構(gòu)建完善長效治理機(jī)制 北極治理機(jī)制的構(gòu)建與完善:法律與政策層面的思考

　　編者按 　　隨著北極氣候變化的加劇，以及世界經(jīng)濟(jì)對能源和航道需求的增加，北極地緣政治處于一個(gè)活躍期。北極的治理已成為國際社會的一個(gè)重要議程。北極的治理存在著資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，存在著北極國家權(quán)利主張與人類共同繼承財(cái)產(chǎn)之間的矛盾，存在著國際行為體積極活動與治理機(jī)制相對滯后之間的矛盾。為此，本刊與上海國際戰(zhàn)略問題研究會合作專門組織四篇關(guān)于北極治理的文章。這些作者來自高校和科研院所，具有國際政治、國際法、世界經(jīng)濟(jì)和極地科學(xué)等相關(guān)學(xué)術(shù)背景，對北極治理機(jī)制的建構(gòu)從各自專業(yè)的角度提出了自己的分析、評述和設(shè)計(jì)�？梢哉f，這組文章反映了當(dāng)代中國學(xué)者對北極治理的觀點(diǎn)。
　　編者謹(jǐn)識
　　
　　摘要：在全球氣候變暖、北極海冰消融的推動下，北極治理問題日益突出�！逗Ｑ蠓ü�約》、北極理事會等相關(guān)治理機(jī)制的不足與缺陷使得構(gòu)建與完善北極治理機(jī)制成為國際社會廣泛關(guān)注的議題。在北極治理機(jī)制的構(gòu)建上，國際學(xué)界目前存在兩種不同的模式，一種是“自上而下”地?cái)M制《北極條約》，另一種則是強(qiáng)化現(xiàn)有治理機(jī)制在領(lǐng)域性與功能性問題上的治理。對此，中國應(yīng)立足于實(shí)現(xiàn)本國利益和各國共同利益的統(tǒng)一，從而推動該地區(qū)國際合作和治理機(jī)制的完善，并最終為北極的和平開發(fā)和利用做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
　　關(guān)鍵詞：北極治理 國際機(jī)制 國際海洋法 氣候變化
　　中圖分類號：D813文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-4812(2011) 04-0001-08
　　
　　據(jù)科學(xué)研究，本世紀(jì)末北冰洋也許會變成無冰之洋。這種變化對北極海域而言，既有消極的影響，也有積極的影響。消極的影響體現(xiàn)在有可能給北極海域的海洋環(huán)境、當(dāng)?shù)卦�住民的傳統(tǒng)文化及生活方式，乃至全球環(huán)境和海洋生物資源帶來滅頂之災(zāi)；積極的影響主要在于北極海域開發(fā)利用的商業(yè)價(jià)值，包括海底油氣資源的勘探和開發(fā)、航道的商業(yè)化通航，而這正是引發(fā)北極國家爭端紛起的主要原因。北極氣候變化明顯影響著全球氣候變化的進(jìn)程，而全球氣候治理的迫切性使北極治理問題集聚了前所未有的能量，引起包括政界和學(xué)界在內(nèi)的國際社會的廣泛關(guān)注。在此背景下，如何更好地完善相關(guān)治理機(jī)制、使之在北極政治秩序的建構(gòu)中發(fā)揮建設(shè)性作用，已經(jīng)成為各國共同面對的一個(gè)重大課題和挑戰(zhàn)。
　　一、北極治理的動因與內(nèi)涵
　　受氣候變暖與全球化的影響，北極地區(qū)[1] 正經(jīng)歷著大氣、海洋、陸地、生態(tài)和社會等方面快速而深刻的變化，并將對北半球和全球的氣候乃至社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。北極地區(qū)冰川、冰架大面積融化、海冰面積銳減、永久凍土層解凍、溫度上升等都強(qiáng)有力地證明，全球變暖對北極海域產(chǎn)生了重大影響；而北極海域?qū)е碌谋鶎尤诨瘜�會反作用于全球氣候系統(tǒng)，使全球氣候變暖加速。[2]
　　就全球氣候變化而言，北極是一個(gè)類似于“晴雨表”的早期預(yù)警系統(tǒng)。美國國家冰雪數(shù)據(jù)中心的研究資料表明：“全球變暖使北極海冰在過去20年中急劇減少，所記錄到的北極海冰覆蓋最少的六次記錄都是在過去六年�！�…北冰洋將在2020年至2040年的某個(gè)時(shí)候完全無冰，如果早的話，在2013年夏天就會無冰了�！盵3] 世界自然基金會發(fā)布的《北極氣候反應(yīng)：全球性影響》研究報(bào)告則認(rèn)為，北極地區(qū)變暖將造成全球性的不利后果，其程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過之前的預(yù)測。北極地區(qū)的氣溫升高速度將是地球上其他地區(qū)的兩倍，這會造成數(shù)量驚人的海冰融化，影響到北極及周邊地區(qū)的大氣環(huán)流和天氣。北極地區(qū)的天氣變化預(yù)計(jì)將造成包括歐洲和北美洲地區(qū)在內(nèi)的氣溫和降水變化，從而嚴(yán)重影響到這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)和供水系統(tǒng)。該報(bào)告結(jié)論顯示，到2100年，海平面很可能上升1米以上，這一數(shù)值超過2007年政府間氣候變化專門委員會預(yù)測結(jié)果的兩倍，因?yàn)楹笳卟�沒有將大冰原融化的因素考慮在內(nèi)。這意味著北極“消融”將造成沿海地區(qū)的大洪水，直接影響到全世界四分之一的人口。[4]
　　隨北極海冰消融而來的，是在商業(yè)航運(yùn)、油氣開發(fā)、礦產(chǎn)開采、捕魚業(yè)以及旅游業(yè)等經(jīng)濟(jì)機(jī)會的刺激下，包括主權(quán)國家、國際組織、跨國公司等在內(nèi)的全球行為體對北極的興趣日漸高漲，這使得北極與世界其它地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)與地緣政治聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)。而另一方面，各國圍繞該地區(qū)海上航道歸屬權(quán)、自然資源權(quán)利等而產(chǎn)生的新一輪“北極爭奪戰(zhàn)”則日趨激烈，其中既有島嶼之爭，如加拿大與丹麥的漢斯島之爭、挪威與俄羅斯有關(guān)斯瓦爾巴德群島專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架相關(guān)問題的爭端；加拿大與美國、歐盟的西北航道、俄羅斯與西方國家的北方海運(yùn)航道之爭；也有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架外緣的劃界、海洋邊界的劃界之爭，如美加的波弗特海海洋邊界及大陸架爭端；加拿大、俄羅斯、丹麥圍繞著羅蒙諾索夫海嶺與門捷列夫海嶺的大陸架之爭以及挪威俄羅斯之間巴倫支海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分問題。在北極國家與非北極國家之間，目前還存在著對北冰洋國際海底區(qū)域的分歧。
　　北極治理的一項(xiàng)重要社會功能就在于其將人類行為引向?qū)φ麄�(gè)人類社會有益而無害的集體性成果，即促進(jìn)該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，增進(jìn)全人類共同福祉。面對北極治理的挑戰(zhàn)，政府間國際組織、原住民組織、跨國公司、非政府環(huán)保組織及一國地方政府等非國家行為體扮演著日益重要的角色，但毋庸諱言，主權(quán)國家在當(dāng)前北極治理中依然扮演著主導(dǎo)性角色。正如有國外學(xué)者所指出的，當(dāng)涉及到治理時(shí)北極并非白紙一張。[5]現(xiàn)有機(jī)制安排既包括《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》這樣的全球性治理框架，還包括諸如建立北極理事會和巴倫支歐洲北極理事會的區(qū)域協(xié)議，以及國際海事組織主持制定的航運(yùn)準(zhǔn)則等。如要進(jìn)一步推進(jìn)北極治理，相關(guān)機(jī)制安排就必須尊重那些與該地區(qū)自然環(huán)境保持獨(dú)特而長久關(guān)系的原住民的利益；必須考慮子孫后代的利益；必須充分利用傳統(tǒng)與主流的科學(xué)知識；必須以負(fù)責(zé)任和可持續(xù)的方式利用北極資源并將整體化或系統(tǒng)化的方法（如基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法、空間規(guī)劃、全面環(huán)境影響評估等）作為相關(guān)決策的基礎(chǔ)。
　　我們知道，人類設(shè)立治理機(jī)制與行為規(guī)范的目的就是為了解決一系列社會需求，這些需求包括提供公共產(chǎn)品（如養(yǎng)護(hù)人類生存所必需的漁業(yè)資源），避免公害物品（如防止危險(xiǎn)性的氣候變化或大規(guī)模海洋生態(tài)系統(tǒng)退化），加強(qiáng)外部性的內(nèi)化（如防止跨界污染物的擴(kuò)散、避免石油泄漏對海洋環(huán)境的影響），保護(hù)人權(quán)（如強(qiáng)化原住民的自決權(quán)）等。人類社會還將根據(jù)目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性、有效性、合法性及追求正義等一系列準(zhǔn)則對治理機(jī)制進(jìn)行監(jiān)測與評估，并定期檢討現(xiàn)行的治理機(jī)制，強(qiáng)化那些經(jīng)過時(shí)間檢驗(yàn)且切實(shí)可行的機(jī)制，調(diào)整或替換那些不再適應(yīng)環(huán)境變化需要的機(jī)制。總體來看，北極相關(guān)的治理機(jī)制安排為我們應(yīng)對有關(guān)治理的挑戰(zhàn)和機(jī)遇奠定了基礎(chǔ)，但它們在北極發(fā)生深刻變化之后仍能滿足新的治理需求嗎？
　　二、北極地區(qū)的既有治理機(jī)制及其不足
　　在當(dāng)前世界各國共同面臨的挑戰(zhàn)不斷增多和相互依存關(guān)系日益加深、國家間“一榮俱榮、一損俱損”的格局也越來越明顯的情況下，要想緩解乃至平息新一輪的北極之爭，最具可行性的方式就只能是通過構(gòu)建與完善相關(guān)的國際機(jī)制，規(guī)范、協(xié)調(diào)各國的行為，通過國際合作以實(shí)現(xiàn)利益共享。
　　（一）既有北極治理機(jī)制概覽
　　具體而言，北極地區(qū)既有的治理機(jī)制又可細(xì)分為三個(gè)層次：
　　一是全球?qū)用娴陌才�。�?982年《海洋法公約》，它并不是專門為北極地區(qū)而設(shè)計(jì)的，但是由于其普遍性，北極理所當(dāng)然也在公約約束的范圍之內(nèi)。除《海洋法公約》外，國際海事組織有關(guān)船舶航行和海洋環(huán)境污染的一系列國際公約以及“軟法”性質(zhì)的指令同樣也適用于北極海域。[6] 此外，與北極氣候與環(huán)境問題緊密相關(guān)的協(xié)議及組織機(jī)構(gòu)，如《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、政府間氣候變化專門委員會、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署以及《聯(lián)合國生物多樣性公約》等也涉及到了北極治理問題。
　　二是多邊層面的安排。如1920年的《斯瓦爾巴德群島條約》，該條約規(guī)定了斯瓦爾巴德群島的主權(quán)歸屬于挪威，但保留其他國家在斯瓦爾巴德群島的開采權(quán)利，并保持群島的非軍事化。該條約被視作解決北極地區(qū)主權(quán)爭奪問題模式的典范。此外，還有1973年的《保護(hù)北極熊協(xié)定》，它由加拿大、丹麥、挪威、美國和前蘇聯(lián)五國簽署，旨在拯救北極熊、保護(hù)其生存環(huán)境，規(guī)定“除科研目的外，禁止捕殺北極熊”。除有關(guān)專門性條約外，北極地區(qū)最出名的治理機(jī)制當(dāng)屬由北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略[7] 發(fā)展而來的北極理事會，該理事會為北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)合作與可持續(xù)發(fā)展提供了重要平臺。另外，巴倫支-歐洲北極理事會、北歐部長理事會等次區(qū)域組織，也日益在北極治理問題上發(fā)揮著重要的作用。
　　三是雙邊層面的安排。例如1988年美國和加拿大簽訂的《北極合作協(xié)議》、1994年《美國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》、1998年挪威與俄羅斯簽訂的《環(huán)境合作協(xié)議》等。
　　可見，當(dāng)前北極治理的主要依據(jù)是由主權(quán)國家主導(dǎo)的無約束性的軟法和有約束性的硬法的混合，北極地區(qū)現(xiàn)有的機(jī)制安排都是針對具體問題的，缺乏統(tǒng)一、全面、綜合的機(jī)制。無論是對于資源、航道和安全問題，還是在多邊或雙邊層面，目前的北極治理機(jī)制主要集中在低級政治領(lǐng)域，尤其是環(huán)境保護(hù)或合作領(lǐng)域，而關(guān)于地區(qū)整體治理或主權(quán)的安排則非常之少。目前北極地區(qū)還缺乏一種具有支配性的政治和法律機(jī)制，缺乏能促進(jìn)區(qū)域總體發(fā)展的機(jī)制，更缺乏一種能夠協(xié)調(diào)各國就北極資源或遠(yuǎn)洋通道達(dá)成共識的機(jī)制。[8]
　　（二）既有北極治理機(jī)制的不足不處
　　鑒于在上述既有北極治理機(jī)制中，《海洋法公約》和北極理事會最具代表性，以下部分主要就二者在該地區(qū)“治理上的漏洞或空隙”（governance gaps or rifts）進(jìn)行分析。
　　1. 《海洋法公約》在北極適用的局限性
　　作為全球性的“海洋大憲章”，《海洋法公約》有關(guān)海域劃分和法律地位的規(guī)定同樣適用于北極海域。據(jù)此，北冰洋沿海國可以對以下幾個(gè)區(qū)域主張主權(quán)或管轄權(quán)：（1）一國測算領(lǐng)海寬度的基線與該國陸地之間的水域構(gòu)成該國的內(nèi)水；（2）從測算領(lǐng)海寬度的基線量起可以向外劃定不超過12海里的領(lǐng)海；（3）從測算領(lǐng)海寬度的基線量起，沿海國可以劃定不超過200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；（4）一國陸地向海洋自然延伸部分構(gòu)成該國大陸架。其中，內(nèi)水和領(lǐng)海構(gòu)成一國領(lǐng)土的組成部分，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架則不屬于沿海國領(lǐng)土。由于目前沒有科學(xué)證據(jù)表明任何一個(gè)國家的大陸架延伸至北極點(diǎn)，北極點(diǎn)周邊為冰所覆蓋的北冰洋被視為公海和屬于“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的國際海底區(qū)域；根據(jù)《海洋法公約》，前者實(shí)行公海自由原則，后者則由國際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開發(fā)，它們都不能成為國家占有的對象。
　　但《海洋法公約》對超過200海里的大陸架外部界限的規(guī)定充滿了爭議，第76條規(guī)定：“沿海國大陸架在海床上的外部界限的各定點(diǎn)不應(yīng)超過從測算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里，或不應(yīng)超過連接2500公尺深度各點(diǎn)的2500公尺等深線100海里。”這條包含“或”字的含混規(guī)定導(dǎo)致了許多爭端，[9] 北冰洋沿海國都試圖使本國大陸架外部界限盡可能向外擴(kuò)張，以爭取更多的資源和戰(zhàn)略利益。俄羅斯是第一個(gè)向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交這種申請的國家，但遭到了加拿大、挪威等國的反對。2002年6月，大陸架界限委員會以協(xié)商一致的方式通過了對俄劃界案的建議，認(rèn)為俄的申請“證據(jù)不足”，要求俄重新進(jìn)行科學(xué)考察、補(bǔ)充證據(jù)。2005及2007年，俄展開了聲勢浩大的北極科考活動。2008年，俄在北冰洋開展了更深入的勘察活動，進(jìn)一步搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，以加強(qiáng)其北冰洋外大陸架主張的依據(jù)。除俄羅斯以外的北極地區(qū)國家中，挪威(2006年) 、冰島(2009年) 、丹麥(2009年) 等都先后向大陸架界限委員會正式提出了劃定北極海域外大陸架的申請。顯然，北冰洋沿海國擴(kuò)大其大陸架范圍，就意味著作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)” 的國際海底區(qū)域相對縮小。
　　此外，《海洋法公約》第234條是唯一涉及北極海域“冰封區(qū)域”的內(nèi)容的條款，因此有時(shí)又被稱為“北極條款”。該條款明確規(guī)制了船舶在冰封區(qū)域航行以及海洋環(huán)境污染的問題，即“沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)、冰封區(qū)域?qū)�海洋的污染，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對航行造成障礙或特別的危險(xiǎn)，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對海洋環(huán)境的保護(hù)和保全。”但對于冰雪正在不斷消融的北極地區(qū)而言，其還不足以提供一個(gè)全面的治理機(jī)制。北極環(huán)境迅速發(fā)生變化這一事實(shí)，預(yù)示著也許在不久的將來，大面積的北冰洋海域就能實(shí)現(xiàn)海面航行、海洋科學(xué)研究及海洋生物資源的開發(fā)，而在現(xiàn)行國際海洋法框架內(nèi)，上述活動不應(yīng)受北極國家的完全管控。
　　因此，盡管丹麥、俄羅斯、美國、加拿大和挪威等北冰洋沿海五國于2008年5月在格陵蘭的伊魯利薩特達(dá)成共識，決定在現(xiàn)行《海洋法公約》框架內(nèi)、以文明方式與和平磋商來解決北極領(lǐng)土和自然資源歸屬的糾紛，認(rèn)為無需構(gòu)建新的綜合性的治理機(jī)制。但我們也應(yīng)看到，《海洋法公約》所體現(xiàn)的國際海洋法的一般性規(guī)定并不足以解決北極地區(qū)的科學(xué)考察、資源開發(fā)、航道開辟、漁業(yè)捕撈、環(huán)境保護(hù)與軍事化利用等若干特殊問題，《海洋法公約》有關(guān)外大陸架的規(guī)定更是有可能成為北極爭奪加劇的突破口。
　　2. 北極理事會在地區(qū)治理上“先天不足”
　　作為冷戰(zhàn)結(jié)束后的一項(xiàng)積極成果，1996年設(shè)立的北極理事會在一定意義上實(shí)現(xiàn)了包括美、俄在內(nèi)的環(huán)北極八國在該地區(qū)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作。為實(shí)現(xiàn)北極環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，理事會每兩年舉行一次部長或副部長級的會議。為確保北極原住民有參與理事會議程的機(jī)會，北極理事會還接受了四個(gè)有資格代表原住民的組織作為“永久性參與者”參與理事會的各項(xiàng)工作。同時(shí)，北極理事會還向非北極國家、政府間組織和議會間組織，以及非政府組織等實(shí)體開放觀察員地位。
　　客觀講，北極理事會在監(jiān)測與評估北極環(huán)境、氣候變化，促進(jìn)原住民參與地區(qū)可持續(xù)發(fā)展方面還是取得了一定成果，但它也存在明顯的“先天性”缺陷：（1）沒有法律約束性的義務(wù)和規(guī)定。建立北極理事會的《渥太華宣言》未對參加方施加具有法律約束力的義務(wù)，北極理事會也未獲得這方面的授權(quán)。（2）并非一個(gè)嚴(yán)格意義的國際組織。它是項(xiàng)目驅(qū)動的，也無權(quán)對其參加方施加具有法律約束力的義務(wù)；雖然在其框架下也制定了一些無約束力的指導(dǎo)性建議，但其影響力很難確定，因?yàn)楸睒O理事會從未系統(tǒng)性的評估過這些建議是否得到遵循。（3）參加方的有限性。北極理事會的獨(dú)特性在于其對該地區(qū)原住民的關(guān)注，但非北極國家只能獲得觀察員資格。（4）沒有常設(shè)性的獨(dú)立秘書處。（5）沒有機(jī)制性的資金來源。因此，北極理事會這種缺少條約約束力的體制是否能夠成功協(xié)調(diào)多方主體在北極事務(wù)上復(fù)雜多變的利益關(guān)系，是否會在該區(qū)域面臨重大問題時(shí)喪失功能，是理事會未來需認(rèn)真面對的問題。[10]
　　此外，北極理事會在授權(quán)方面也僅僅只能探討環(huán)保和發(fā)展問題，并不涉及安全合作問題，加之美國在北極事務(wù)中只愿扮演“次要角色”（minor power）的曖昧態(tài)度，北極理事會自成立以來從未能體現(xiàn)其全面、有效管理北極事務(wù)的潛力。
　　三、構(gòu)建北極治理機(jī)制的路徑選擇
　　北極治理面臨巨大挑戰(zhàn)，國際社會當(dāng)前對北極治理的爭論主要集中在是否應(yīng)構(gòu)建新的多邊架構(gòu)或僅是利用既存的治理機(jī)制問題[11]，這實(shí)際上涉及到不同國家對北極治理的定性問題。少數(shù)幾個(gè)環(huán)北極國家認(rèn)為北極治理是一個(gè)區(qū)域性問題，沒必要構(gòu)建新的綜合性治理機(jī)制。因此，盡管這些國家彼此之間紛爭不斷，但它們都力圖不讓“外人”介入北極，希望通過閉門協(xié)商的方式，討論北極資源開發(fā)、航道管理等重大問題，具體領(lǐng)土爭端則依據(jù)《海洋法公約》解決。而更多的非北極國家則認(rèn)為北極地區(qū)治理也涉及到全球性問題，尤其是氣候變暖的影響最大，北極海冰、冰川、凍土正以快于其他地區(qū)兩倍的速度加速融化，這將會導(dǎo)致全球海平面日益上升，而這對各國沿海地區(qū)來說是利益攸關(guān)的事情。因此在氣候變化的背景下，北極地區(qū)治理問題已不僅是環(huán)北極國家的問題，而是關(guān)系到北極圈外有共同利益的國家。
　　（一）“頂層設(shè)計(jì)”：《北極條約》的擬制
　　有的國際環(huán)保組織如世界自然基金會認(rèn)為《海洋法公約》不足以保證北極問題的解決，因此提議比照南極，[12] 制定一個(gè)《北極條約》，以使該條約與南極條約體系相呼應(yīng)，確保北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。國內(nèi)外更有學(xué)者就未來《北極條約》可能涉及的幾個(gè)主要問題進(jìn)行了闡述: [13]
　　1. 明確北極地區(qū)專用于和平目的。北極地區(qū)目前已經(jīng)建有多個(gè)軍事基地，北極冰蓋之下也是各國潛艇活動頻繁的區(qū)域。北極地區(qū)作為軍事戰(zhàn)略要地已經(jīng)存在半個(gè)多世紀(jì)，僅憑條約就使世界各國放棄北極這個(gè)戰(zhàn)略要地，特別是美、俄等已有軍事力量部署在北極地區(qū)的國家放棄其已擁有的軍事優(yōu)勢顯然不太現(xiàn)實(shí)。但是只有非軍事化的最終實(shí)現(xiàn)才有可能在北極地區(qū)實(shí)現(xiàn)真正意義上的和平開發(fā)與利用。
　　2. 在承認(rèn)北極國家有權(quán)根據(jù)《海洋法公約》劃定內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的前提下，凍結(jié)或者取消《海洋法公約》有關(guān)外大陸架劃界規(guī)定在北極海域的適用。基于《南極條約》凍結(jié)各國對南極領(lǐng)土要求的先例，在目前任何國家都未能依據(jù)該條獲得科學(xué)依據(jù)并在產(chǎn)生既得利益的情況下，取消(或凍結(jié))《海洋法公約》。上述規(guī)定在北極海域的適用不僅可能，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。這樣不僅能暫緩爭議，而且也可以避免各國為了尋求科學(xué)依據(jù)證明其200海里外大陸架主張而進(jìn)行的對北極地區(qū)的不合理考察和開發(fā)，進(jìn)而避免這種科學(xué)考察可能引發(fā)的進(jìn)一步爭端，甚至是武裝沖突。
　　3. 確立各國管轄范圍之外的北極海域(包括根據(jù)《海洋法公約》應(yīng)屬于公海、國際海底區(qū)域和外大陸架的部分)作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的法律地位。借鑒《南極條約》中的“協(xié)商國制度”，由各北極國家和符合一定條件(如在北極設(shè)有科考站)的其他國家組成《北極條約》協(xié)商國，共同制定在相關(guān)海域從事科考、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)等活動的法律制度并監(jiān)督其實(shí)施。其中，該海域的資源開發(fā)可以大體參照《海洋法公約》第十一部分為國際海底區(qū)域規(guī)定的“平行開發(fā)制度”進(jìn)行。
　　4. 以《北極條約》為核心，根據(jù)實(shí)踐的需要和未來的發(fā)展，就環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、非軍事化等某些具體問題領(lǐng)域進(jìn)一步締結(jié)相關(guān)的議定書，形成一個(gè)相互補(bǔ)充的“北極條約體系”。
　　有學(xué)者認(rèn)為，在日趨鞏固和完善南極條約體系之后，一旦北極條約得以成功訂立并隨之以其為核心形成有特色的、有成效的北極條約體系，那么現(xiàn)代國際法的嶄新分支極地法，就會逐步形成并得到蓬勃發(fā)展。[14] 這無疑是一個(gè)十分美好而理想的愿景，但從現(xiàn)實(shí)政治的角度來看，由于國家間利益的沖突和立場的分歧，要達(dá)成任何一項(xiàng)得到各國廣泛接受的北極治理的新機(jī)制，以便在該地區(qū)“維護(hù)最低限度的秩序”和“爭取最優(yōu)的秩序”，在短期內(nèi)都絕非易事。
　�。ǘ�）“現(xiàn)實(shí)選擇”：強(qiáng)化既有北極治理機(jī)制并使之體系化、網(wǎng)絡(luò)化
　　以奧蘭•楊為代表的一些北極治理項(xiàng)目的學(xué)者則認(rèn)為，[15] 盡管在可預(yù)見的未來北極不太可能出現(xiàn)一個(gè)以全面的、具有法律約束力的條約為基礎(chǔ)的綜合治理體系，但是該地區(qū)事實(shí)上已存在一系列復(fù)雜的治理安排。應(yīng)當(dāng)讓現(xiàn)有的各個(gè)治理機(jī)構(gòu)和組織齊心協(xié)力、相互支持、形成一個(gè)更加復(fù)雜的治理體系；采取共同管理的態(tài)度，使總的治理效果大于各個(gè)機(jī)構(gòu)和組織治理效果的總和。因此至少就目前而言，要實(shí)現(xiàn)北極的良治，就必須尊重、執(zhí)行和加強(qiáng)現(xiàn)有的北極各項(xiàng)治理機(jī)制，如《海洋法公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等，以及其他政府間的條約、協(xié)定和政府同原住民之間的安排及相應(yīng)實(shí)踐等。上述各種機(jī)制應(yīng)構(gòu)成一個(gè)動態(tài)的相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)，以促進(jìn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會正義，并承認(rèn)原住民參與決策的權(quán)利。
　　對于因北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動的開展而帶來的航運(yùn)、環(huán)保問題，這些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)通過適當(dāng)?shù)膰�際機(jī)構(gòu)保證這類關(guān)鍵的功能性或領(lǐng)域性的具體問題首先得到解決。如在國際海事組織的主持下，盡快制定一個(gè)具有法律效力的守則，以規(guī)制北極地區(qū)航運(yùn)、環(huán)保規(guī)則。鑒于北極理事會相關(guān)工作小組的研究報(bào)告已吸收了最新的科學(xué)研究成果，因此可在此基礎(chǔ)上，盡快在搜救及危機(jī)應(yīng)對等方面制定具有法律效力的協(xié)議。在其他領(lǐng)域，如漁業(yè)和旅游業(yè)方面，則需要諸如國際南極旅游從業(yè)者協(xié)會這類獨(dú)立機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。
　　針對北極理事會的治理性缺陷，則應(yīng)強(qiáng)化理事會作為審議北極事務(wù)首要論壇的地位，并突出理事會首要目標(biāo)是成為北極治理的管理者；重新界定和擴(kuò)大理事會的授權(quán)范圍，使北極理事會的議題包括安全、衛(wèi)生、教育等事項(xiàng)，并設(shè)立一個(gè)常設(shè)性的秘書處；接納北極國家之外的核心國家（如中國、意大利、日本、韓國等）以及歐盟委員會為理事會永久觀察員；為北極理事會建立一個(gè)可靠的資助機(jī)制，使理事會能夠選擇和實(shí)施相應(yīng)的項(xiàng)目，而不至于只能逐案實(shí)施得到個(gè)別成員國自愿捐助的具體項(xiàng)目。
　　上述兩種學(xué)術(shù)見解都看到了現(xiàn)有機(jī)制安排還不能滿足北極治理的需要，但在治理方式上，前者采取的是“自上而下”的“先整體、后領(lǐng)域”模式，后者強(qiáng)調(diào)在功能性或領(lǐng)域性機(jī)制安排未成熟之前，不應(yīng)出臺新的綜合性治理機(jī)制。因此，二者只是研究角度不同；實(shí)際上，北極治理國際機(jī)制的構(gòu)建大體上可分三步走：第一步將在北極海域全面實(shí)施《海洋法公約》作為過渡措施；第二步在北極理事會有關(guān)工作的基礎(chǔ)上，制定一個(gè)專門適用于北極海域（甚至適用于包括陸地在內(nèi)的整個(gè)北極地區(qū)）的綜合性環(huán)境保護(hù)協(xié)定；第三步則在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，比照南極，由國際社會全體成員共同努力，訂立并逐步完善《北極條約》及相關(guān)文件體系。
　�。ㄈ�）中國的應(yīng)對
　　中國一直以來都支持以《海洋法公約》為首的現(xiàn)行北極地區(qū)法律法規(guī)，但是同時(shí)也認(rèn)為這一法律秩序并沒有解決現(xiàn)在北極地區(qū)所面臨的爭端，在很多方面都還需要根據(jù)北極地區(qū)的具體問題落實(shí)與細(xì)化。中國也關(guān)注著環(huán)北極國家的200海里外大陸架的劃界爭議問題，有關(guān)國家應(yīng)在《海洋法公約》的基礎(chǔ)上，以科學(xué)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過多邊談判早日協(xié)商解決爭議，否則爭議的存在將影響到北極地區(qū)國際合作的進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，在確定200海里外大陸架界限時(shí)，不僅要妥善處理與相鄰的環(huán)北極國家之間的關(guān)系，更要充分考慮北極地區(qū)對全人類的影響，在環(huán)北極國家的本國利益和國際社會的共同利益之間找到平衡點(diǎn)。中國主張國際社會可以在現(xiàn)行國際法基礎(chǔ)上，制訂出更加具有針對性的法律制度，對北極地區(qū)的航行安全和環(huán)境保護(hù)做出規(guī)制。[16] 截止到2009年，中國已經(jīng)參加了《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》等主要國際環(huán)境公約，并正在認(rèn)真履行相關(guān)條約義務(wù)，在控制溫室氣體和持久性有機(jī)污染物排放等方面取得了切實(shí)成績。中國的努力對于保護(hù)北極乃至全球環(huán)境有著重要的意義。
　　中國在北極治理中擁有重要權(quán)益，除科考和環(huán)境權(quán)益以外，還有更為重要的資源和航道權(quán)益。如前所述，由于現(xiàn)有的北極治理機(jī)制還不健全，這為伸張我國在北極地區(qū)的利益，保護(hù)未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資源、航道等平臺留下了參與的可能性。但目前我國的北極參與度還很低，與美國、俄羅斯和挪威等北極理事會成員國相比，我國在確保北極權(quán)益方面在國際法上處于相對不利的地位。國內(nèi)北極社科問題的研究也剛剛起步，在眾多北極論壇和國際會議上很少看到中國學(xué)者的身影。這既不利于我們了解北極國家的政策趨勢，亦無法向國際社會傳達(dá)我們的聲音。實(shí)際上，中國完全可以發(fā)揮重要的砝碼作用，推動北極治理的國際化，引導(dǎo)構(gòu)建中的北極治理機(jī)制向公正合理的方向發(fā)展。中國如要更積極地介入北極治理機(jī)制的構(gòu)建，可以從以下幾個(gè)路徑著手：首先，應(yīng)加強(qiáng)研究，組建研究團(tuán)隊(duì)，同時(shí)積極開展與重要北極國家的研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者的交流，把握其北極戰(zhàn)略或政策的走向。其次，應(yīng)通過加強(qiáng)與某些環(huán)北極國家的雙邊經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，逐步擴(kuò)大中國在北極的利益，同時(shí)也將雙邊關(guān)系中另一方的利益與中國的利益結(jié)合在一起，這其中尤其應(yīng)深化與冰島、挪威、瑞典等北歐各國的聯(lián)系與合作。第三，應(yīng)盡快在國家層面形成整體一致的中長期北極戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，并將北極權(quán)益的維護(hù)與拓展納入到我國的整體發(fā)展戰(zhàn)略之中。
　　總之，作為一個(gè)新興的發(fā)展中大國和“和諧世界”理念的倡導(dǎo)者，中國理應(yīng)立足于本國利益和各國共同利益的平衡，形成整體一致的中長期北極戰(zhàn)略規(guī)劃，從而推動北極國際合作和治理機(jī)制的完善，為該地區(qū)的和平開發(fā)和利用做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
　　
　　注釋：
　　[1]北極地區(qū)包括北冰洋及附屬島嶼、北美大陸和歐亞大陸的北部邊緣地帶，主要由北冰洋和環(huán)北極國家瀕臨北冰洋的沿海地區(qū)組成。
　　[2] Arctic Climate impact assessment, http://www.acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Policy_Document.pdf, 2004-04
　　[3] Walt Meier, Julienne Stroeve, Mark Serreze, and Ted Scambos, “2010 Sea Ice Outlook, June Report”, National Snow and Ice Data Center (NSIDC), http://www.省略/files/search/sea-ice-outlook/2010/07/pdf/pan-arctic/meieretaljulyoutlook.pdf
　　[4]“ Arctic Climate Feedbacks: Global Implications”，http://assets.省略/downloads/wwf_arctic_feedbacks_report.pdf
　　[5] Oran R. Young, “The future of the Arctic: cauldron of conflict or zone of peace?” International Affairs, Volume 87 Issue 1,2011， pp. 185?193.
　　[6] 如《海上人命安全國際公約》、1973/1978《防止船舶造成污染的國際公約》及附件、1972年《防止因傾倒廢物及其他廢物污染海洋公約》、1990年的《油污防備反應(yīng)和合作國際公約》、2000年的《有害物質(zhì)引起的污染事故的防備、反應(yīng)和合作議定書》、有關(guān)油污責(zé)任的1969年《國際油污損害民事責(zé)任公約》、1971年《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》及《極地冰封海域船舶運(yùn)營指引》等。
　　[7] 美國、俄羅斯、 加拿大、芬蘭、瑞典、冰島、挪威和丹麥(格陵蘭）八個(gè)極地國家于1991年簽署《北極環(huán)境保護(hù)宣言》，宣布成立北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略（AEPS）。AEPS從未設(shè)立具有法律約束力的義務(wù)，而是尋求通過集體的政策發(fā)展以達(dá)到由單個(gè)國家的環(huán)境法律和政策加以最終實(shí)施的目的。
　　[8] Scott G. Borgerson, “Arctic Meltdown,” Foreign Affairs, Volume 87 Issue 2, March/April 2008，pp.63-77.
　　[9] 吳慧： “‘北極爭奪戰(zhàn)’的國際法分析”，載《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第5期。
　　[10] David Vanderzwaag, Rob Huebert, Stacey Ferrara, “The Arctic Environmental Protection Strategy, Arctic Council and Multilateral Environmental Initiatives: Tinkering While the Arctic Marine Environment Totters,” Denver Journal of International Law and Policy, Spring 2002.
　　[11] Charles K. Ebinger & Evie Zambetakis, “The geopolitics of Arctic Belt,” International Affairs, Volume 85 Issue 6, November 2009，pp. 1215-1232.
　　[12] 1959年12月1日，阿根廷、澳大利亞、比利時(shí)、智利、法國、日本、新西蘭、挪威、南非、蘇聯(lián)、英國和美國等12個(gè)國家經(jīng)過60多次會議，簽訂《南極條約》，條約自1961年6月23日生效。條約明確了南極地區(qū)的法律地位，南極洲永遠(yuǎn)繼續(xù)專用于和平的目的，不成為國際糾紛的場所或?qū)ο螅�在南極洲實(shí)行科學(xué)考察的自由并促進(jìn)相關(guān)的國際合作，而所有針對南極的領(lǐng)土主權(quán)要求都被凍結(jié)。在此條約的基礎(chǔ)上，南極條約協(xié)商國又于1964年簽訂了《保護(hù)南極動植物議定措施》，1972年簽訂了《南極海豹保護(hù)公約》，1980年簽訂了《南極生物資源保護(hù)公約》。1991年10月在馬德里通過了《南極環(huán)境保護(hù)議定書》及5個(gè)附件等一系列關(guān)于南極地區(qū)生物資源和礦物資源的保護(hù)、開發(fā)和管理等方面的國際條約，形成“南極條約體系”。
　　[13] 黃志雄：“北極問題的國際法分析和思考”，載《國際論壇》2009年第6期。 See Donald Rothwell, “The Arctic in International Affairs: Time for a New Regime?” Brown Journal of World Affairs, January 2008, pp.248-250.
　　[14] 周洪鈞：“兩極地區(qū)法律地位與相關(guān)制度的構(gòu)建”，載《中國國際法年刊（2008）》，北京：世界知識出版社，2009年6月版，第291-294頁。
　　[15] “Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles, Ways Forward,” http://www.省略
　　[16] “中國對北極事務(wù)的看法――外交部胡正躍部長助理在‘北極研究之旅’活動上的報(bào)告”，載《世界知識》2009年第15期。
　　（作者簡介：上海國際問題研究院全球治理研究所助理研究員，博士，上海，200233）
　　收稿日期：2011年5月

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