組織與國際政府間組織之間相互協(xié)調(diào)，尤其是前者介入后者的各種活動就成為國際非政府組織影響全球治理的重要手段。
　　國際非政府組織介入國際政府間組織的活動主要分為制度化直接參與和通過對話廣泛參與兩個方面。國際非政府組織在聯(lián)合國內(nèi)獲得咨商地位是其制度化參與國際政府間組織活動的最為典型范例。國際非政府組織與聯(lián)合國的淵源可追溯到聯(lián)合國創(chuàng)始之初。實(shí)際上，非政府組織（non-governmental organizations 其縮寫為 NGO）一詞最初就是在1945年6月簽訂的《聯(lián)合國憲章》第71款中正式得以使用的。該條款授權(quán)聯(lián)合國經(jīng)社理事會“為同那些與該理事會所管理的事務(wù)有關(guān)的非政府組織進(jìn)行磋商作出適當(dāng)安排”。[7] 1968年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過1296號決議，規(guī)定了聯(lián)合國同非政府組織關(guān)系的法律框架，允許非政府組織在聯(lián)合國經(jīng)社理事會以及聯(lián)合國體系中的其他機(jī)構(gòu)中獲得咨商地位（consultative status）。[8]雖然從1996年開始，非國際性的非政府組織也可申請獲取聯(lián)合國經(jīng)社理事會里的諮商地位，但是迄今最為活躍的具有咨商地位的非政府組織還是以國際非政府組織為主。
　　聯(lián)合國經(jīng)社理事會授予非政府組織的咨商地位有三種類型：一般咨商地位（General Consultative Status）、專門咨商地位（Special Consultative Status）和列入名冊地位（(Roster Status)）地位。三者的權(quán)利和義務(wù)互不相同，但是在與聯(lián)合國建立工作關(guān)系這一點(diǎn)上卻是一致的（詳見附表）。聯(lián)合國秘書長還授權(quán)對具有咨商地位的非政府組織提供活動便利，其中包括：迅速有效地酌情頒發(fā)經(jīng)社理事會及其附屬機(jī)關(guān)的各種文件；獲得聯(lián)合國的新聞文件服務(wù)；安排各有關(guān)團(tuán)體或組織就特別關(guān)注的事項(xiàng)進(jìn)行非正式討論；在聯(lián)合國大會處理經(jīng)濟(jì)、社會和有關(guān)領(lǐng)域各問題的公開會議中適當(dāng)安排各組織的席位并協(xié)助取得各中文件等。近年來，具有咨商地位的國際非政府組織非常積極地參加聯(lián)合國大會的各種特別會議，而聯(lián)合國大會請有咨商地位的國際非政府組織在一定程度上非正式參與大會各主要委員會和附屬機(jī)關(guān)的工作也已經(jīng)是司空見慣的常事。國際非政府組織由此將全球公民社會與聯(lián)合國這一全球最大的國際政府間組織相互連結(jié)了起來，并通過這樣的連結(jié)對全球治理產(chǎn)生巨大的影響。
　　
　　通過對話廣泛參與國際政府間組織的活動是國際非政府組織影響全球治理的更廣泛途徑。盡管不同的國際政府間組織對國際非政府組織的參與持有不同的看法，甚至同一國際政府間組織之間也有不同的看法，因此，國際非政府組織并不能機(jī)制化地參與所有的國際政府間組織的活動，但是，隨著國際非政府組織的國際影響日增，國際非政府間組織通過對話的方式參與全球?qū)用鎳�際政府間組織的活動則已成為十分普遍的國際現(xiàn)象。比如早在1994年，由世界貿(mào)易組織各締約方達(dá)成的《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》中，就有要求世界貿(mào)易組織“總理事會應(yīng)做出適當(dāng)安排，以便與在職責(zé)范圍上與WTO有關(guān)的各非政府組織進(jìn)行磋商與合作。”的條款。[10] 雖然在1996年世界貿(mào)易組織總理事會所通過的《與非政府組織關(guān)系安排的指導(dǎo)方針》中規(guī)定：各成員方重申WTO是一個對其成員方的有關(guān)權(quán)利和義務(wù)具有法定拘束力的政府間組織。因此，各成員方認(rèn)為非政府組織不可能直接參與WTO的工作或其會議。但是卻同時強(qiáng)調(diào)WTO秘書處應(yīng)積極地采用各種方式，發(fā)展同非政府組織的直接聯(lián)系。[11] 近年來，世界貿(mào)易組織秘書處為國際非政府組織安排了許多討論會，探討一些有關(guān)全球公民社會切身利益的特定問題，如關(guān)于貿(mào)易和環(huán)境問題以及關(guān)于貿(mào)易和發(fā)展問題等。
　　在地區(qū)層面，國際非政府組織通過對話參與區(qū)域國際政府間組織的活動也十分普遍，其中歐洲社會非政府組織平臺（Platform of European Social NGOs）與歐洲聯(lián)盟之間的廣泛對話堪稱典型。歐洲聯(lián)盟是迄今為止一體化程度最高的區(qū)域國際政府間組織，但是即便如此，歐盟依然因其存在著巨大的民主赤字而在合法性方面頗有欠缺。在很大的程度上，歐洲社會非政府平臺正是通過廣泛參與歐盟的活動而幫助提高其合法性，從而促使歐盟在全球治理中扮演更為重要的角色。歐洲社會非政府組織平臺成立于1995年，它將歐洲的近40個非政府組織聯(lián)合在一起，其成員代表著地方、國家和歐洲層面的各種公民社會組織和利益集團(tuán)，因此它可被視為由非政府組織組成的國際非政府組織。該組織的成員都堅(jiān)持認(rèn)為，在推進(jìn)歐洲的社會公平和公民參與方面，非政府組織扮演著關(guān)鍵性角色，因此，非政府組織必須在歐洲社會發(fā)展走向的公開討論中成為歐盟的合法伙伴。[12] 以此思想為指導(dǎo)，歐洲非政府組織平臺積極地尋求、組織、促進(jìn)和加強(qiáng)歐洲諸非政府組織與歐盟各機(jī)構(gòu)之間的公開對話，通過對話協(xié)調(diào)歐洲公民社會與歐盟之間的關(guān)系，加強(qiáng)和完善歐盟這一區(qū)域性國際組織的合法性，從而提高其治理能力，同時間接地對全球治理產(chǎn)生積極的影響。
　　從上述的簡單介紹和分析可見，國際非政府組織與不同層次的國際政府間組織的相互協(xié)調(diào)對全球治理產(chǎn)生重要的影響。
　　
　　三、影響國家政策，參與地方治理：國際非政府組織完善全球治理的有效方式
　　
　　雖然在全球化的環(huán)境中，非國家行為體如跨國公司、國際政府間組織以及國際非政府組織在國際體系中的地位已經(jīng)大大上升，但是國家卻依然還保持著相當(dāng)?shù)闹鲗?dǎo)地位。這意味著全球治理必須要有國家的參與。然而，值得注意的是，作為國際體系中主要行為體的國家，其參與全球治理是與國際非政府組織的積極推動和影響分不開的。
　　國際非政府組織推動國家參與全球治理的主要方式是運(yùn)用專業(yè)知識和信息影響各國政府的立法和決策。由于一方面國際非政府組織往往基于自身能力來聚焦于一般國家不作首要考慮的問題，并能將所有的資源投入一些規(guī)模較小的專門領(lǐng)域，另一方面相當(dāng)多的國際非政府組織都擁有一批富有專業(yè)知識的知識分子精英，因此，國際非政府組織對與全球治理相關(guān)的專門知識的掌握，以及對相關(guān)信息的收集經(jīng)常要強(qiáng)于各國政府。作為全球公民社會特定部門的代表，與國家的決策者相比，國際非政府組織擁有有關(guān)特定部門的知識更深入、完整，獲得有這方面偏好和行為習(xí)性的信息更豐富、詳細(xì)。這也就意味著，國際非政府組織對特定領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)狀況有更完整和準(zhǔn)確的把握。同時，國際非政府組織的工作人員和成員在特定問題上的關(guān)注比政府決策者更加熱切，并會在此問題的研究上更加專業(yè)化。
　　正是由于國際非政府組織在掌握與全球治理相關(guān)的某些特定知識，以及在獲得乃至傳播有關(guān)信息方面具有比主權(quán)國家更強(qiáng)的優(yōu)勢，加之目前相當(dāng)多的國際非政府組織在各國都有自己的分支機(jī)構(gòu)，而且與其他國際非政府組織密切聯(lián)系著，因此它們就易于在像環(huán)境、武器控制、防疫等專業(yè)領(lǐng)域向各國政府游說，推動各國政府積極參與這些領(lǐng)域中的全球治理。同時國際非政府組織還可以向各國提供參與某個議題領(lǐng)域所需要的技術(shù)支援。例如，國際非政府組織“廢核運(yùn)動2000”（Abolition 2000）就曾在其網(wǎng)站上張貼提供咨詢的廣告，提出如果需要的話，它能立即拿出一個重要的專家名單，因?yàn)樗�的成員組織投入了很多資源來培養(yǎng)自己工作人員的技術(shù)專長，能夠?yàn)楦鲊�政府提供相關(guān)的咨詢服務(wù)。不僅如此，相當(dāng)多的國際非政府組織還建立了各自專業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)收集和分析中心和部門。如地球之友、綠色和平、人權(quán)觀察、大赦國際等國際非政府組織都有這樣的機(jī)構(gòu)。由于各國政府往往對某些全球性問題關(guān)注不夠，沒有興趣收集和處理這類信息，因此缺乏必要的專門知識或技術(shù)能力，于是國際非政府組織就能利用自己這方面的專業(yè)知識和技能來說服和促進(jìn)主權(quán)國家參與各種領(lǐng)域的全球治理, 因?yàn)檎�府決策者、媒體和公眾都信服專業(yè)組織和專業(yè)人士所收集和分析的數(shù)據(jù)，所提供的專門知識。[13]
　　國際禁雷運(yùn)動組織推動世界各國簽訂、批準(zhǔn)和加入《渥太華禁雷公約》是國際非政府組織影響國家參與全球治理的范例。1992年秋國際禁止地雷運(yùn)動非政府組織建立，美國越南戰(zhàn)爭老兵基金會的喬迪•威廉姆斯成為該組織的領(lǐng)導(dǎo)者。威廉姆斯全心全意地投入到了這項(xiàng)史無先例的事業(yè)中去，最后將85個以上國家的1300個非政府組織召集于旗下，并且不斷地影響全球各國政府采取措施禁止使用地雷。在國際禁雷運(yùn)動組織的影響和推動下，美國佛蒙特州的民主黨參議員帕特里克•萊希和伊利諾伊州的議員萊恩•埃文斯一起提出了將美國殺傷地雷的出口暫停一年的議案，1992年在美國國會獲得通過。世界各地的政治家們?yōu)榇松钍苡绊�，既然美國能采取這樣的行動，其他國家也應(yīng)該采取跨國行動推進(jìn)這項(xiàng)事業(yè)。于是，國際禁雷運(yùn)動再接再厲不斷地向世界各國政府游說，并且首先提出并號召世界各國簽訂并批準(zhǔn)“全面禁止殺傷人員地雷公約”。正是在國際禁雷運(yùn)動的推動下1996年10月，74個國家在加拿大渥太華召開全面禁止殺傷人員地雷大會，國際禁雷的“渥太華進(jìn)程”就此開始，1997年12月3日，121個國家的代表在加拿大渥太華簽署了這一由國際禁雷運(yùn)動組織發(fā)起并推動產(chǎn)生的公約。[14] 1997年喬迪•威廉姆斯和國際禁雷運(yùn)動組織因此而獲得諾貝爾和平獎。
　　實(shí)際上，除了國際禁雷運(yùn)動之外，相當(dāng)多的國際非政府組織都有影響和推動各國政府參與全球治理的成功經(jīng)歷。比如1994年，國際非政府組織“福音兩千”（Jubilee 2000 Movement）號召發(fā)達(dá)國家以及世界銀行減免第三世界國家的債務(wù)。在該組織的不斷努力下，首先1998年世界銀行和國際貨幣基金組織接受了這項(xiàng)計劃，隨后一系列發(fā)達(dá)國家都開始采取行動減免發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達(dá)國家的債務(wù)。在政治事務(wù)方面早在20世紀(jì)70年代，一項(xiàng)有關(guān)政治反對派人士失蹤的驚人的數(shù)據(jù)，經(jīng)當(dāng)?shù)胤钦�府組織收集并由大赦國際提交給了美國國會。收到這些材料后，美國國會立即削減了對阿根廷的軍事援助和貿(mào)易，直到軍政府改善人權(quán)狀況后才恢復(fù)。[15] 20世紀(jì)80和90年代，國際非政府組織地球之友通過游說和開展喚醒公眾意識等行動后，超過40個國家贊同對導(dǎo)致臭氧減少化學(xué)物（特別是制冷劑）的使用采取嚴(yán)格控制措施。進(jìn)入21世紀(jì)國際非政府組織更是在全球氣候變暖問題上，全面地對各國尤其是溫室氣體排放大國展開輿論攻勢，說服和促使世界各國積極參與減排溫室氣體的全球性活動。
　　在努力影響并推動國家參與全球治理的同時，國際非政府組織還通過積極地參與地方的治理而幫助完善全球治理。從20世紀(jì)80年代起，隨著全球化的深入發(fā)展，國家內(nèi)部的地方政府管理逐步地向地方治理轉(zhuǎn)化。這樣的轉(zhuǎn)化與全球治理相互連接，在全球多層治理的總體框架下，地方治理是現(xiàn)代全球多層治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，其要義就在于地方政府與公民社會對公共生活的合作管理，而這里所說得公民社會并不僅僅限于地方層面，其中亦有著相當(dāng)?shù)娜�球公民社會的含義，因?yàn)槿�球化已�?jīng)將地方、國家、地區(qū)和全球相互連接了起來。實(shí)際上，在全球化的環(huán)境中，治理本質(zhì)上成為地方性的了�！暗胤街卫硎侨�球化浪潮直接推動的，它是民族國家及其次級地方組織為了應(yīng)對社會環(huán)境急劇變化，解決一系列棘手的公共問題，增強(qiáng)回應(yīng)和抵抗危機(jī)能力而自覺的、理性的采取的公共事務(wù)管理模式的變革�！盵16] 然而，地方治理的公共事務(wù)管理模式的變革是與國際非政府組織的積極參與密不可分的。
　　首先，國際非政府組織通過向地方提供地方政府不能夠或不愿意提供的公共物品來加強(qiáng)地方的治理，并由此而實(shí)踐不同層次的新型治理理念。這種新型的治理理念就是：全球?qū)哟慰剂�、地方層次行動。將地方性問題放入全球?qū)哟芜M(jìn)行再概念化理解，反之亦然；把地方性利益與全球利益相互結(jié)合；建設(shè)“全球地方化或地方全球化”網(wǎng)絡(luò)。國際非政府組織往往以培育全球公民社會、促進(jìn)全球民主、推動政治發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展等普遍性問題為己任，但是這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)實(shí)際上需要在地方層次上落實(shí)。因此，為了實(shí)現(xiàn)國際非政府組織的宗旨與價值觀，完成特定任務(wù)就需要尋求與地方政府的合作，反之地方政府由于在全球化的挑戰(zhàn)面前經(jīng)常會面臨政府失靈的問題，因此也需要國際非政府組織通過提供公共物品來實(shí)現(xiàn)良治。近年來，我國政府已經(jīng)開始引入國際非政府組織參與國內(nèi)地方的扶貧開發(fā)工作。2006年5月，國務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心在廣西南寧分別與國際計劃、國際行動援助、世界宣明會等國際非政府組織簽訂合作協(xié)議，以發(fā)揮這些國際非政府組織在我國社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目中的作用，探索國際非政府組織與地方政府合作開展扶貧工作的方式。
　　其次，國際非政府組織還通過扮演地方政府的競爭者或批評者的角色來推動地方的良治。近年來，國際非政府組織經(jīng)常在地方政府能力所不濟(jì)或效率不高的地方提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品與服務(wù)，與政府競爭人才、社會資源和外來援助資源，促使地方政府為保持自身權(quán)威的合法性而改善管理，從而使地方的治理適應(yīng)全球化的發(fā)展。還有些國際非政府組織直接通過調(diào)查報告的形式對一些涉及全球治理的問題向地方政府提出批評。比如2006年國際綠色和平組織與森林趨勢組織發(fā)布報告，用數(shù)據(jù)說明中國林產(chǎn)品進(jìn)口劇增的情況。報告稱，“為了滿足世界上尤其是發(fā)達(dá)國家對家具、膠合板、木制模具和木地板不斷增長的需求，中國成了世界上最大的木材加工廠”。[17] 雖然這份報告解釋了中國進(jìn)口林產(chǎn)品劇增的原因，也指出了發(fā)達(dá)國家在這方面應(yīng)負(fù)的責(zé)任，但是依然還是強(qiáng)烈地批評了中國國內(nèi)的不少地方政府為了推動加工木制品的出口而不注意對世界森林的保護(hù)。很顯然，國際非政府組織對中國的地方政府的這種批評是為了促使它們能更好地從全球環(huán)境保護(hù)層面的高度來調(diào)整地方的政策，從而實(shí)現(xiàn)地方的良治。
　　最后，國際非政府組織通過與地方政府之間的相互支持來推動地方治理。這種支持包括財政支持、政策支持、資訊支持等。2004年6月1日起，中國《基金會管理?xiàng)l例》開始實(shí)施。該《條例》將基金會分為3種：可以面向公眾募捐的公募基金會、不得面向公眾募捐的非公募基金會和境外基金會在中國內(nèi)地設(shè)立的代表機(jī)構(gòu)。其中第三類給國際非政府組織合法進(jìn)入中國打開了大門。實(shí)際上，紅十字國際委員會、世界宣明會、比爾及梅林達(dá)－蓋茨基金會、乃至大赦國際等國際非政府組織，正由此加快了其合法登陸中國大陸的步伐。2007年1月，廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與國際行動援助簽署合作框架協(xié)議。國際行動援助、世界宣明會、香港樂施會等國際非政府組織也與廣西方面簽署３年合作框架協(xié)議。
　　
　　四、國際非政府組織有效參與全球治理對當(dāng)代國際關(guān)系的影響
　　
　　通過上述三方面對國際非政府組織參與全球治理途徑的分析，我們基本可以做出這樣的判斷：國際非政府組織確實(shí)是全球治理中的重要一環(huán)，其不僅對全球治理的影響直接而深遠(yuǎn)，而且對當(dāng)代國際關(guān)系的發(fā)展也產(chǎn)生巨大的作用和影響。
　　首先，國際非政府組織通過不同的途徑有效地參與全球治理加強(qiáng)了自身在當(dāng)代國際體系中的地位。隨著全球化的深入發(fā)展，不論在地方層面還是在國家、地區(qū)乃至全球?qū)用娑籍a(chǎn)生了一系列新型的議事日程：環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對氣候變暖、保障個人安全、維護(hù)人權(quán)、消滅貧困、打擊跨國犯罪、反國際恐怖活動、防止流行病傳播等。所有的這些議事日程不僅需要地方、國家、地區(qū)和全球不同層次的分別關(guān)注和處理，而且需要從地方到全球?qū)用娴穆?lián)合協(xié)調(diào)治理。國際非政府組織恰恰就是既在各個不同層次的治理又在協(xié)調(diào)各層次的治理中扮演重要的角色，因此其在當(dāng)代國際社會中的地位就越來越顯得重要�？梢赃@樣認(rèn)為，今天的全球治理決不能缺少國際非政府組織這樣的國際體系中的新型行為體，因?yàn)楹茈y想象在沒有國際非政府組織參與、推動和促進(jìn)的情況下，地方、國家、地區(qū)和全球?qū)哟文芡咨频刂�手解決上述人類所面臨新問題。
　　其次，國際非政府組織通過不同途徑有效地參與全球治理對全球公民社會地位的提高產(chǎn)生積極的影響。公民社會在傳統(tǒng)上一般是指在國家與社會二元分離的基礎(chǔ)上，與國家相對應(yīng)，但又是獨(dú)立于國家且受到法律保護(hù)的社會生活領(lǐng)域，其本質(zhì)是反對國家的專制和捍衛(wèi)個人的自由，顯然這樣的公民社會概念著眼于國內(nèi)層面。然而隨著全球化的發(fā)展，公民社會則越來越多地被視為建立在國家――市場經(jīng)濟(jì)――公民社會這樣的三分法基礎(chǔ)之上，介于國家、家庭或個人之間的一個社會相互作用領(lǐng)域，而這樣的社會領(lǐng)域因全球化的影響往往是跨國界的。戈登•懷特認(rèn)為：“公民社會主要思想是：它是國家和家庭之間的中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會成員自愿結(jié)合而形成以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價值�！盵18] 然而，不論是二元論的公民社會還是三分法的公民社會，它們都是非政府組織形成發(fā)展的基礎(chǔ)。這就意味著，跨國界的全球公民社會為國際非政府組織的發(fā)生和發(fā)展提供了生存空間。但是，必須注意的是，國際非政府組織在全球公民社會內(nèi)部的積極活動，即從地方、國家、區(qū)域和全球?qū)用嬗行У貐⑴c全球治理反過來極大地增強(qiáng)了公民社會，特別是全球公民社會的生命力，因?yàn)檎�是通過國際非政府組織的積極活動，在全球公民社會、世界市場和國家之間建立起了某種協(xié)調(diào)的機(jī)制，從而加強(qiáng)了公民社會型塑國家和國際社會的能力。
　　最后，國際非政府組織通過不同途徑有效地參與全球治理對當(dāng)代國際體系的發(fā)展和演變產(chǎn)生巨大影響。國際體系是指國際關(guān)系中各行為體之間相互作用形成的既對立又統(tǒng)一的整體。但是在傳統(tǒng)上一般認(rèn)為國際體系實(shí)質(zhì)上是國際政治體系，是由民族國家組成的、由國際法和國際制度規(guī)范的抽象實(shí)體，是國際領(lǐng)域內(nèi)各種行為體（主要是國家）相互作用形成的固定關(guān)系組合。[19] 然而，從20世紀(jì)下半葉起，隨著全球化的深入發(fā)展，國際體系的發(fā)展和演變卻不斷地受到非國家行為體的重大影響，其中國際非政府組織的作用日益明顯。正是在國際非政府組織通過各種途徑積極參與全球治理的過程中，當(dāng)代國際體系的發(fā)展不斷地從以國家為主體的導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為多層次多行為導(dǎo)向，國際體系本身開始向地方、國家、地區(qū)和全球不同層次相互聯(lián)結(jié)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。雖然主權(quán)民族國家依然在還是當(dāng)代國際體系中的主要行為體，但是卻已無法單獨(dú)地決定當(dāng)代國際體系的發(fā)展走向，因?yàn)橐环矫嬖诋?dāng)代國際體系中，國家已經(jīng)不再是單一的治理主體，而另一方面，在國際非政府組織的多層次、多途徑參與全球治理的過程中，國際體系本身已經(jīng)開始逐步超越傳統(tǒng)的以國家為中心的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，向著多行為體復(fù)合互動的結(jié)構(gòu)狀態(tài)發(fā)展。當(dāng)然這樣的發(fā)展和變化是一個漫長的過程，其中國際非政府組織推波助瀾的作用雖然已十分明顯，但是卻依然需要不斷的觀察和深入的研究。
　　
　　注釋：
　　[1] 有關(guān)圍繞“全球治理”理念所展開的學(xué)術(shù)爭論，參見甘鋒、葉江：“試論有關(guān)‘全球治理’理念的學(xué)術(shù)爭論”，載《上海交通大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2007年第2期。
　　[2] 葉江、甘鋒：“試論國際非政府組織對當(dāng)代國際格局的影響”，載《國際觀察》2007年第3期。
　　[3] 根據(jù)國際協(xié)會聯(lián)合會（Union of International Associations, 縮寫為UIA）的定義，國際非政府組織為“有著國際目標(biāo)、至少在三個國家從事活動的組織。這樣的組織至少有來自三個國家的個人或集體參與，包括有投票權(quán)；有永久總部和維持持續(xù)行動的儲備和補(bǔ)給；有相當(dāng)?shù)念A(yù)算，這些預(yù)算至少來自三個國家的公民、基金會和政府的捐贈�！北疚乃�討論的國際非政府組織就是具有這樣性質(zhì)的非政府組織。
　　[4] 劉貞曄：“國際政治視野中的全球市民社會”，載《歐洲》2002年第5期。
　　[5] 世界自然基金會：“WWF在聯(lián)合國氣候變化峰會上的立場”，http://www.省略/aboutwwf/
　　[6] 有關(guān)國際政府間組織如聯(lián)合國等合法性問題的討論，參見葉江、談譚：“試論國際制度的合法性及其缺陷――以國際安全制度與人權(quán)制度為例 ”，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2006年第12期。
　　[7] Charter of the United Nations, Chapter X, Article 71, http://www.省略/aboutun/charter
　　[8] United Nations, Economic and Social Council, Resolution 1996/3: Consultative relationship between the United Nations and non-governmental organizations, http://www.省略/documents/ecosoc/res/1996/eres1996-31
　　[9] United Nations, Department of Economic and Social Department, “NGO related frequently asked questions”, http://www.省略/esa/coordination/ngo
　　[10]《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織的協(xié)定》第五條第二款，轉(zhuǎn)引自人民出版社編：《烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果：法律文本中國加入世界貿(mào)易組織法律文件》，北京：人民出版社，2002年版。
　　[11] wt/l/162, [OL], http://www.省略
　　[12] Platform of European Social NGOs, About Us, Policy and Actions, http://www.省略
　　[13] Keck and Sikkink, Activists Beyond Borders, Cornell University Press, 1998, chapter 1.
　　[14] 該公約的全稱為《關(guān)于禁止使用、儲存、生產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓殺傷人員地雷及銷毀此種武器的公約》，因在加拿大首都渥太華簽署，故又稱為《渥太華禁雷公約》或《渥太華公約》。1996年10月，74個國家在加拿大渥太華召開全面禁止殺傷人員地雷大會，加外長勞埃德•阿克斯沃西在會上提出于1997年底談判達(dá)成“全面禁止殺傷人員地雷公約”的“渥太華進(jìn)程”。國際禁雷運(yùn)動組織隨即在世界各國廣泛地開展活動。1997年，參與渥太華進(jìn)程的100多個國家和非政府組織的代表連續(xù)召開了4次會議，即2月維也納會議、4月波恩會議、6月布魯塞爾會議和9月奧斯陸會議。奧斯陸會議通過了公約文本。1997年12月2日至4日，121個國家的外長和代表在渥太華正式簽署該公約。按照規(guī)定，在公約得到40個國家批準(zhǔn)后的六個月，公約即正式生效，成為國際法。1999年3月1日，《渥太華禁雷公約》得到45個國家批準(zhǔn)。迄今144個國家簽署了該公約，其中126個國家批準(zhǔn)了該公約。中國、美國和俄羅斯沒有加入該公約，但中國認(rèn)同公約的宗旨。
　　[15] Brysk, Alison, “From above and below: Social movements, the international system, and human rights in Argentina”, Comparative Political Studies, Oct 1993, Vol. 26, No.3, 1993, p.259.
　　[16] 孫柏瑛：“全球化時代的地方治理”，載《教學(xué)與研究》2003年第6期。
　　[17] 參見《國際先驅(qū)導(dǎo)報》記者申水、韓軒、實(shí)習(xí)記者殷亞楠報道：“世界森林罪惡產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)查，中國正在為誰背黑鍋”，http://business.省略/20060509/n243152151.shtml
　　[18] 戈登•懷特：“公民社會、民主化和發(fā)展：廓清分析的范圍”，轉(zhuǎn)引自何增科主編：《公民社會與第三部門》， 北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第3頁。
　　[19] 楊潔勉：《大體系》，天津人民出版社，2008年版，第7頁。
　　（作者簡介：上海國際問題研究所歐洲研究室研究員，上海，200093）
　　收稿日期：2008年5月

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