[解讀“八項(xiàng)禁令”] 銀行八項(xiàng)禁令解讀感悟

　　今年5月29日頒布的《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“八項(xiàng)禁令”），是對(duì)近年來(lái)涉及權(quán)錢交易的違紀(jì)違法案件中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題的較為全面、科學(xué)的總結(jié)，是對(duì)2003年頒發(fā)的黨紀(jì)處分條例有關(guān)條款的細(xì)化，對(duì)于遏制權(quán)錢交易腐敗行為具有重要的意義。
　　
　　規(guī)定總體質(zhì)量很高因應(yīng)腐敗的變化
　　
　　“八項(xiàng)禁令”是近年來(lái)新頒布的懲處性規(guī)定中質(zhì)量較高的一個(gè)，反映了我國(guó)反腐敗和腐敗兩種力量激烈交鋒的態(tài)勢(shì)，也反映了我國(guó)反腐敗工作專業(yè)化水平、科學(xué)性程度不斷提高的新境界。
　　腐敗行為就像流感病毒一樣，總是處在快速變異之中。因此，反腐敗必須要保持足夠的動(dòng)態(tài)性。從我國(guó)近些年來(lái)的情況來(lái)看，腐敗與反腐敗的較量還是相當(dāng)激烈的，呈現(xiàn)出拉鋸戰(zhàn)，甚至出現(xiàn)了道高一尺、魔高一丈的局面。打擊腐敗的強(qiáng)度、力度不斷提升，標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，法規(guī)不斷嚴(yán)格，腐敗的手法也不斷地趨于隱蔽和復(fù)雜。我國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)深化到今天，專業(yè)性要求空前凸顯。這就給戰(zhàn)斗在反腐敗一線的廣大紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍，特別是那些從事反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)、從事政策制定的領(lǐng)導(dǎo)者，提出了更高的、更為專業(yè)的要求。改革開(kāi)放頭20年的那種以粗放為主要特征的反腐敗工作，亟待科學(xué)化、精細(xì)化和專業(yè)化。
　　剛剛頒布的“八項(xiàng)禁令”就是這樣的一個(gè)努力，試圖因應(yīng)腐敗行為的變化、變異，提出更加有針對(duì)性、更具可操作性的對(duì)策，以遏制變異了的腐敗�？傮w來(lái)看，最新努力的質(zhì)量是很高的�！鞍隧�(xiàng)禁令”分別針對(duì)8種新的、更加隱蔽、復(fù)雜的腐敗手法。這些手法都屬于賄賂行為，或權(quán)錢交易，但它們分別披上不同的外衣，企圖瞞天過(guò)海，包括：假借市場(chǎng)交易行為掩蓋賄賂，以“干股”名義收受賄賂，假借投資入股形式撈好處，賄賂披上種種委托理財(cái)?shù)耐庖拢�以賭博“贏取”賄賂，通過(guò)安排虛假職位領(lǐng)取薪酬，通過(guò)第三方間接賄賂，通過(guò)所謂的“期權(quán)”方式弱化賄賂和謀取利益間的時(shí)間因果關(guān)系。
　　
　　更加嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)
　　
　　與以往大而化之、一般性的原則規(guī)定相比，“八項(xiàng)禁令”中的規(guī)定更加嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)。如第一項(xiàng)是針對(duì)假借市場(chǎng)交易行為之名行賄賂之實(shí)。正常的市場(chǎng)交易行為有其基本特征，國(guó)家工作人員當(dāng)然也有從事市場(chǎng)交易的一般權(quán)利，但是，當(dāng)他們假借市場(chǎng)交易行為搞賄賂時(shí)，就必須要把賄賂行為從正常的市場(chǎng)交易中甄別出來(lái)。而市場(chǎng)交易的核心機(jī)制就是價(jià)格，通過(guò)價(jià)格可以識(shí)別絕大多數(shù)交易行為的真與偽�！鞍隧�(xiàng)禁令”正是通過(guò)價(jià)格來(lái)識(shí)別和認(rèn)定是否存在賄賂行為的。由于當(dāng)前賄賂媒介物主要是房子和車子，所以，“八項(xiàng)禁令”又在所有可能的交易物品中重點(diǎn)列舉了房子和車子�？梢哉f(shuō)，具體的規(guī)定既科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，又重點(diǎn)突出。
　　再比如，規(guī)定中對(duì)特定關(guān)系人（第六條）的界定是很正確的。通過(guò)第三人間接賄賂是賄賂腐敗的新手法之一，而且日益普遍。但是，特定關(guān)系人到底是多大的范圍，就必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā)。中國(guó)一直是一個(gè)關(guān)系型社會(huì)，特定關(guān)系人可能要比西方社會(huì)的范圍大很多。規(guī)定中除了列舉國(guó)家工作人員的近親屬、當(dāng)前較為常見(jiàn)的情婦（夫）外，特別用“其他共同利益關(guān)系的人”來(lái)把各種可能的、難以一一列舉的特定關(guān)系人都包括其中。這是十分必要的。中國(guó)社會(huì)一直就有“一人得道、雞犬升天”的現(xiàn)象。湖南郴州市原紀(jì)委書記曾錦春就是這樣的一個(gè)當(dāng)代典型。他在郴州為官過(guò)程中就以“親戚多”，善于“照顧”親戚而聞名。早期是照顧親戚從事小商小販生意，后來(lái)就升級(jí)為直接讓親戚進(jìn)入市直機(jī)關(guān)。據(jù)報(bào)道，其先后有40多名親戚進(jìn)入機(jī)關(guān)，并掌握上了公共權(quán)力。總之，規(guī)定的主體內(nèi)容的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�、科學(xué)，體現(xiàn)了新時(shí)期反腐倡廉制度、政策制定者的專業(yè)化水平的顯著提升。
　　
　　個(gè)別地方值得商榷
　　
　　當(dāng)然，說(shuō)“八項(xiàng)禁令”總體質(zhì)量很高，并不是說(shuō)就沒(méi)有任何需要改進(jìn)的地方。從腐敗和反腐敗的動(dòng)態(tài)較量來(lái)看，反腐敗規(guī)定必須動(dòng)態(tài)地進(jìn)行升級(jí)、更新，以追趕、超越腐敗手法的變異，就是必然的。從這個(gè)意義上說(shuō)，任何反腐敗規(guī)定都不可能一勞永逸，而必須不斷予以更新和完善。
　　具體來(lái)看，剛出臺(tái)的“八項(xiàng)禁令”本身就存在個(gè)別值得商榷的地方。例如，第十條“收受請(qǐng)托人財(cái)物后及時(shí)退還或者上交的，不是違紀(jì)”，可能就簡(jiǎn)單、絕對(duì)了一些。規(guī)定設(shè)置一些從寬情形是符合打擊腐敗的一般策略原則的，但如果對(duì)“及時(shí)”的具體情形缺乏規(guī)定，或難以操作的情況下，斷然判定其“不是違紀(jì)”，就可能會(huì)讓腐敗分子鉆了空子，也可能會(huì)被執(zhí)法者濫用。即使第十條中有反向規(guī)定――“不影響認(rèn)定違紀(jì)”，也都難以消除這樣的可能性。由此看來(lái)，把“不是違紀(jì)”改為“可以從寬處理”就比較好一些。
　　
　　執(zhí)行面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
　　
　　懲處性規(guī)定制定本身就是一件十分復(fù)雜和專業(yè)的事情，然而，有效執(zhí)行面臨的挑戰(zhàn)會(huì)更大。原因主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，“八項(xiàng)禁令”所針對(duì)的8種賄賂腐敗新手法確實(shí)很隱蔽、很復(fù)雜，難以發(fā)現(xiàn)、識(shí)別、認(rèn)定和取證；二是，由于缺少有效舉報(bào)等制度支撐，由于發(fā)現(xiàn)難的問(wèn)題難以克服，所以執(zhí)行力就可能要打折扣。
　　理論上，這8種手法的“畫皮”很容易被揭去，但從執(zhí)行、執(zhí)法角度看，卻十分困難，甚至有的還很難執(zhí)行。比如，期權(quán)腐敗就是一例。對(duì)這個(gè)手法已經(jīng)討論了一些年，但實(shí)證上，很難捕捉到它真實(shí)的影子。有人說(shuō)，離職后到曾受到庇護(hù)的單位去供職是“期權(quán)腐敗”的一種形式。我國(guó)已有關(guān)于干部離職后從業(yè)的“三年兩不準(zhǔn)”規(guī)定，即使違反該規(guī)定，也很難說(shuō)就是“期權(quán)腐敗”，而沒(méi)有違反該規(guī)定，就更難以下判斷。至于口頭約定（基本上不會(huì)有人選擇書面約定）離職后給付賄賂，就更可能徹底隱身（雖然事實(shí)上有），不能查證了�！案晒伞币灿蓄愃频睦щy。例如礦難事故背后的“官煤勾結(jié)”不少就是通過(guò)“干股”來(lái)進(jìn)行賄賂的，“干股”基本上就只是一個(gè)口頭的說(shuō)法，這是煤窯主為自己的行賄、收買行為壯膽、找借口，而官員借此受賄也可以心安理得一些。因?yàn)榇嬖凇肮倜汗唇Y(jié)”的很多小煤礦本身就是非法企業(yè)，根本就不存在股份制一說(shuō)，“干股”自然就是子虛烏有的了。
　　鑒于“八項(xiàng)禁令”所針對(duì)的8種變異賄賂手法的隱蔽性、復(fù)雜性，所以如何有效發(fā)現(xiàn)，就是有效執(zhí)行的第一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不能發(fā)現(xiàn)，就什么也談不上了。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)（包括紀(jì)檢機(jī)關(guān)等）監(jiān)督、官員申報(bào)、群眾監(jiān)督等方式解決，其中，最基礎(chǔ)性的發(fā)現(xiàn)渠道還是有效的群眾監(jiān)督，主要就是通過(guò)舉報(bào)暢通群眾反映問(wèn)題的渠道。官員申報(bào)如果能夠公開(kāi)，其效果在很大程度上也需要群眾監(jiān)督或舉報(bào)的配套。但是，從實(shí)踐層面來(lái)看，我國(guó)的舉報(bào)制度仍然是十分薄弱的，群眾參與反腐敗的有效性很差。而一旦失去了群眾的無(wú)數(shù)雙眼睛，“八項(xiàng)禁令”的有效執(zhí)行就難了。
　　中央紀(jì)委在印發(fā)“八項(xiàng)禁令”的通知中，基于傳統(tǒng)做法及反腐敗的一般策略原則，給出了30天的從寬處理期限。這種策略原則本身是不錯(cuò)的，在一定程度上，我認(rèn)為不比香港當(dāng)年的特赦令差。但是，如果沒(méi)有舉報(bào)制度這樣有效的他律機(jī)制，這樣的從寬條款就會(huì)被不可靠的國(guó)家工作人員的自律所侵害。結(jié)果，提升遏制這些新腐敗的整體效果、道德上勸人向善的目的不但難以達(dá)到，反而會(huì)帶來(lái)負(fù)效果。過(guò)去歷次專項(xiàng)行動(dòng)之后都要留下“老實(shí)人吃虧”的一般看法就是一個(gè)典型的例證。如果外部支撐條件沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化，此次“八項(xiàng)禁令”難免不重蹈“老實(shí)人吃虧”的覆轍。倘若如此，專項(xiàng)行動(dòng)、集中整治、快速遏制、顯著扭轉(zhuǎn)這樣的反映整體效果的情形肯定難以出現(xiàn)，同時(shí)“鼓勵(lì)”人“不老實(shí)”的道德負(fù)面影響也難以避免。
　　由此可見(jiàn)，要提高規(guī)定的執(zhí)行力，有效舉報(bào)制度的支撐是必不可少的。鑒于我國(guó)當(dāng)前舉報(bào)制度的薄弱，預(yù)防就不失為一個(gè)行之有效的策略選擇。
　　
　　預(yù)防勝過(guò)打擊
　　
　　腐敗手法變異的基本趨勢(shì)就是隱蔽化和復(fù)雜化，那些早期大量存在的、赤裸裸的給付金錢、權(quán)錢直接交易的腐敗行為會(huì)越來(lái)越少，代替它們的將是更加隱蔽、更加復(fù)雜的新手法。從這個(gè)角度出發(fā)，我們可以把賄賂腐敗劃分為兩種基本類型，直白型腐敗和隱蔽型腐敗。
　　所謂直白型腐敗，就是權(quán)錢交易雙方直接聯(lián)系，賄賂媒介物以金錢為主，直接、當(dāng)期給付的賄賂腐敗。而所有那些或者通過(guò)第三方賄賂，或者賄賂媒介物可能不以金錢為主，或者間接、延期給付的賄賂腐敗就屬于隱蔽型腐敗。毫無(wú)疑問(wèn)，打擊隱蔽型腐敗比打擊直白型腐敗難度要大，發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定、取證、懲處都將更困難。
　　隱蔽型賄賂腐敗的基本特征還可以從另外一個(gè)角度來(lái)透視。隱蔽型腐敗不論披上何種外衣，偽裝何等巧妙，基本的技法就是弱化權(quán)錢交易之間的因果關(guān)系――本質(zhì)上，金錢利益是濫用權(quán)力的直接原因。弱化因果關(guān)系的努力主要通過(guò)以下幾種手法來(lái)實(shí)現(xiàn)：（1）拉長(zhǎng)交易雙方的關(guān)系距離，比如，通過(guò)第三方賄賂，這里的第三方是“八項(xiàng)禁令”中的特定關(guān)系人；（2）媒介物偽裝，主要是不直接給付金錢，而可能是其他有價(jià)物，例如，車子、房子、國(guó)際旅游、高檔休閑娛樂(lè)等等；（3）拉長(zhǎng)時(shí)間上的因果關(guān)系，如“八項(xiàng)禁令”中的“期權(quán)腐敗”；（4）賄賂腐敗交易通過(guò)合法的、正當(dāng)?shù)幕蚓哂幸欢ㄕ��?dāng)性的途徑來(lái)偽裝，如“八項(xiàng)禁令”中的市場(chǎng)交易、干股、合作開(kāi)辦公司、委托理財(cái)、工作薪酬、甚至賭博等。
　　這些努力是相當(dāng)“成功”的，增加了打擊隱蔽型腐敗的成本。一旦成本難以承擔(dān)，反腐敗的“東風(fēng)”就會(huì)被腐敗的“西風(fēng)”壓倒。好在，人們對(duì)腐敗的認(rèn)知也在不斷深化，也總是可以發(fā)明出新的、成本更低的反腐敗策略。
　　事實(shí)上，大多數(shù)弱化權(quán)錢交易因果關(guān)系的隱蔽型腐敗，都是通過(guò)利益沖突現(xiàn)象而實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)，在隱蔽型賄賂腐敗發(fā)生之前，總有一些利益沖突行為首先出現(xiàn)。隱蔽型腐敗手法很多且花樣不斷翻新，但利益沖突行為類型卻是比較有限的，且易于管理。正因?yàn)槿绱�，在反腐敗�?shí)踐中，越來(lái)越多的國(guó)家正在通過(guò)日益完善的管理利益沖突規(guī)則來(lái)預(yù)防各種隱蔽型賄賂腐敗。
　　美國(guó)、韓國(guó)等不少國(guó)家將管理利益沖突活動(dòng)制定為法律，在這些法律中，主要規(guī)定了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、禮品和饋贈(zèng)、離職后的就業(yè)、經(jīng)濟(jì)投資活動(dòng)等容易引發(fā)利益沖突的事項(xiàng)。另一些國(guó)家和地區(qū)則通過(guò)制定行為準(zhǔn)則，來(lái)管理利益沖突行為。我國(guó)的香港就有《公務(wù)員良好行為指南》。不管采取何種形式，這些規(guī)則都有三個(gè)基本特點(diǎn)或原則：（1）公職人員存在利益沖突行為就是違法，就要受到監(jiān)督、糾正及懲罰；（2）利益沖突申報(bào)或報(bào)告責(zé)任主體是公職人員本人，隱瞞不報(bào)或做虛假報(bào)告也都是違法；（3）申報(bào)結(jié)果一般都以公開(kāi)為原則，要接受媒體、大眾、執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在這些原則之下，這些規(guī)定本身經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，也越來(lái)越嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)和完善，對(duì)于預(yù)防以隱蔽為主要特征的新腐敗發(fā)揮了顯著的效果。
　　“八項(xiàng)禁令”只列舉了8種新賄賂腐敗形式，肯定難以窮盡，毫無(wú)疑問(wèn)，新的賄賂手法還會(huì)不斷被創(chuàng)造出來(lái)。但萬(wàn)變不離其宗，所有腐敗的手法都是在一些為數(shù)不多的利益沖突行為下發(fā)生的。舉例來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)交易腐敗主要發(fā)生在存在有利益沖突的主體之間，例如，一個(gè)規(guī)劃部門的官員低價(jià)購(gòu)買了所管轄范圍內(nèi)的一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的房子；“干股”主要發(fā)生在管轄權(quán)力持有官員和被監(jiān)管企業(yè)之間；公職人員單獨(dú)或合作開(kāi)辦公司，在企業(yè)（私營(yíng)部門）兼職，或者其配偶、子女等“特定關(guān)系人”從業(yè)去向，都是需要嚴(yán)格禁止的或做出明確限制的利益沖突行為；公職人員購(gòu)買股票、基金等委托理財(cái)或其他投資行為，離職后的從業(yè)選擇也都是可以從利益沖突角度進(jìn)行規(guī)范。
　　事實(shí)上，我國(guó)這些年已經(jīng)先后出臺(tái)了較為豐富的管理利益沖突行為的規(guī)定，被稱為廉政準(zhǔn)則及一系列的廉潔自律規(guī)定，包括領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)、社會(huì)兼職，領(lǐng)導(dǎo)干部離職后及配偶、子女的從業(yè)限制，禮品、收入申報(bào)，重大或有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告等等。但存在的問(wèn)題甚至缺陷是明顯的，主要是規(guī)則本身還不夠嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)，上面提到的三個(gè)原則沒(méi)有或沒(méi)有很好堅(jiān)持，結(jié)局是效果不好或干脆成為形式。經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)同樣都是值得深入總結(jié)的。
　　總之，在提高懲處性規(guī)定質(zhì)量，改進(jìn)執(zhí)行效果，致力于遏制的同時(shí)，要盡快建立有效的舉報(bào)制度，建立科學(xué)的防止利益沖突規(guī)則體系是更為根本的對(duì)策。

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