突發(fā)事件信息管理機(jī)制研究 突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制

　　摘要　在分析突發(fā)事件信息內(nèi)涵及其構(gòu)成的基礎(chǔ)上，概述突發(fā)事件信息的基本特征，包括價(jià)值性、時(shí)效性、載體依附性、共享性等方面。為加強(qiáng)交發(fā)事件信息的收集、分析、報(bào)告與公開(kāi)，提高突發(fā)事件信息處理工作的科學(xué)性和有效性，需要構(gòu)建一套科學(xué)有效的管理機(jī)制，其內(nèi)容包括信息收集機(jī)制、信息整理機(jī)制、信息溝通機(jī)制和信息反饋機(jī)制4個(gè)基本部分。
　　關(guān)鍵詞　突發(fā)事件　信息　機(jī)制　分類(lèi)號(hào)　C931.6
　　
　　所謂突發(fā)事件信息，就是指與突發(fā)事件有關(guān)的一切信息。突發(fā)事件信息包括兩個(gè)基本方面的內(nèi)容：①指關(guān)于突發(fā)事件本身的信息，如突發(fā)事件的類(lèi)型、起始時(shí)間、嚴(yán)重程度、所造成的危害等；②指處理突發(fā)事件的信息，即在處理突發(fā)事件過(guò)程中形成的信息，包括各種緊急決策信息、社會(huì)動(dòng)員信息、資源調(diào)配信息，等等。突發(fā)事件信息具有價(jià)值性、時(shí)效性、載體依附性、共享性等特點(diǎn)。
　　突發(fā)事件管理過(guò)程實(shí)際上也是一個(gè)信息輸入、信息輸出及信息反饋不斷反復(fù)的過(guò)程。突發(fā)事件信息管理是突發(fā)事件處理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，同時(shí)也是一項(xiàng)高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的工作，決定著突發(fā)事件處理的成功與否。為了最大限度地保證信息管理的科學(xué)性、準(zhǔn)確性與權(quán)威性，必須嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)和工作程序，努力推動(dòng)突發(fā)事件信息管理規(guī)范化，確保突發(fā)事件信息的質(zhì)量，充分發(fā)揮突發(fā)事件信息在處理突發(fā)事件過(guò)程中的積極作用。為此，需要構(gòu)建一套科學(xué)有效的管理機(jī)制，其基本內(nèi)容應(yīng)該包括以下四個(gè)基本組成部分：信息收集機(jī)制、信息整理機(jī)制、信息溝通機(jī)制和信息反饋機(jī)制。
　　
　　1　信息收集機(jī)制
　　
　　收集是突發(fā)事件信息管理的實(shí)際起點(diǎn)，是有效防范和應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有突發(fā)事件信息的收集，突發(fā)事件信息管理就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。突發(fā)事件信息收集的基本任務(wù)是將各種突發(fā)事件信息(包括事前征兆信息和事件發(fā)生后的各種信息)集中到應(yīng)急信息管理平臺(tái)中來(lái)。
　　要提高對(duì)突發(fā)事件的預(yù)見(jiàn)力和熟悉度，一個(gè)很重要的手段就是要獲取盡可能詳細(xì)、具體的突發(fā)事件信息。如果對(duì)這些一無(wú)所知，那么選擇行動(dòng)方案將無(wú)從談起，這樣就會(huì)浪費(fèi)很多資源，使時(shí)間白白流失。因此，在這一階段，要把握突發(fā)事件信息源的種類(lèi)，做好突發(fā)事件信息的識(shí)別工作，并要通過(guò)各種手段及時(shí)捕獲突發(fā)事件所表現(xiàn)出來(lái)的各種信息，同時(shí)，突發(fā)事件信息的收集，要保證信息的真實(shí)性與完整性，這是收集工作的基本要求，也是有效防范和應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的前提與基礎(chǔ)。在當(dāng)今信息社會(huì)，應(yīng)急管理部門(mén)要想建立健全科學(xué)規(guī)范的突發(fā)事件信息收集機(jī)制，需要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)工作。
　　
　　1.1　成立專門(mén)的信息處理機(jī)構(gòu)
　　
　　政府應(yīng)急管理部門(mén)需要建立健全專門(mén)的信息處理機(jī)構(gòu)，配備專門(mén)的信息人員，使責(zé)任落實(shí)到人，如果沒(méi)有專門(mén)的人，沒(méi)有固定的職位，信息收集工作就無(wú)從談起。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件信息的有效、專門(mén)管理，還需要加強(qiáng)培訓(xùn)和教育工作，通過(guò)學(xué)習(xí)與借鑒他國(guó)在突發(fā)事件信息管理方面的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高信息人員的信息素質(zhì)。
　　
　　1.2　建立突發(fā)事件信息庫(kù)
　　各級(jí)政府要建立好各種突發(fā)事件信息庫(kù)，加強(qiáng)各種突發(fā)事件信息及各種相關(guān)信息的收集工作。在突發(fā)事件預(yù)防階段，不僅要對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的信息、國(guó)內(nèi)外媒體視點(diǎn)、學(xué)者建議等進(jìn)行收集，而且要定期召開(kāi)有關(guān)信息的收集、分析、協(xié)調(diào)會(huì)議。同時(shí)，在重大突發(fā)事件時(shí)，各部門(mén)之間信息要相互傳遞，并根據(jù)需要從民間的公共機(jī)構(gòu)收集相關(guān)信息。具體而言，需要對(duì)已爆發(fā)的突發(fā)事件進(jìn)行全方位的信息收集，掌握具體的地點(diǎn)、危害程度、擴(kuò)散狀況、所需資源、應(yīng)對(duì)措施等，以滿足應(yīng)急階段對(duì)信息的需求。
　　
　　1.3　建設(shè)各級(jí)突發(fā)事件信息系統(tǒng)
　　在建設(shè)政府突發(fā)事件管理基本信息庫(kù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)構(gòu)建各級(jí)國(guó)家突發(fā)事件信息系統(tǒng)，加強(qiáng)人防、衛(wèi)生、公安、交通等相關(guān)職能部門(mén)的信息系統(tǒng)之間的整合，保證突發(fā)事件信息被全面、準(zhǔn)確并及時(shí)地集中起來(lái)，確保突發(fā)事件信息傳遞暢通無(wú)阻，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件信息共享。2007年11月1日起施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十七條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)�？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲(chǔ)存、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息，并與上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)、下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)、專業(yè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門(mén)、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作”。
　　
　　1.4　實(shí)現(xiàn)信息收集法制化
　　在突發(fā)事件管理過(guò)程中，不注重信息的搜集、整理、傳遞和運(yùn)用的現(xiàn)象還比較普遍，在信息收集、發(fā)布，特別是在重大疫情的預(yù)警、公布、國(guó)際援助等方面還存在嚴(yán)重的缺陷。因此，應(yīng)從法制化建設(shè)的角度來(lái)規(guī)范信息收集機(jī)制，讓信息的收集具有規(guī)范性、制度化。
　　最后，在信息收集過(guò)程中，還需要充分發(fā)揮專家或?qū)�業(yè)機(jī)構(gòu)的作用和特長(zhǎng)。在信息化快速發(fā)展的時(shí)代，在多元信息渠道的背景下，要準(zhǔn)確捕獲突發(fā)事件征兆信息，剔除無(wú)用信息，發(fā)現(xiàn)和利用有價(jià)值信息，就應(yīng)充分發(fā)揮專家或?qū)�業(yè)機(jī)構(gòu)的作用和特長(zhǎng)，有效地獲取有價(jià)值的信息，以避免決策失誤。
　　
　　
　　2　信息整理機(jī)制
　　
　　赫伯特?西蒙認(rèn)為，在這樣的世界上，稀缺的資源不是信息，而是信息處理能力。通過(guò)監(jiān)測(cè)工作采集到有關(guān)突發(fā)事件的信息后，接下來(lái)的工作就是要對(duì)其進(jìn)行加工整理。信息員要對(duì)收集來(lái)的突發(fā)事件信息進(jìn)行整理、加工、分析，使之有序化、系統(tǒng)化，為信息的傳遞做好準(zhǔn)備。建立突發(fā)事件信息整理機(jī)制的目的就是要把雜亂無(wú)章的信息變?yōu)橄到y(tǒng)有序的信息，為應(yīng)急決策服務(wù)。為此，要建立突發(fā)事件信息分析制度，規(guī)范信息分析工作，保證整理工作的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，維護(hù)信息的嚴(yán)肅性、權(quán)威性與明確性，使公眾及時(shí)了解事情的真相以及處理的最新情況。在信息加工整理階段，主要應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：
　　
　　2.1　突發(fā)事件信息的識(shí)別
　　根據(jù)監(jiān)測(cè)收集到的突發(fā)事件信息，在比較分析的基礎(chǔ)上，判斷突發(fā)事件信息的實(shí)際存在狀態(tài)，具體確定和描述已經(jīng)出現(xiàn)的突發(fā)事件信息，為開(kāi)展突發(fā)事件信息診斷做好認(rèn)識(shí)上的充分準(zhǔn)備。
　　
　　2.2　突發(fā)事件信息的診斷
　　根據(jù)事件信息識(shí)別的結(jié)果，利用與事件信息相關(guān)的各種信息，對(duì)已被識(shí)別的事件信息進(jìn)行基本成因分析和發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)，為事件信息的評(píng)價(jià)提供依據(jù)。對(duì)突發(fā)事件信息的診斷，一方面要深入分析事件產(chǎn)生的原因，事件信息診斷必須盡量從多方面找原因和根源，以便使應(yīng)急預(yù)防與預(yù)警工作真正落到實(shí)處；另一方面，要合理預(yù)測(cè)事件的發(fā)展趨勢(shì)。首先需要明確的是，事件發(fā)展趨勢(shì)是建立在準(zhǔn)確的事件成因分析基礎(chǔ)上的，這就要求分析事件信息產(chǎn)生的原因必須深入、具體、客觀；其次，事件的成因和過(guò)程都是十分復(fù)雜的，要運(yùn)用科學(xué)的方法，以保證預(yù)測(cè)結(jié)論符合實(shí)際。
　　
　　2.3　突發(fā)事件信息的評(píng)價(jià)
　　對(duì)已被確認(rèn)的主要事件信息進(jìn)行損失性評(píng)價(jià)，以 明確在這些事件信息沖擊下會(huì)遭受什么打擊，造成什么損失。事件信息評(píng)價(jià)主要有兩個(gè)方面：①對(duì)現(xiàn)已被確認(rèn)的事件信息正在造成的損失進(jìn)行評(píng)價(jià)；②對(duì)現(xiàn)已被確認(rèn)的事件信息在將來(lái)一定時(shí)期內(nèi)可能造成的損失進(jìn)行評(píng)估。對(duì)事件信息可能帶來(lái)?yè)p失的評(píng)價(jià)結(jié)論是進(jìn)行應(yīng)急管理工作的“決策”依據(jù)。
　　通過(guò)對(duì)零散、雜亂無(wú)序的各種突發(fā)事件信息進(jìn)行有機(jī)分類(lèi)、排序、統(tǒng)計(jì)、分析、編輯和存儲(chǔ)等諸多整理工作，為應(yīng)急決策提供強(qiáng)有力的信息支撐，為信息溝通提供準(zhǔn)備。
　　
　　3　信息溝通機(jī)制
　　
　　信息溝通是突發(fā)事件信息處理的核心。英國(guó)危機(jī)公關(guān)專家里杰斯特曾提出著名的危機(jī)溝通“三T”原則：①以我為主提供情況(Tell your own tale)；②提供全部情況(Tell it a11)；③盡快提供情況(Tell it fast)�；�于危機(jī)溝通的基本原理，突發(fā)事件信息溝通機(jī)制至少應(yīng)包括兩個(gè)基本方面：信息報(bào)告制度和信息公開(kāi)制度。
　　
　　3.1　建立健全信息報(bào)告制度
　　在突發(fā)事件信息處理過(guò)程中，一個(gè)重要的問(wèn)題就是在發(fā)生事件的第一時(shí)間，上級(jí)政府如何獲得相關(guān)信息?2006年1月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中明確規(guī)定了信息報(bào)告制度，即“特別重大或者重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，各地區(qū)、各部門(mén)要立即報(bào)告，最遲不得超過(guò)4小時(shí)，同時(shí)通報(bào)有關(guān)地區(qū)和部門(mén)。應(yīng)急處置過(guò)程中，要及時(shí)續(xù)報(bào)有關(guān)情況�！薄秶�(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“事故發(fā)生地人民政府或有關(guān)部門(mén)應(yīng)在知悉重大食品安全事故后1小時(shí)內(nèi)作出初次報(bào)告；根據(jù)事故處理的進(jìn)程或者上級(jí)的要求隨時(shí)作出階段報(bào)告；在事故處理結(jié)束后10日內(nèi)作出總結(jié)報(bào)告。”
　　《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件信息的報(bào)告也進(jìn)行了明確規(guī)定，譬如三十八條規(guī)定：“獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或其他組織，應(yīng)當(dāng)立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門(mén)或指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告�！比�十九規(guī)定：“有關(guān)單位和個(gè)人報(bào)送、報(bào)告突發(fā)事件信息，應(yīng)做到及時(shí)、客觀、真實(shí)、不得遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)�！�
　　時(shí)效性是信息報(bào)告制度的第一準(zhǔn)則。為了杜絕不報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)等現(xiàn)象，需要進(jìn)一步建立健全信息報(bào)告工作制度，明確信息報(bào)告的責(zé)任主體，對(duì)遲報(bào)、漏報(bào)甚至瞞報(bào)、謊報(bào)等行為要依法追究責(zé)任。
　　
　　3.2　建立健全信息公開(kāi)制度
　　自2003年的“非典”事件以來(lái)，無(wú)數(shù)的正反經(jīng)驗(yàn)表明，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處理的順暢與相關(guān)信息的公開(kāi)透明程度密切相關(guān)――公開(kāi)透明程度越高，應(yīng)對(duì)處理就越順暢、社會(huì)情緒也就越穩(wěn)定；相反，則必然徒添周折、滋擾。前國(guó)務(wù)院副總理吳儀，在針對(duì)食品藥品安全事故的應(yīng)急體系建設(shè)時(shí)曾強(qiáng)調(diào)：“處理突發(fā)事件的一條很重要經(jīng)驗(yàn)就是，一定要及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確權(quán)威的信息，把事情原原本本地告訴公眾。越是公開(kāi)透明，社會(huì)反應(yīng)就越平靜；反之，則小道消息滿天飛，人心惶惶。”
　　可見(jiàn)，突發(fā)事件發(fā)生后，政府能否在第一時(shí)間將突發(fā)事件信息全面、準(zhǔn)確告知公眾，對(duì)于穩(wěn)定公眾心態(tài)、動(dòng)員公眾力量具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為，信息公開(kāi)制度的建立與健全，需要重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。
　　3.2.1　公開(kāi)方式的選擇　突發(fā)事件信息的公開(kāi)，應(yīng)充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信息、電話、宣傳車(chē)等各種媒體和手段，及時(shí)發(fā)布信息，并且對(duì)老、幼、病、殘、孕等特殊人群以及學(xué)校等特殊場(chǎng)所和警報(bào)盲區(qū)采取有針對(duì)性的發(fā)布方式，以增強(qiáng)發(fā)布方式的有效性。
　　
　　3.2.2　公開(kāi)內(nèi)容的規(guī)定　為了保障公眾的知情權(quán)，充分了解突發(fā)事件及其處理的有關(guān)情況，需要嚴(yán)格規(guī)定突發(fā)事件信息發(fā)布的內(nèi)容，其內(nèi)容應(yīng)包括突發(fā)事件的類(lèi)別、預(yù)警級(jí)別、起始時(shí)間、可能影響范圍、警示事項(xiàng)、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機(jī)關(guān)等基本方面。
　　3.2.3　公開(kāi)時(shí)間的限定　美國(guó)的傳播學(xué)者在對(duì)相互沖突信息的不同呈現(xiàn)順序的研究中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)受眾面對(duì)兩種沖突的信息時(shí)，兩種信息的不同呈現(xiàn)順序會(huì)影響受眾對(duì)信息的接受。即當(dāng)先呈現(xiàn)信息A，緊接著呈現(xiàn)信息B，且在信息呈現(xiàn)后延遲一段時(shí)間再測(cè)試態(tài)度的改變，受眾就會(huì)傾向于接受信息A，這就是所謂“首因效應(yīng)”。在突發(fā)公共事件剛剛爆發(fā)的時(shí)候，往往是人們對(duì)信息需求最大的時(shí)候，如果這時(shí)政府遲遲不發(fā)出信息，那么，各種流言就會(huì)成為官方新聞的代用品，進(jìn)入非正式的傳播渠道，而當(dāng)流言先于政府信息進(jìn)入公眾的認(rèn)知領(lǐng)域之后，那以后再糾正就是一件事倍功半的工作了。因此，突發(fā)事件信息的發(fā)布一定要把握及時(shí)性，力爭(zhēng)在事發(fā)后的第一時(shí)間把有關(guān)信息向有關(guān)部門(mén)或人員通報(bào)，提醒其做好準(zhǔn)備工作，以有效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件。
　　
　　4　信息反饋機(jī)制
　　
　　突發(fā)事件信息反饋是檢驗(yàn)突發(fā)事件處理效果的重要手段，其目的在于通過(guò)反饋各種有關(guān)突發(fā)事件處理工作的評(píng)價(jià)、意見(jiàn)或建議，對(duì)突發(fā)事件處理過(guò)程進(jìn)行干預(yù)和影響，促進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理水平的提高。信息反饋機(jī)制的建立，不僅可以使得突發(fā)事件處理效率大大提高，而且還可以贏得公眾的廣泛理解與支持，從而為戰(zhàn)勝各種突發(fā)事件打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。
　　為此，在突發(fā)事件應(yīng)急管理過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)要增強(qiáng)做好信息反饋工作的責(zé)任感，加強(qiáng)對(duì)信息反饋工作的管理，采取切實(shí)有效的措施，建立健全多級(jí)突發(fā)事件信息反饋機(jī)制。
　　
　　4.1　暢通信息反饋渠道
　　突發(fā)事件信息反饋渠道的建立，應(yīng)該從兩個(gè)基本方面人手：①外部信息的反饋，即社會(huì)公眾對(duì)突發(fā)事件處理過(guò)程及其結(jié)果的評(píng)價(jià)與建議；②應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門(mén)之間的反饋，即各職能部門(mén)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并將這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及時(shí)反饋到統(tǒng)一的監(jiān)督、管理部門(mén)，以求改進(jìn)工作，爭(zhēng)取更好地協(xié)同處理各種突發(fā)事件。
　　
　　4.2　創(chuàng)新信息反饋手段
　　為了建立靈敏高效的信息反饋機(jī)制，需要積極創(chuàng)新信息反饋手段，除了使用傳統(tǒng)的書(shū)面反饋和口頭反饋等方式外，在當(dāng)今信息環(huán)境下，突發(fā)事件信息的反饋還要積極應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)、無(wú)線通信設(shè)施等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，增強(qiáng)信息反饋的時(shí)效性。
　　
　　4.3　加強(qiáng)對(duì)反饋信息的分析與處理
　　得到各種反饋信息后，就要加強(qiáng)信息的分析與處理工作，及時(shí)采用定量分析、定性分析等方法分析、處理各種反饋信息，得到處理結(jié)果后，要及時(shí)報(bào)告給應(yīng)急管理部門(mén)，以檢驗(yàn)突發(fā)事件處理措施的有效性，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)修正處理方案，從而為有效解決突發(fā)事件提供信息支持。
　　總之，信息反饋機(jī)制的建立，要以公眾為中心，要尊重公眾的意愿，要切實(shí)對(duì)公眾反饋的信息認(rèn)真進(jìn)行處理，虛心接受公眾的意見(jiàn)、建議與監(jiān)督，及時(shí)了解決策執(zhí)行的情況，發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件處理過(guò)程中存在的問(wèn)題，適時(shí)調(diào)整和完善決策內(nèi)容，規(guī)范并改進(jìn)突發(fā)事件的處理方式與方法，從而進(jìn)一步提高處理突發(fā)事件的能力。

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