[新《信訪條例》能否紓解“信訪結(jié)扣”]信訪八類人員不屬非訪

　　 　　10年前，國務(wù)院頒布第一部《信訪條例》；10年后，新《信訪條例》亮相。 　　2005年1月5日，國務(wù)院第76次常務(wù)會議審議通過了新的《信訪條例》。5天后，溫家寶總理簽署了中華人民共和國國務(wù)院第431號令。有心人注意到，這是新年伊始出臺的第一部法規(guī)。
　　10年間，新《信訪條例》較之原《信訪條例》出臺的背景，已發(fā)生了諸多頗費思量的深刻變化──
　　10年間，全國信訪數(shù)量連續(xù)數(shù)年一路高漲，幾成“信訪洪峰”態(tài)勢；
　　信訪警示的社會矛盾日趨突出、尖銳而復(fù)雜，一些地方政府部門視若“燙手的山芋”，矛盾焦點向中央聚集；
　　信“訪”不信“法”，信訪對司法權(quán)威的消解提出詰問，信訪機構(gòu)的存廢和信訪制度的改革引發(fā)學(xué)術(shù)界和信訪界針鋒相對的討論……
　　承載著如此密集的社會矛盾，如此過高的社會期許，新的《信訪條例》究竟能否給民眾一個比較滿意的應(yīng)答？能否有助于紓解“信訪結(jié)扣”，構(gòu)建和諧社會？
　　
　　“不得打擊報復(fù)信訪人”被提升為總則內(nèi)容
　　
　　2004年10月19日，中國社會科學(xué)院信息專報刊印的一篇《關(guān)于我國信訪制度的調(diào)查》，上報后受到中央高層的重視。今年元月21日上午，在中國社會科學(xué)院大樓1330室，該文的作者于建嶸研究員在剛剛送走多名上訪群眾后，接受了新華社記者的專訪。
　　“在我看來，新《信訪條例》最大的變化，就是突出保護信訪人的合法權(quán)益，將其確定為信訪工作的重要原則。”采訪一開始，于建嶸研究員就開宗明義地強調(diào)，“保護信訪人的合法權(quán)益是一個憲法原則，特別是將‘任何組織和個人不得打擊報復(fù)信訪人’從原《信訪條例》中的普通條款提升至總則的位置，這是以前從未有過的，是一大亮點�！�
　　于建嶸在進行過大量社會調(diào)查后認為，目前，信訪成了相當一部分群眾在權(quán)益受到侵害后與基層政府抗爭的主要手段。申訴、控告本是憲法賦予人民群眾的權(quán)利，然而，老百姓的這種維權(quán)嘗試卻往往引起一些基層官員的打擊報復(fù)。
　　新《信訪條例》正視了這一現(xiàn)實矛盾的普遍存在，在第六章第四十六條中規(guī)定，打擊報復(fù)信訪人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或者紀律處分。這些條款，將成為今后信訪人緊握掌中的一柄維權(quán)利劍。
　　
　　硬化問責制，將化解信訪矛盾下移在基層
　　
　　有兩組數(shù)據(jù)令人深思：2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14％，省級只上升0.3％，縣級反而下降了2.4％；中央和國家機關(guān)受理群眾信訪量上升46％，而省、地、縣直屬部門增幅較小，有的還是負增長。
　　于建嶸等對632位進京上訪農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果顯示，他們走訪的部門平均在6個以上，最多的達到18個。其中，國家信訪局、全國人大常委會、最高人民法院、中央紀委、公安部、最高人民檢察院、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、民政部成為9大熱訪部門。
　　信訪升級，矛盾焦點向中央聚集，中央機關(guān)信訪量過大，成為《信訪條例》修訂之初就需要著手解決的一大難題。于是，將信訪問題解決在基層，解決在一線，解決在萌芽狀態(tài)，成為加強黨構(gòu)建和諧社會能力的一大路徑。
　　
　　在新《信訪條例》總則中，將實行多年的“分級負責，歸口辦理”原則修訂為“屬地管理、分級負責”，并引申為“誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”。與此同時，各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門的一系列職責被強化，記者注意到，有三個“應(yīng)當”尤為醒目：應(yīng)當暢通信訪渠道；應(yīng)當科學(xué)、民主決策，依法履行職責，從源頭上預(yù)防導(dǎo)致信訪事項的矛盾和糾紛；應(yīng)當建立各負其責、齊抓共管的信訪工作格局，通過聯(lián)席會議、建立排查調(diào)處機制、建立信訪督查工作制度等方式，及時化解矛盾和糾紛。
　　透過嚴峻的“信訪洪峰”，我們看到的是目前一些地方行政機關(guān)或工作人員違法行政，侵害群眾合法權(quán)益，一些機關(guān)對發(fā)生的信訪事項，推諉塞責、敷衍了事、久拖不決。為此，新《信訪條例》規(guī)定各級人民政府應(yīng)當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴格追究有關(guān)責任人員的責任，并在一定范圍內(nèi)予以通報；各級人民政府應(yīng)當將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系。
　　在該條例第六章第四十條，行政機關(guān)超越或者濫用職權(quán)，應(yīng)當作為而不作為等四種情形之一導(dǎo)致信訪事項發(fā)生，造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
　　盡管新《信訪條例》強化地方基層政府信訪責任制，但不能誤讀為是向地方“甩包袱”、“轉(zhuǎn)移矛盾”。事實上，解決信訪突出問題一直都納入了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體張揚執(zhí)政為民的視野。在胡錦濤總書記的批示下，中央最近建立了集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度，28個部門和單位聯(lián)袂齊抓。
　　于建嶸提醒記者注意，這里的責任主要指向政府和有關(guān)部門，各級政府要依法行政，重視和解決底層問題，不能一推了之，最終把所有矛盾引向信訪機構(gòu)。早在2003年，時任國家信訪局局長的周占順在接受記者專訪時披露了“四個80％”，即：在當前群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中，80％以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；80％以上有道理或有一定實際困難和問題應(yīng)予解決；80％以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；80％以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題，后為學(xué)界和媒體廣泛引用。
　　一個有責任的政府，必然也要肩負起效能政府的天職。新《信訪條例》以提高效能為牛鼻子，創(chuàng)新了一系列信訪工作機制。新機制中有一大亮點特別引人注目，就是第一次要求建立全國性的信訪信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。據(jù)透露，這是中央領(lǐng)導(dǎo)人親自提出來的。建成后，人民群眾在當?shù)靥岢龊筒樵冃旁L事項就像在省城或者北京提出和查詢一樣，其方便、高效、透明、便于監(jiān)督的好處顯而易見。
　　
　　信訪不是“獨木橋”，信“訪”更應(yīng)信“法”
　　
　　“我上訪了這么多年，越來越感到好像是條死胡同，還是要靠國家的法律。如果法院公正審判，而且不收老百姓的費，按時處理問題，那還用什么上訪��？”兩天前，于建嶸剛與來自河南駐馬店進京上訪農(nóng)民劉成進行過一番交談。這番話就是劉成傾吐出來的，也傳達了上訪群眾的共識和典型心態(tài)。
　　
　　事實上，原《信訪條例》實施10年來，關(guān)于信“訪”與信“法”的爭議一直未斷。不可否認，中國信訪制度曾在一定時期和一定程度上在聽取社會弱勢群體的呼聲、實現(xiàn)社會正義等方面起到很大的權(quán)利救濟作用。但它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，另一方面又對一些司法活動的行政性干預(yù)提供制度化的正當渠道，運行過程中直接或間接形成一股對司法權(quán)威和法治建設(shè)的抵消力。中國現(xiàn)行信訪制度承載了太多的不合理責任，已感力不從心。
　　正如眾多專家呼吁的那樣，社會成員的正當參與和權(quán)利保障并不只有信訪活動一條獨木橋可走，信訪不可能也不應(yīng)當“包羅萬象”、“包打天下”；公民權(quán)利的保障更多的是通過國家法律的渠道來實現(xiàn)。
　　新《信訪條例》顯然在一定程度上認可了這一發(fā)展方向。第十四條、第十五條和第二十一條規(guī)定，對已經(jīng)或依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪機構(gòu)不予受理，但應(yīng)當告知信訪人依法向有關(guān)機關(guān)提出。信訪人對各級人大及人大常委會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應(yīng)當分別向上述機關(guān)提出。
　　將一部分本不屬于信訪功能范圍的內(nèi)容適當剝離出去，為司法預(yù)留下合理空間──新《信訪條例》的這一變化可能不太惹人注意，并且也很可能被相當一部分信訪群眾所不解或詬病，但于建嶸則強調(diào)，“這一點其實意蘊深遠，是立法上的一大進步，一個亮點。”
　　這一亮點折射的是“有所為有所不為”的理性思維，和對信訪人“道是無情卻有情”的深層關(guān)懷。作為長期關(guān)注信訪制度和農(nóng)村弱勢群體的學(xué)者，于建嶸認為，“現(xiàn)行信訪制度的最大問題是功能錯位、越位。信訪制度的本質(zhì)應(yīng)該是收集和傳達民意的制度設(shè)計和公民政治參與的重要途徑，而一切可以通過法律途徑解決的問題，都應(yīng)該走司法之路�！�
　　但現(xiàn)狀是，老百姓長期將信訪當作最后一根“救命稻草”，很少把司法視為維護社會正義的最后一道防線。在接受于建嶸等人問卷調(diào)查的632位進京上訪農(nóng)民中，有401位在上訪前到法院起訴過，其中法院不予立案的占到42.9％，認為法院不依法判決導(dǎo)致自己敗訴的占54.9％。
　　訪談中，于建嶸多次強調(diào)，信訪改革之后，司法領(lǐng)域的改革必須及時跟進。他甚至認為，“盡管推進司法改革同樣任重道遠，但克服司法腐敗，還是要比克服造成的危害相對容易得多。與其投入人力、物力擴張信訪機構(gòu)的權(quán)力，不如拿這些精力去加強司法。我們最終需要的是法治�！�
　　往深層次探究，信“訪”不信“法”行為的背后，無疑是傳統(tǒng)文化觀念和情結(jié)的奇怪作用�！凹南Ｍ�于上級領(lǐng)導(dǎo)，認為政府萬能，這實際上是一種傳統(tǒng)的‘青天意識’和濃厚的官本位思想。就本質(zhì)而言，這仍然是人治的思維模式�！备鼮殛P(guān)鍵的是，不少領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習慣于對具體案件進行批示，而下級官員則習慣于按批示辦事，而不是依法行政、制度化地解決問題。這種以人治為線索，貫穿上級官員、下級官員和老百姓的政治邏輯，形成了內(nèi)在的循環(huán)，進一步加劇了群眾對信訪的依賴。

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