是怪圈還是變革|怪圈

　　為何對垂直管理情有獨鐘 　　 　　改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展，地方政府獲取更多的政策權(quán)力是必然的。但另一方面，由于政治體制改革的嚴(yán)重滯后，腐敗日趨嚴(yán)重，政府和官員在“辦公”的同時，利用公權(quán)力和國有資產(chǎn)謀取個人或小團(tuán)體利益，也成為普遍現(xiàn)象。地方政府和官員自由處置空間越來越大。一些官員搞上有政策、下有對策的把戲，隨心所欲地肢解、歪曲國家法律和上級政府的政策，破壞國家法治的統(tǒng)一和嚴(yán)肅，使不同層級政府間的正常關(guān)系受到干擾，甚至出現(xiàn)了某種程度的上級管不了下級、政府管不了官員的現(xiàn)象。對這樣一些現(xiàn)象和問題，中央政府采取垂直管理的方式加以解決，加大對各下級政府的監(jiān)督和管理力度，應(yīng)當(dāng)說是客觀認(rèn)識目前政府間關(guān)系并力圖加以改進(jìn)的愿望的體現(xiàn)。
　　但是，在目前的政治體制下，上級政府要想實現(xiàn)這樣的意圖，并不是輕而易舉就可以做到的。由于缺乏公眾監(jiān)督的機(jī)制，上級政府對有可能出問題的下級政府的監(jiān)督和校正，所能依靠的力量是非常有限的，最直接、最徹底、也是最簡單的辦法就是事無巨細(xì)地“親自”監(jiān)督。這樣的監(jiān)督事實上已經(jīng)超出了上級政府的人才、資源、精力和智慧的范圍，成本巨大。在中央政府看來，垂直管理不過是一種直接管理或監(jiān)督的方式而已，并期待這樣的管理和監(jiān)督能夠取得最好的效果。
　　上級政府對下級政府實施全面監(jiān)督的沖動，還緣于目前彌漫于全社會的誠信缺失。在中國政治生態(tài)中，言與行時常分離，可說不可做、可做不可說，成為政治和官場的“規(guī)則”，事實上形成了一種體制性的政府誠信缺失。在這樣的情況下，一個唯恐下級政府上下其手而將自己引入歧途的上級政府，除非是眼見耳聽，否則是很難判斷下級政府的表面文章。因此，對上級政府而言，即使是出于放心，他們也會要求實行親歷親為式的監(jiān)督，也就是垂直管理。
　　還應(yīng)當(dāng)看到，中央集權(quán)體制下，從公眾的角度而言，任何政府和官員的胡作非為都會被民眾認(rèn)為是政府的，因此本質(zhì)上都會影響到上級政府自身的形象，上級政府最終需要承擔(dān)惡名。因此，從改善政府與民眾關(guān)系的角度出發(fā)，如何讓下級政府盡可能少地出問題，以舒緩政府與民眾的緊張關(guān)系是上級政府最為關(guān)心的。顯然，要想讓政府及其官員保持良好的行為，上級政府最好的方式就是：或是選用自己信得過的人，或是自己親厲親為――以角色替代的方式實現(xiàn)上級政府內(nèi)部人排他性的作業(yè)。僅從垂直管理不斷擴(kuò)大這一事實看，不同層級政府間的相互信任，已經(jīng)降低到令人難以置信的程度了。
　　
　　垂直管理不應(yīng)成為改革重點
　　
　　垂直管理的設(shè)定權(quán)在中央政府。中央政府試圖通過這種管理方式加以解決的問題，是否恰好是地方政府也想解決的問題，就是一個值得認(rèn)真對待的問題：如果一致，或可期待一種皆大歡喜局面的出現(xiàn)；反之，在兩者無論立場還是利益顯然都不一致的情況下，垂直管理究竟能夠起到什么作用、甚至能否得到真正的實施，可能會變得非常復(fù)雜。
　　垂直管理到底能解決什么問題，是與問題的來源和類型聯(lián)系在一起的。概略地說，目前中國政府管理所遇到的難題，有單純管理問題、技術(shù)問題，但總體而言更多的是體制問題，而不是單純行政技術(shù)問題所能涵蓋的�？梢�，已有的一些管理措施之所以不奏效，問題并非出在管理手段本身，而是由于體制和機(jī)制的內(nèi)在缺陷所致。對垂直管理問題而言，在專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)單一，或與國家主權(quán)、國家權(quán)威關(guān)聯(lián)密切、適用于條條管理的領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)或改進(jìn)垂直管理的方法、技術(shù)，是能夠解決實際問題的。而在其它領(lǐng)域，尤其是在一些更具有一般性、社會性、地方性等特性的領(lǐng)域，本身可能并不具備垂直管理必備的一些特性，是不適合垂直管理的。至于那些僅僅是為了提高監(jiān)督和控制的力度，而實行垂直管理的考慮，那么很有可能在解決了一些舊問題的同時，又會制造一些新的、也許是更為棘手的問題。
　　從表面看，垂直管理盡管強(qiáng)化了上級政府的直接管理能力，一舉解決了下級政府的過度自由處置問題，但這些被派駐或分布在地方的上級政府的部門，隨著時間的流逝，與一般地方政府部門究竟有多大的差別？如果說，垂直管理之前的下級政府部門會濫用權(quán)力，那么僅僅把部門的頂頭上司換一下，就能夠解決濫權(quán)問題？這顯然是不可能的。因此，這基本上是一個試圖用管理技術(shù)方法來掩蓋和替換體制、機(jī)制改進(jìn)問題的方案，不僅難以奏效，而且會混淆視聽，使人盲目樂觀。
　　另外一個值得關(guān)注的問題就是，目前實施的垂直管理體制，把變動的重點幾乎完全置于權(quán)力的切割和轉(zhuǎn)移上，而少在體制、機(jī)制、環(huán)境和內(nèi)涵邏輯方面做文章，也可以說，垂直管理所變革的只是權(quán)力所屬關(guān)系而已，而對障礙和困擾政府的真正問題則基本沒有觸動。坦率地說，在一個多層級的、中央與地方、上級與下級多重嵌套的政府結(jié)構(gòu)中，所謂的上下級關(guān)系是高度可變的，因此一些困擾中央政府以至于不得不采取垂直管理方式試圖解決的一些難題，其實也是困擾高層級政府的難題，因此，采取權(quán)力歸屬上收的方式解決問題，無異于開啟了各級政府隨意變動所屬政府間關(guān)系的大門，顯然這會給一些不當(dāng)?shù)恼�府行為提供方便。因此，這不應(yīng)當(dāng)成為改革的重點。
　　在中央政府的政策水平?jīng)]有得到根本性提高的情況下，通過中央政府垂直管理方式而實質(zhì)性地推行全國統(tǒng)一政策，在有些情況下，可能反而不利于事務(wù)的處理。這樣的垂直管理不僅是多余的，更是負(fù)面的。之所以出現(xiàn)這種情況，原因在于，中國是一個超大、超復(fù)雜的政治體，而又實行高度統(tǒng)一的中央集權(quán)體制，全國一盤棋，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一步驟。但通常的情況是，中央政府制定的政策需要地方政府因地制宜地細(xì)化和具體執(zhí)行，因此地方政府實際上是部分地參與了中央政府的政策制定，分享了中央政府的權(quán)力。中央政府之所以把政策制定權(quán)部分地讓渡給地方政府，是由于僅憑自身的知識和智慧，是無法制定出既覆蓋全國、同時又具備細(xì)致的、可操作的政策文件來的。因此，在中央政府政策制定水平還不足以達(dá)到既宏觀又微觀、既原則又具體的水平的情況下，發(fā)揮地方政府對中央政府政策制定完善的補(bǔ)充作用，對中國政府政策制定和執(zhí)行水平的提高，是有著重要的促進(jìn)作用的。從這個角度出發(fā)，凡是有助于地方政府參與中央政府政策制定和完善過程的管理方法，就是好方法；反之，那些或明或暗地排斥和阻礙地方政府進(jìn)入中央政府政策制定過程的方法，肯定是不利于政策的制定和執(zhí)行的，因此不是一個解決中央與地方關(guān)系的好方法。

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