社會治理有哪幾種視角 [治理買官賣官的專家視角]

　　如何治理買官賣官,凈化官場?記者采訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心主任任建明、西安交通大學(xué)廉政研究所副所長李景平、中南大學(xué)廉政與法治研究中心教授李滿春、河南省廉政評價研究中心副主任胡楊。專家學(xué)者紛紛對治理買官賣官支招。
　　買官賣官行為上有什么新動向
　　記者:2010年河北省石家莊市的“王亞麗造假騙官”案件震驚中央,一身是假的王亞麗,連初中都沒有畢業(yè),卻在官場上一步步高升到縣處級干部,這說明什么呢?
　　李景平:王亞麗造假騙官之所以能成功,除了她個人“攻關(guān)”之外,還有一群“無形推手”幫襯,再就是干部任用存在漏洞,民主監(jiān)督成擺設(shè),任人唯上、任人唯跑、任人唯錢。這個案例告誡我們,買官賣官出現(xiàn)了一些新的動向,買官賣官這類不正之風(fēng)正在以一種更加詭秘的動向,一種更加隱性的方式,侵蝕著黨的肌體,破壞著官場生態(tài)平衡。
　　記者:廣西合浦縣一名鎮(zhèn)武裝部部長為當(dāng)選鎮(zhèn)黨委委員,向26名黨代表拉票并給其中7人送去各300元;廣東吳川市一名副鎮(zhèn)長為在兩鎮(zhèn)合并后當(dāng)上新鎮(zhèn)的副鎮(zhèn)長,宴請鎮(zhèn)人大代表并送現(xiàn)金,雖未被列為候選人,結(jié)果也當(dāng)選了。類似的情形不斷出現(xiàn),你對此有什么看法?
　　李滿春:這是買官賣官的一種新動向。以往在換屆選舉、班子調(diào)整之際,少數(shù)干部頻繁出入于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)同志家里或組織人事部門,公開或隱蔽地伸手要官�，F(xiàn)在隨著干部選舉制度的推進(jìn),個別人為能夠在換屆選舉和選拔任用中當(dāng)選和得到提拔,則眼睛“向下”,不擇手段地拉選票、拉推薦票,甚至出錢賄選。
　　
　　記者:有時聽有的官員說“要當(dāng)處級干部,認(rèn)識省級干部更保險,要當(dāng)廳級干部,認(rèn)識中央高層更容易”。從這樣的說法里透露出什么?
　　李滿春:從查處的一些買官賣官案例來看,買官賣官出現(xiàn)了“越級”買賣的情況。與發(fā)生在上下級之間的買官賣官不同,“越級”買賣指有些買官者直接向上一級、乃至上幾級的領(lǐng)導(dǎo)賄賂,由他們出面向其主管領(lǐng)導(dǎo)施加影響,從而達(dá)到買官的目的。與買官行為相對應(yīng),有些賣官者突破自己的職權(quán)范圍,直接干預(yù)和影響下幾級干部的任免,這些干預(yù)、招呼、影響都直接與利益掛鉤,有些甚至就是赤裸裸的金錢交易。同時“越級”買賣還有著比上下級之間直接買官賣官行為所不具備的“優(yōu)點(diǎn)”,就是一般不為外界所注意,容易規(guī)避紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和查處。
　　記者:由于競爭縣財(cái)政局長的人多,原福建省周寧縣委書記林龍飛以10.66萬元的價格把縣財(cái)政局長賣出,這個價格居他所賣出的縣屬部門局長之首。時任安徽省五河縣小圩鎮(zhèn)黨委書記的張某,先后數(shù)次送錢給縣委書記徐社新,在徐社新的安排下,張某后來如愿調(diào)任縣民政局局長。一些所謂的“含金量”高的實(shí)權(quán)職位如國土局長、財(cái)政局長、教育局長、民政局長、交通局長等成為一些買官者爭奪的肥肉。賣官者往往很容易就以高價把這些職位賣出去了。這是為什么呢?
　　李滿春:這是在鉆“平職調(diào)整”的空子和“交流提拔”的空子,是買官賣官的一種新方式,而且比較普遍。目前,干部平職調(diào)整一般不進(jìn)行民主推薦和組織考察,一把手說了算,操作難度相對較小。但在一些人眼里,有些崗位雖然級別相同但“含金量”不一樣。有的賣官者就利用這一點(diǎn),通過調(diào)整干部崗位,大搞權(quán)錢交易。另外,由于干部任用條例中關(guān)于“黨委、政府及其工作部門個別特殊需要的領(lǐng)導(dǎo)成員人選,可以由組織推薦提名,作為考察對象”的規(guī)定中,哪些是屬于個別特殊需要的領(lǐng)導(dǎo)成員,未作明確界定,一些賣官者就鉆“干部交流提拔”的空子,以“特殊需要”為名,采取“交流”方式提拔干部,以避開民主推薦,進(jìn)而達(dá)到操縱干部任用的目的。
　　
　　記者:山西翼城縣原縣委書記武保安利用縣委書記在人事上的拍板權(quán),預(yù)先圈定擬提拔干部名單,再授意組織部門“履行程序”走走過場就完事。這樣按照“正常程序”輕易完成的買官賣官交易有什么特點(diǎn)?
　　李滿春:讓“程序空轉(zhuǎn)”是近年來發(fā)生的買官賣官用人上腐敗案件的典型特征。少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)干部不是帶頭遵守制度履行提干程序,而是將制度和程序當(dāng)作可以玩弄于股掌之間的面團(tuán),先拍板后走程序,想怎么干就怎么干,一個人說了算,出現(xiàn)了“班子成員參加的會議決定普通問題、少數(shù)人參加的會議決定重大問題、個別人參加的會議決定核心問題、一對一的口頭交待決定特別重要問題”的非正常情況。讓“程序空轉(zhuǎn)”,試圖掩耳盜鈴,掩蓋買官賣官的事實(shí)。
　　破解買官賣官的利益合謀機(jī)制
　　記者:從法理和心理角度而言,你認(rèn)為打擊買官賣官的重點(diǎn)在哪里呢?
　　李滿春:買官賣官是非法交易,交易就牽涉到買賣雙方,這是一枚錢幣的兩面。斬?cái)喙倜苯灰祖湕l必須從買賣雙方同時入手。要讓買官賣官者都付出代價,得不償失,才能斬?cái)嗬糁胃瘮〉逆湕l。買官賣官其中固然有掌握用人權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人員濫用權(quán)力的責(zé)任,但買官行為本身就是黨紀(jì)政紀(jì)以及法律不允許的,其當(dāng)事人也難逃責(zé)任。如果只追究濫用用人權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任,而不追究買官者的責(zé)任,只能對買官行為起到推波助瀾的作用�，F(xiàn)在一些地方買官賣官現(xiàn)象之所以屢禁不止,其中一個重要原因就是買官風(fēng)險低,即使不能如愿以償也無關(guān)緊要,對其的打擊力度小 這必然助長了干部跑官、要官和買官的僥幸心理和投機(jī)心理。
　　
　　記者:從尋租視角看,打擊買官賣官,你認(rèn)為重點(diǎn)從那方面著手?
　　胡楊:買官賣官行為是一個復(fù)雜的利益鏈條,必須具備設(shè)租和尋租的動機(jī)和條件,對于尋租和設(shè)租雙方而言,必須產(chǎn)生利益和風(fēng)險的比較效益,必須具有最大的利益和最小的風(fēng)險。從賣方來看,通過正式的選人用人程序和集體決策機(jī)制,掩蓋買官賣官的腐敗事實(shí)和行為,使買官賣官合法化,從而產(chǎn)生最大的利益,規(guī)避行為風(fēng)險。與此同時,買官賣官是設(shè)租和尋租雙方的共同利益,一旦成功,便自然形成買賣雙方的利益合謀機(jī)制,從而大大降低了買官賣官的共同風(fēng)險。因此,必須破解買方賣方的利益合謀機(jī)制,對雙方都應(yīng)進(jìn)行打擊,才能防止賣官買官腐敗的產(chǎn)生。
　　建立用人權(quán)力制衡機(jī)制
　　記者:從制衡機(jī)制上著手治理買官賣官,你認(rèn)為該如何操作?
　　李景平:要讓賣官的沒市場,應(yīng)該建立用人權(quán)力的制衡機(jī)制。對干部任用中的提名、考察、任用三大關(guān)鍵環(huán)節(jié),分由不同機(jī)構(gòu)辦理,機(jī)構(gòu)之間既相對獨(dú)立,又相互牽制,各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,形成一條規(guī)范完整的“流水線”,從而避免少數(shù)人說了算!
　　
　　記者:如何釜底抽薪從制度上讓買賣官者絕跡?
　　李景平:在選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部時建立一個公開評功論績的平臺,在這個平臺上,展示的不僅是干部的履歷,還應(yīng)有干部的具體品行與才能,任上干了哪些實(shí)事,有什么績效,以充分接受群眾的評判。在這個平臺上,讓優(yōu)秀的干部經(jīng)得起考驗(yàn),讓濫竽充數(shù)者、投機(jī)鉆營者自行慚愧,打消掏錢買官的念頭。這個評功論績的平臺要設(shè)在陽光下,提高選人用人的滿意度、公信度,實(shí)行干部選拔任用全過程監(jiān)督和全過程公開,鏟除買官賣官滋生的土壤,讓買官賣官潛規(guī)則徹底失效,讓跑官者到處碰壁。
　　胡楊:建立科學(xué)完善的黨政干部考核和評價機(jī)制,預(yù)防選人用人的不正之風(fēng),非常緊迫,意義重大。一是要繼續(xù)加強(qiáng)相關(guān)理論研究,從理論上解決系統(tǒng)性和可操作性的矛盾,建立完善當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的業(yè)績考核體系。二是要擴(kuò)大評價主體,在內(nèi)部考核的前提下,要探索社會評價的機(jī)制,逐漸引進(jìn)第三方的社會評價,提高考核評價的公信度;三是要增加定量評價的分量,建立定量定性相結(jié)合的評價方法,提高考核評價的科學(xué)性;四是在以上基礎(chǔ)上,建立完善考核評價成果的運(yùn)用機(jī)制,把考核評價結(jié)果作為選人用人的重要依據(jù),改變“伯樂相馬”的主觀性和隨意性。
　　
　　記者:成功治理了買官賣官等用人腐敗的國家和地區(qū)有哪些經(jīng)驗(yàn)?
　　任建明:很簡單,他們以競爭性制度規(guī)則取代個人決定。西方國家通常把公職人員劃分兩大類,即政務(wù)官(也被稱為政治家或政客)和事務(wù)官,并分別采取不同的競爭方式來決定他們的任用。一些政務(wù)官(議員或行政首長等)由民選這樣的選舉競爭制度規(guī)則來決定,另一些政務(wù)官則由選舉產(chǎn)生的政務(wù)官任命。事務(wù)官(官僚系統(tǒng)的公職人員,也就是狹義的公務(wù)員)則通常由考試錄用制度來決定任用。我國的香港現(xiàn)在也實(shí)行的是這樣的制度。
　　
　　記者:能否把我國的干部選拔任用方式徹底切換成競爭性制度規(guī)則?
　　任建明:可以。需要強(qiáng)調(diào)的是,兩種模式的切換是一種理想化、純粹化的劃分,事實(shí)上,沒有純粹的制度決定,同樣,也沒有純粹的人的決定。即使是在制度決定模式下,人的因素也是難免的;同樣,在伯樂決定模式下,制度(實(shí)體的或程序的)也或多或少會存在。但之所以稱為不同的模式,是說在某一種模式下,只有一個決定規(guī)則是主導(dǎo)、起支配性作用。
　　這種模式切換運(yùn)用于中國,基本上沒有特殊性。如果說有的話,就是源于中國人的過于聰明,由此需要在制度和人之間作出十分清晰、嚴(yán)格的界定,從而不給人留下在制度決定的空間內(nèi)的任何自由裁量或干預(yù)的機(jī)會。一些地方的公開選拔、競爭上崗,被一些人玩弄于股掌之上,就是深刻的教訓(xùn)。
　　具體到中國情況下,在采用制度決定模式之后,人的作用在時間上主要體現(xiàn)在前半段,在具體作用上主要是黨管干部原則的正確落實(shí),即通過制定黨的干部政策(德才兼?zhèn)�、群眾公認(rèn)、“五湖四�！�、“四化”等)、干部標(biāo)準(zhǔn)以及進(jìn)行候選人資格審查、政治忠誠審查、廉政審查等上。制度的作用在時間上主要體現(xiàn)在干部選拔程序的后半段,即候選人一旦確定,就完全交由制度去決定――選舉或考試。需要強(qiáng)調(diào)的是,制度可以在前半段發(fā)揮相當(dāng)重要的作用,但人的作用一定不能滲透到后半段,否則,制度的作用可能完全被肢解、消解或閹割。過去幾年里,江蘇宿遷等一些地方創(chuàng)設(shè)的“公推公選”就是比較好地體現(xiàn)了模式切換及其原則的例子。

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