【集體腐敗解析】集體游戲

　　集體腐敗，這個(gè)以往偶爾提及的概念，在本次刑法修正案（七）草案初審時(shí)正式亮相。 　　“目前中國(guó)有一種犯罪是不受法律約束的，且明目張膽，那就是集體腐敗，在修正刑法時(shí)，應(yīng)將其納入刑律�！�8月25日，在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)委員、原中紀(jì)委副書記劉錫榮如此表示。
　　究竟什么是集體腐敗？將集體腐敗引入刑法意味著什么？打擊集體腐敗的關(guān)鍵又在哪里？當(dāng)“集體腐敗”進(jìn)入公眾視野后，這一新概念背后的問(wèn)題也亟待解答。
　　
　　小金庫(kù)里的大腐敗
　　
　　對(duì)于集體腐敗的定義，目前尚無(wú)官方定論，但它的若干特征卻可以總結(jié)歸納。
　　“集體腐敗的主體，是為基本一致的政治、經(jīng)濟(jì)或其他利益沖動(dòng)所驅(qū)使而自然聯(lián)合起來(lái)執(zhí)掌公權(quán)力的群體�！敝袊�(guó)人民大學(xué)毛昭暉教授告訴記者，“并且他們的利益獲取是以損害公共利益為代價(jià)的�！�
　　而劉錫榮則表示，集體腐敗的特征是從上到下、從廳長(zhǎng)到下面的辦事員，人人都有份，數(shù)量很大。還有專家認(rèn)為，集體腐敗的行為往往是在一定組織的權(quán)力參與下完成的。
　　那么，就目前的現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，哪種符合上述特征的腐敗行為最普遍？首當(dāng)其沖的便是小金庫(kù)。
　　根據(jù)劉錫榮的表述，由利益驅(qū)動(dòng)而衍生的小金庫(kù)，是集體腐敗的禍根，“若單獨(dú)制訂懲治集體腐敗法的條件還不成熟,那就先將私立小金庫(kù)列入刑法犯罪”。
　　若說(shuō)集體腐敗這個(gè)概念還有些抽象，那小金庫(kù)這個(gè)詞則在生活中耳熟能詳。按《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，小金庫(kù)“指在單位財(cái)務(wù)以外另立賬目的公款”。當(dāng)某單位以非常規(guī)手段侵占、截留、隱匿各種應(yīng)交收入，或以虛列支出等方式將資金轉(zhuǎn)移到本單位財(cái)務(wù)賬外，這部分錢即是這個(gè)單位的小金庫(kù)。庫(kù)里的錢私存私放，不納入單位的預(yù)算管理，也不將收支列入單位會(huì)計(jì)賬內(nèi)，是單位在法律法規(guī)和財(cái)務(wù)制度之外另辟的一塊“自留地”。
　　雖說(shuō)是“小”金庫(kù)，但其容量令人咋舌。據(jù)國(guó)家審計(jì)署總審計(jì)師孫寶厚披露，2006年全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出違規(guī)小金庫(kù)資金130億元，而從1998年到2006年上半年，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出小金庫(kù)（含擠占挪用）資金1406億元。
　　如此巨大的資金漏洞，中央自然高度重視。早在1987年，國(guó)務(wù)院就下發(fā)違反財(cái)政法規(guī)的處罰規(guī)定；1995年，國(guó)務(wù)院又轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行關(guān)于清理檢查小金庫(kù)的通知；2001年，國(guó)家審計(jì)署辦公廳下發(fā)了關(guān)于設(shè)立小金庫(kù)行為適用法律問(wèn)題的批復(fù)；2004年，國(guó)務(wù)院頒布《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等，對(duì)設(shè)立小金庫(kù)明確了嚴(yán)格的處罰和處分規(guī)定。
　　然而，盡管國(guó)家三令五申，但小金庫(kù)仍若明若暗地潛伏在各層級(jí)的單位中，甚至在一些地方早已是單位領(lǐng)導(dǎo)成員心照不宣的事實(shí)。同時(shí)道高一尺魔高一丈，私設(shè)小金庫(kù)的形式也變得更加隱蔽，有的做賬外賬，有的做假賬，有的甚至干脆不做賬，就是一包白條子。
　　為什么中央的重重禁令，卻依然不能阻止小金庫(kù)的擴(kuò)張和蔓延？這就涉及到了集體腐敗的利益分配原則和打擊力度問(wèn)題。
　　
　　“利益均沾”與“法不責(zé)眾”
　　
　　正如上文所述，集體腐敗區(qū)別于其他腐敗形式的一大特征就是“人人都有份”。這種利益分配方式延伸了腐敗的范圍，也讓腐敗參與者的心理產(chǎn)生了微妙的變化。
　　相對(duì)于隱藏性強(qiáng)的個(gè)人腐敗，集體腐敗是在一定范圍的成員內(nèi)取得默契后，公開或半公開地存在。根據(jù)“利益均沾”原則，腐敗的“成果”由單位成員共享（不論主動(dòng)被動(dòng)），這樣原本的監(jiān)督者與被監(jiān)督者就結(jié)成了“利益共同體”，既得利益成了“封口費(fèi)”，互相監(jiān)督變成了“一致對(duì)外”，反腐敗的防線自然土崩瓦解。不僅如此，由于腐敗行為是“公開的秘密”，單位內(nèi)部各成員還可能會(huì)主動(dòng)“開動(dòng)腦筋”，提供更加方便腐敗的方式，進(jìn)一步加劇和擴(kuò)大腐敗，集體腐敗變成了集體邪念的結(jié)晶，并涂上保護(hù)色長(zhǎng)期隱伏。
　　如果說(shuō)“利益均沾”原則把人人都“拉下了水”，那么相應(yīng)產(chǎn)生的“法不責(zé)眾”心理則成了單位內(nèi)成員共同的倚仗心態(tài)。
　　集體腐敗所涉及的人員往往很復(fù)雜，可能既有一把手撐腰和班子成員合謀，同時(shí)還涉及基層人員的參與和利益均攤。一旦事發(fā)，由于參與的人數(shù)多、金額大、涉及面廣，無(wú)疑給“腐敗鏈”增加了“抗震”力。這種披著“集體決定”外衣的集體腐敗往往被認(rèn)為是“違紀(jì)不違法”，最后的處理總是“高高舉起、輕輕放下”，很少見有人因此被移交司法機(jī)關(guān)。
　　今年7月，在國(guó)家級(jí)貧困市信陽(yáng)發(fā)生的“史上最牛別墅事件”就說(shuō)明了這點(diǎn)。其11套局處級(jí)豪華別墅所占土地是信陽(yáng)市國(guó)土儲(chǔ)備中心在2004年花3000萬(wàn)元巨資收購(gòu)的，原本計(jì)劃拍賣。但土地被信陽(yáng)市國(guó)土資源局的領(lǐng)導(dǎo)看上，取消了拍賣，決定用于建設(shè)局處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)別墅群。并且在分配給領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，僅收取建筑成本費(fèi)每套20萬(wàn)元，而當(dāng)前實(shí)際價(jià)值約200萬(wàn)元。
　　幾天后，信陽(yáng)市紀(jì)委、監(jiān)察局對(duì)這一起典型的集體腐敗事件的處理是這樣的：責(zé)令11名干部停辦手續(xù)、補(bǔ)齊房款、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)寫深刻檢查，最嚴(yán)重的處罰是給予其中一人警告處分。
　　這樣的懲罰措施很難說(shuō)能有什么威懾力。況且這起事件最初是由網(wǎng)絡(luò)曝光引發(fā)熱議才引起當(dāng)?shù)刂匾暤模瑢?shí)屬偶然。倘若集體腐敗被發(fā)現(xiàn)的幾率既小，被查處后大多數(shù)人又僅僅是寫寫檢查，這無(wú)疑對(duì)集體腐敗的滋長(zhǎng)、蔓延、甚至泛濫構(gòu)成一種隱性的鼓勵(lì)――風(fēng)險(xiǎn)成本這么小，我為什么不去分一杯羹？
　　
　　監(jiān)督軟肋和雙軌問(wèn)責(zé)
　　
　　“要破除集體腐敗，對(duì)一把手的監(jiān)督是關(guān)鍵！”毛昭暉教授一語(yǔ)道破集體腐敗的核心問(wèn)題，“但凡是集體腐敗，一把手必然腐敗。”
　　在我國(guó)現(xiàn)行的政治體制下，一把手是一個(gè)地方、部門、單位的主要決策者和把關(guān)者。以小金庫(kù)為例，一個(gè)單位若想私設(shè)小金庫(kù)，沒有一把手的指示、或點(diǎn)頭、或默許、或授意，小金庫(kù)就不可能存在。即使偷偷設(shè)立了，被一把手發(fā)現(xiàn)，也會(huì)受到處理。
　　在現(xiàn)實(shí)生活中，一把手搞集體腐敗的利益顯而易見：一可以用國(guó)家之財(cái)為本單位成員謀私利，從而博得人心；二可以讓單位成員結(jié)成利益共同體，為維護(hù)既得利益，往往“自覺保密”，從而躲避監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)；三是一旦事發(fā)，可以以“為了集體利益”為托辭，從而規(guī)避責(zé)任。
　　因此，不少專家建議，在追究集體腐敗的責(zé)任時(shí)，要加大對(duì)一把手處罰的力度，實(shí)行行政和法治的雙軌問(wèn)責(zé)。
　　從中央治理小金庫(kù)的時(shí)間和次數(shù)可以看出，中央有很大的決心和力度，然而，法治滯后了。目前，由于沒有相應(yīng)的法律作支撐，對(duì)集體腐敗基本實(shí)行行政問(wèn)責(zé)，其力度有限。即使審計(jì)機(jī)關(guān)查出有關(guān)單位存在小金庫(kù)，有關(guān)部門也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的刑事追究。如果小金庫(kù)僅僅是違紀(jì)，而不作為集體腐敗納入刑法，那么可以想見，小金庫(kù)問(wèn)題將會(huì)仍然是個(gè)老大難，并可能會(huì)以“合法不合理”作掩護(hù)，變得更加猖獗。
　　此次人大常委提出將集體腐敗引入刑律，便是對(duì)這一法律空白的補(bǔ)充。
　　“以前對(duì)腐敗的界定是個(gè)體視角，這次則是從集體視角明確了腐敗的主體。”毛昭暉告訴記者，“這是一次法律概念上的明確，也對(duì)集體腐敗作了宏觀上的確認(rèn)，為以后的立法提供了法理上的依據(jù)�！�
　　對(duì)于此次能否順利將集體腐敗概念寫入刑法，部分專家持保留態(tài)度。毛昭暉表示，集體腐敗概念較大，一次性直接引入刑法的可能性不大，但將部分體現(xiàn)集體腐敗概念的具體內(nèi)容吸收進(jìn)刑法還是具有可操作性的。不管最終結(jié)果怎樣，此次在刑法修正時(shí)提出引入集體腐敗，不僅具有法律補(bǔ)充的意義，對(duì)公眾來(lái)說(shuō)也是一次概念上的普及，這對(duì)以后公眾監(jiān)督的進(jìn)步同樣具有積極意義。

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