政府信息資源規(guī)劃理論的沿革及發(fā)展 個(gè)人生命周期理論表

　　[摘要]從政府文書管理制度確立現(xiàn)代政府信息資源管理開始，其規(guī)劃與管理方法已經(jīng)隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用范圍的拓展經(jīng)歷了若干次大的變遷。以管理方法為考察因素，結(jié)合美國政府信息資源規(guī)劃的發(fā)展，系統(tǒng)討論管理方法變化對政府信息資源規(guī)劃理論和實(shí)踐的影響。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息資源規(guī)劃 歷史演進(jìn)　發(fā)展
　　[分類號]G203
　　
　　技術(shù)角度考察的信息資源規(guī)劃，主要工作是進(jìn)行總體數(shù)據(jù)環(huán)境的規(guī)范和管理…；業(yè)務(wù)管理角度考察的信息資源規(guī)劃，主要立足于信息資源管理過程，一般按照信息資源的生命周期展開；基于資源配置的信息資源規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、人文三者之間相互協(xié)調(diào)、有機(jī)配合。國內(nèi)研究人員與工程技術(shù)人員在政府信息資源研究與開發(fā)過程中，往往難以準(zhǔn)確定義工作對象和過程，不僅在學(xué)術(shù)研究與交流中有一定混亂，在政府信息資源開發(fā)利用的實(shí)踐中也存在理解差異，需進(jìn)一步澄清。本文以美國政府信息資源規(guī)劃理論和政策的歷史演進(jìn)為主線，運(yùn)用馬錢德(Donald Marchand)的信息技術(shù)管理成熟度模型，從驅(qū)動(dòng)力量、戰(zhàn)略目標(biāo)、基本技術(shù)、管理方法和組織狀況5個(gè)方面來綜合分析政府信息資源規(guī)劃的范疇、對象、內(nèi)容以及任務(wù)的變更改進(jìn)。
　　
　　1　政府信息資源規(guī)劃演進(jìn)的階段描述
　　
　　政府信息資源規(guī)劃以往多融合到政府信息資源管理或政府信息政策研究，并以階段論作為主要的分析研究方法。其中，應(yīng)用最廣的是馬錢德的政府信息系統(tǒng)管理、政府信息資源管理和政府知識資源管理三階段論。而國內(nèi)學(xué)者多采用馬費(fèi)成、孟廣均等提出的“文獻(xiàn)管理一計(jì)算機(jī)管理一信息管理一知識管理”的四階段演進(jìn)框架作為政府信息資源管理的分析工具。政府信息資源管理在空間上并非均衡發(fā)展，在時(shí)間上也不是簡單的舊階段的湮滅和新階段的呈現(xiàn)，它更接近一個(gè)繼承和拓展的融合過程。即政府信息資源規(guī)劃的演進(jìn)階段不是“梯式層級”模式的創(chuàng)新與摒棄關(guān)系，而是“塔式層級”模式的基礎(chǔ)與提升關(guān)系。
　　
　　2　政府信息資源規(guī)劃理論演進(jìn)
　　
　　2.1　文書管理階段
　　政府信息資源管理最初主要是以紙質(zhì)文本和記錄管理為代表的專業(yè)文書管理，包括記錄保全和效率存取兩個(gè)階段。
　　
　　?基于記錄保全的早期政府文書管理。以美國為例，時(shí)間跨度大概是1800～1950年前后。美國于1800年前后開始文件和檔案的系統(tǒng)管理，1861年啟動(dòng)FDLP實(shí)施存儲(chǔ)圖書館計(jì)劃，1877年正式確立記錄安全性和完整性的政府記錄管理原則，1889年首部記錄管理法案《通用記錄處置法》正式認(rèn)可政府記錄為國家資產(chǎn)并加以管理。隨著《印刷法案》、《合眾國政府檔案指南》、《聯(lián)邦報(bào)告法案》以及《聯(lián)邦記錄法案》等法律的相繼頒布，美國創(chuàng)建了以法律規(guī)范為基準(zhǔn)、專門機(jī)構(gòu)司職管理的政府信息資源管理體制。此后20余年，全球基本沿襲這一體制：法律法規(guī)制度結(jié)合專門的文獻(xiàn)檔案館和存儲(chǔ)圖書館的政府信息資源保全體系。因而，此階段的政府信息資源規(guī)劃主要是資源布局和保全。
　　?基于效率存取的現(xiàn)代政府文書管理。1977年，格雷斯報(bào)告認(rèn)為政府文書給政府工作帶來沉重的負(fù)擔(dān)和額外的成本，建議成立中央數(shù)據(jù)庫――聯(lián)邦信息定位系統(tǒng)(FILS)，統(tǒng)一規(guī)劃和管理政府報(bào)告的收集、保存和清除，其中特別強(qiáng)調(diào)文書報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)化和文書工作的針對性。20世紀(jì)80年代中期，美國《文書削減法案》和《政府信息資源法案》認(rèn)可并完善了效率存取機(jī)制，完成政府信息資源管理從保全到效率存取的重要轉(zhuǎn)型。進(jìn)入90年代以后，政府文書效率存取的理念應(yīng)用于政府信息定位服務(wù)(GILS)和政府信息資源獲取服務(wù)以及電子政府構(gòu)建，并開創(chuàng)標(biāo)準(zhǔn)元數(shù)據(jù)的效率存取技術(shù)。1991年，美國IWG“所羅門島工程”(solomonsIsland Group)開發(fā)了準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)的政府信息資源獲取的政策框架；1992年，NARA、GSA和OMB又聯(lián)合實(shí)施“聯(lián)邦政府信息識別與描述詳細(xì)目錄／定位系統(tǒng)”項(xiàng)目，提出改進(jìn)政府信息公共獲取的信息資源管理工具――政府信息定位服務(wù)(GILS)，其理念完全遵照FILS提倡的“減少文件雷同，減輕公眾獲取負(fù)擔(dān)”的效率存取目標(biāo)，利用元數(shù)據(jù)概念和技術(shù)建立了“政務(wù)信息處理標(biāo)準(zhǔn)”或政務(wù)信息資源利用體系。
　　效率存取理念的確立是政府信息資源規(guī)劃產(chǎn)生的直接動(dòng)力，驅(qū)動(dòng)政府開展相應(yīng)的制度和技術(shù)規(guī)劃與創(chuàng)新。以文書管理為主要目標(biāo)的政府信息資源規(guī)劃階段，在宏觀上主要通過制度創(chuàng)新來規(guī)劃與改良政府文書管理方案，提升存取效率；在微觀規(guī)劃方面越來越多地應(yīng)用數(shù)據(jù)描述和組織標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)創(chuàng)新手段。
　　
　　2.2　信息系統(tǒng)管理階段
　　信息系統(tǒng)引入政府信息資源管理與規(guī)劃是政府文書效率存取的技術(shù)需求，也是從紙質(zhì)文本向電子記錄轉(zhuǎn)換的重要過渡。20世紀(jì)60年代，美國政府開始利用信息化技術(shù)提高文書工作效率，但局限于美國國防部、航天局、能源部、情報(bào)局等少數(shù)信息化程度高的部門，政府信息系統(tǒng)分散而獨(dú)立，因而政府信息資源管理其實(shí)就是面向分散的政府管理信息系統(tǒng)，政府信息資源規(guī)劃的主要工作是分散的系統(tǒng)規(guī)劃和技術(shù)管理。
　　20世紀(jì)80年代，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和應(yīng)用模式發(fā)生了根本性變革，信息系統(tǒng)規(guī)劃開始與政府戰(zhàn)略、組織環(huán)境和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行綜合考察，同時(shí)信息系統(tǒng)開始作為“軟件產(chǎn)品”，獨(dú)立性與兼容性增強(qiáng)。在此階段，形成了政府信息資源規(guī)劃的理論雛形。首先，“數(shù)據(jù)黑洞”使大量政府部門不堪重負(fù)；其次，跨組織的數(shù)據(jù)交換與應(yīng)用使單一部門的信息系統(tǒng)規(guī)劃低效。1983年，麥克法倫和麥肯尼首次提出政府組織環(huán)境與信息系統(tǒng)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)問題，提出了多系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和信息系統(tǒng)規(guī)劃的組織文化協(xié)調(diào)。1984年，IBN公司設(shè)計(jì)了業(yè)務(wù)系統(tǒng)規(guī)劃方法(BSP)，提供跨組織的信息系統(tǒng)管理框架，它不涉及個(gè)別系統(tǒng)的規(guī)劃和應(yīng)用，而是將系統(tǒng)規(guī)劃與更廣泛的組織目標(biāo)關(guān)聯(lián)。
　　在政府信息資源規(guī)劃的定位上，信息資源規(guī)劃也由執(zhí)行提升到戰(zhàn)略角度。1987年，考德爾報(bào)告指出“戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算程序是控制信息資源管理的主要方法”，進(jìn)而提出了以規(guī)劃為主導(dǎo)的信息資源控制辦法，并由此引申為審計(jì)總署(GAO)今后的戰(zhàn)略信息管理研究。1990年，斯特勞斯曼根據(jù)其在國防部的工作經(jīng)歷，進(jìn)一步提出了政府信息資源戰(zhàn)略管理模型，提出信息技術(shù)規(guī)劃應(yīng)該作為機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃中的行動(dòng)指南或先發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施和開展。1996年GAO正式提出基于“最佳實(shí)踐”的信息資源管理和規(guī)劃模式，強(qiáng)調(diào)把信息資源管理決策納入戰(zhàn)略管理過程，通過績效管理將組織目標(biāo)與信息資源管理結(jié)果聯(lián)系起來，采用業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新模式來推進(jìn)信息資源管理戰(zhàn)略。至此，政府信息資源規(guī)劃已明確納入政府戰(zhàn)略管理體系。
　　
　　2.3　信息資源集成管理階段
　　信息資源集成管理始于20世紀(jì)80年代中后期，主張?jiān)谝粋�(gè)集成信息人員、信息政策、信息環(huán)境和信息資源本身的廣義信息資源范疇內(nèi)審視政府信息資源管 理工作。1988年，馬爾香和克雷斯萊因認(rèn)為政府部門在信息資源管理過程中發(fā)生了顯著變化。…：用技術(shù)集成管理取代技術(shù)垂直管理以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃；組織機(jī)構(gòu)越來越依賴于信息技術(shù)的內(nèi)部利用，關(guān)注信息技術(shù)規(guī)劃在組織機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃中的整合；對跨領(lǐng)域利用提出更多要求；信息技術(shù)投資越來越需要最高管理層的介入和監(jiān)督。因而，列維坦和迪寧建立“集成信息資源管理”模型，提出需要從管理科學(xué)的角度對信息資源進(jìn)行規(guī)劃和管理，并將戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)應(yīng)用以及顧客互動(dòng)等問題納入信息資源集成過程。這一階段，信息資源集成理論先后形成了技術(shù)集成學(xué)派、信息集成學(xué)派和集成運(yùn)動(dòng)學(xué)派三個(gè)主要學(xué)術(shù)派別，集成的層次也逐漸由技術(shù)與技術(shù)的跨部門集成，擴(kuò)展到技術(shù)與業(yè)務(wù)、技術(shù)與管理的集成。
　　在集成視角下，政府信息資源管理或規(guī)劃涉及的因素越來越多，關(guān)系越來越復(fù)雜，需要將復(fù)雜的環(huán)境簡單化，將多元規(guī)劃對象集成化或模型化。1996年，美國的Clinger―Cohen法案公布，要求政府機(jī)構(gòu)通過建立綜合方法來管理信息技術(shù)的引入、使用和處置等。特別提到要開發(fā)和維護(hù)一個(gè)合理的和集成的IT架構(gòu)(ITA)。后來，進(jìn)一步演化為EA(Enterprise Archi-tecture，企業(yè)架構(gòu))理論，目前廣泛應(yīng)用于美國、歐洲、加拿大和澳大利亞等主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府信息資源規(guī)劃。
　　架構(gòu)為政府信息資源管理技術(shù)、業(yè)務(wù)與組織的集成開發(fā)了一套體系完整而簡明的方法論和實(shí)踐工具，使政府信息資源的集成管理從理論和戰(zhàn)略構(gòu)想變成實(shí)踐操作指南。因而，政府信息資源規(guī)劃也由系統(tǒng)和技術(shù)戰(zhàn)略規(guī)劃、管理戰(zhàn)略規(guī)劃、成本和預(yù)算規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃等分離規(guī)劃，轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府信息資源的集成規(guī)劃。
　　
　　2.4　信息資源公共服務(wù)階段
　　20世紀(jì)中期信息資源公共服務(wù)興起后，信息資源規(guī)劃出現(xiàn)政府和公眾兩種視角。從政府視角看，政府的信息服務(wù)需要直接面向民眾，信息資源交互性更強(qiáng)，政府信息資源管理將社會(huì)、文化、法律、倫理、經(jīng)濟(jì)等納入政府規(guī)劃和規(guī)范的范疇，繼承并完善開放集成的綜合規(guī)劃理念，建立操作性更強(qiáng)的架構(gòu)參考模型，進(jìn)行功能、流程、框架和中間件的標(biāo)準(zhǔn)化。比如美國國會(huì)在2002年7月通過了《2002電子政府法案(HR2458)》，提出聯(lián)邦企業(yè)架構(gòu)工具(FEA)的規(guī)劃工具，提出了績效、業(yè)務(wù)、服務(wù)、數(shù)據(jù)和技術(shù)五個(gè)層面的標(biāo)準(zhǔn)參考模型。從公眾視角看，政府信息資源服務(wù)已成為一種政府提供的“公民服務(wù)”，公眾信息需求也成為政府信息資源規(guī)劃的驅(qū)動(dòng)因素；且政府信息資源的技術(shù)因素逐漸弱化，其內(nèi)容和知識因素得到強(qiáng)化，以致需要從商品、服務(wù)和資源的角度理解政府信息資源，形成新的政府信息資源規(guī)劃驅(qū)動(dòng)因素，在歐洲公民服務(wù)驅(qū)動(dòng)的政府信息規(guī)劃尤為顯著。
　　
　　3　基于ITMM分析框架的政府信息資源規(guī)劃演進(jìn)分析
　　
　　政府信息資源規(guī)劃需要通過政策、技術(shù)、管理多種手段綜合謀劃政府信息資源分布、組織、運(yùn)行和利用的機(jī)制，涵蓋范圍廣，涉及問題多。在研究過程中容易陷入兩種極端：一是將政府信息資源規(guī)劃歸結(jié)于一種或若干技術(shù)或系統(tǒng)；一種是將政府信息資源規(guī)劃泛化為政府信息資源管理涵蓋的所有范疇。在政府信息資源規(guī)劃的歷史演進(jìn)中，其范疇、對象、內(nèi)容以及任務(wù)與其驅(qū)動(dòng)力量、戰(zhàn)略目標(biāo)、基本技術(shù)、管理方法和組織狀況密切相關(guān)，即馬錢德的信息技術(shù)管理成熟度(ITMM)分析框架。利用ITMM分析框架，結(jié)合美國政府信息資源規(guī)劃的歷史演進(jìn)過程，得到如表1所示的分析框架：
　　從ITMM分析框架中，發(fā)現(xiàn)政府信息資源規(guī)劃的演進(jìn)具有如下顯著特征：
　　
　　3.1　組織機(jī)構(gòu)專業(yè)化與普及化
　　在政府文書效率存取理念形成以前，政府信息資源規(guī)劃并沒有實(shí)質(zhì)性的工作范疇；在文書效率存取階段政府信息資源規(guī)劃主要是政策設(shè)計(jì)的內(nèi)涵，而且很少有政府信息資源規(guī)劃的術(shù)語出現(xiàn)。政府信息資源規(guī)劃的術(shù)語大量出現(xiàn)始于政府信息系統(tǒng)的大量應(yīng)用，由信息系統(tǒng)規(guī)劃與設(shè)計(jì)衍生，但隨著規(guī)劃對象的逐漸擴(kuò)展，規(guī)劃方法的綜合性和集成性越來越強(qiáng)，越來越得到重視，不僅政府信息資源規(guī)劃部門成為專門部門，而且其地位顯著提升。但是早期信息資源規(guī)劃的一些好的方法與制度并沒有因技術(shù)演進(jìn)而消失，反而與現(xiàn)有技術(shù)結(jié)合變得適用性更強(qiáng)。這一點(diǎn)容易在信息資源管理演進(jìn)階段論的視角中形成“迭代”誤解。在政府信息資源應(yīng)用于公民服務(wù)以后，政府各個(gè)部門都要負(fù)責(zé)政府與公眾的信息交互，使得信息資源規(guī)劃和管理普及政府各部門，而專業(yè)的政府信息資源規(guī)劃機(jī)構(gòu)則需要協(xié)調(diào)分散各部門的信息資源規(guī)劃機(jī)構(gòu)。
　　
　　3.2　驅(qū)動(dòng)力量從內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部
　　政府信息資源規(guī)劃逐漸由政府內(nèi)部驅(qū)動(dòng)為主導(dǎo)向市場驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換。早期的政府信息資源規(guī)劃主要由政府內(nèi)部的管理壓力或政府資源的限制驅(qū)動(dòng)，包括文書削減和“數(shù)據(jù)黑洞”；但后來越來越演化為服務(wù)公眾和外包信息應(yīng)用服務(wù)商的模式，公眾需求和供應(yīng)商的技術(shù)供應(yīng)成為政府信息資源規(guī)劃的主要驅(qū)動(dòng)和約束條件。
　　
　　3.3 標(biāo)多元化
　　政府信息資源規(guī)劃的目標(biāo)逐漸由信息系統(tǒng)構(gòu)建向業(yè)務(wù)規(guī)劃、技術(shù)評價(jià)與政策設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)換，并由單一具體向多元導(dǎo)向、職能細(xì)分發(fā)展。政府信息資源管理部門逐漸由設(shè)計(jì)實(shí)施機(jī)構(gòu)向組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換，即具體的設(shè)計(jì)實(shí)施更多由企業(yè)承擔(dān)，政府信息資源管理部門主要負(fù)責(zé)需求描述和協(xié)調(diào)，弱化了設(shè)計(jì)實(shí)施功能，但強(qiáng)化了規(guī)劃功能，并將規(guī)劃與政治、經(jīng)濟(jì)、文化和技術(shù)廣泛關(guān)聯(lián)，形成多元的子規(guī)劃領(lǐng)域，而非單一的技術(shù)規(guī)劃。
　　
　　4　結(jié)語
　　
　　當(dāng)前，政府信息資源管理仍然難以從信息視角、政府管理視角、業(yè)務(wù)視角或法律法規(guī)視角某一獨(dú)立視角進(jìn)行解構(gòu)，而在不同的管理模式和層次之間逐漸形成管理映射機(jī)制，并衍生新的管理體系。這是當(dāng)前信息資源管理發(fā)展的一個(gè)新趨勢。而上述趨勢也為政府信息資源規(guī)劃理論和實(shí)踐提供發(fā)展契機(jī)，也帶來諸如信息生態(tài)理論和企業(yè)工程理論等新理論和方法的引入。將來的政府信息資源規(guī)劃必定是多維、立體、多元、綜合的規(guī)劃體系。

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