論我國地方立法信息公開:地方立法

　　[摘要]自全國人民代表大會(huì)通過《中華人民共和國立法法》賦予地方立法權(quán)以來，我國地方立法由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的問題日益突出。為此，提出：遵循WTO透明度原則，以信息公開為推手，通過“三環(huán)一臺(tái)”措施理清地方立法信息公開路徑，完善四大機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方立法信息全方位多層面公開透明，避免暗箱操作帶來的利益尋租，提高地方立法質(zhì)量和效率。
　　[關(guān)鍵詞]地方立法　信息公開　路徑　機(jī)制
　　[分類號(hào)]G203
　　
　　1、問題的提出
　　
　　改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人們的生活水平提高很快，但隨之也出現(xiàn)了越來越大的地區(qū)差別和部門差別，與此相應(yīng)的各種社會(huì)關(guān)系也因此發(fā)生了巨大變化。這就要求適合各地區(qū)各部門特色需要的法規(guī)制度積極跟上。為此，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)及其相關(guān)的法律規(guī)章都做了相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)定，積極賦予地方和部門相應(yīng)的立法權(quán)利。《憲法》第5條第3款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。簡言之，地方性法規(guī)在不違背《憲法》的前提下，有一定的靈活性和自主性。自2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第63條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。
　　從實(shí)踐來看，我國地方立法在取得了可喜成績的同時(shí)，也存在許多問題，歸結(jié)起來：①經(jīng)驗(yàn)性過重，即直接將相關(guān)政府職能部門的政策性文件變成法律條款。②全局性不夠，導(dǎo)致執(zhí)行的效果不理想。③缺乏特色或特色性不強(qiáng)�，F(xiàn)行地方立法的內(nèi)容過多限制在上位法的既有內(nèi)容范圍內(nèi)，地方立法的創(chuàng)制性、先行性和實(shí)驗(yàn)性的功能還沒有得到充分發(fā)揮。④主動(dòng)性不夠�，F(xiàn)行地方立法多由相關(guān)部門請(qǐng)求進(jìn)行立法，市人大及其常委會(huì)或市政府有計(jì)劃主動(dòng)立法的較少，從而導(dǎo)致部門利益法定化。⑤可操作性弱。有些法規(guī)條款規(guī)定得過于原則、籠統(tǒng)，對(duì)執(zhí)法部門及其職責(zé)范圍的表述含混不清，尤其是涉及幾個(gè)執(zhí)法部門處理的現(xiàn)象；有些處罰條款規(guī)定的處罰幅度過大，導(dǎo)致部門的自由裁量權(quán)過大。在執(zhí)行中還需要靠部門規(guī)范性文件和相關(guān)會(huì)議來推動(dòng)，導(dǎo)致部門規(guī)范性文件成為工作中的主要執(zhí)行依據(jù)。
　　產(chǎn)生以上問題的原因是多方面的，但地方立法信息不對(duì)稱是主要原因。①自上而下的立法過程不完備引起的信息失真。一些地方立法主體沒有真正落實(shí)上位法的全部精神，并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定切實(shí)可行的實(shí)行細(xì)則，而只是簡單地制定幾條執(zhí)行意見，應(yīng)付了事，致使由上而下的立法信息在基層基本處于失真狀態(tài)。在實(shí)際操作中，一些地方法規(guī)因照抄上位法條款而引起的“多頭”執(zhí)法(“有油水”的事項(xiàng))、無人執(zhí)法(“費(fèi)力不討好”的事項(xiàng))等現(xiàn)象累累發(fā)生。②自下而上的立法渠道不暢導(dǎo)致的信息殘缺。一些地方立法主體不愿身體力行地深入實(shí)際調(diào)查研究獲取第一手信息，將本區(qū)域改革開放中涌現(xiàn)出來的關(guān)系廣大人民群眾切身利益的好政策、好措施上升為地方法規(guī)，使其法制化，而是圖省事，將本該自己立法的事項(xiàng)委托下級(jí)部門去完成。比如，本該由地方人大立法的，卻委托地方政府去做；而本該由政府法制部門起草的，卻交給了具體執(zhí)行部門去代勞。這樣一來，由于具體執(zhí)行部門只是片面地站在自己的立場(chǎng)上，把對(duì)本部門有利的立法信息上升為地方法規(guī)，扭曲了立法路徑，使立法信息殘缺不全，為公共權(quán)利部門化、部門權(quán)利利益化、部門利益法制化提供了溫床。③立法環(huán)節(jié)的溝通路徑斷裂難以實(shí)現(xiàn)信息共享。立法的過程一般要經(jīng)過立項(xiàng)、調(diào)研、起草、審批、執(zhí)行、評(píng)估到新的立法調(diào)研等環(huán)節(jié)，并形成封閉循環(huán)，以保證整個(gè)立法過程的信息共享。目前，地方立法更多地把主要精力集中在立項(xiàng)、起草和審批環(huán)節(jié)，在調(diào)研環(huán)節(jié)是比較隨意的，在評(píng)估環(huán)節(jié)則更多是缺失的，因此，這種立法環(huán)節(jié)溝通的路徑斷裂引起的信息共享失敗，直接導(dǎo)致了地方立法的信息不完全和不對(duì)稱。
　　解決地方立法信息不對(duì)稱問題，進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量，需要做的工作很多，但筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于增強(qiáng)地方立法的透明度，包括地方立法內(nèi)容的透明、立法過程的透明和立法結(jié)果的透明。
　　
　　2、地方立法必須履行WTO透明度承諾
　　
　　透明度一詞源于英文單詞“transparency”，意指“公開，透明，沒有詭計(jì)和企圖隱瞞有害信息。在一般的意義上，透明度的內(nèi)容包括三個(gè)方面：規(guī)則制定的透明、程序或過程的透明、結(jié)果的透明。目前，透明度義務(wù)已被納人多個(gè)WTO多邊貿(mào)易協(xié)定中，成為貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中普遍實(shí)行的一項(xiàng)基本原則。
　　在中國加入WTO的《工作組報(bào)告》和《中國議定書》中，中國履行WTO透明度原則的具體承諾包括以下三個(gè)方面：①中國應(yīng)當(dāng)公布所有與貿(mào)易有關(guān)的法律文件和行政措施，并依請(qǐng)求要向其他的WTO成員方提供這些文本。除非在特殊情況下，法規(guī)的公布和提供都必須在其實(shí)施之前的合理時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。②中國應(yīng)設(shè)立一個(gè)定期出版的官方公報(bào)(an official journal)公布所有與貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)以及其它措施，公布行為應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)實(shí)施之前的合理時(shí)間內(nèi)進(jìn)行，以便相關(guān)的當(dāng)事人發(fā)表評(píng)議。③中國應(yīng)當(dāng)建立或指定“咨詢點(diǎn)”(an enquiry poi‘nt)，使個(gè)人、企業(yè)和其他成員方能夠獲取這些與貿(mào)易有關(guān)的法律文件和行政措施的所有信息，這些信息一般應(yīng)當(dāng)在提出申請(qǐng)后30天內(nèi)提供，但在特殊情況下，答復(fù)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)后的45天內(nèi)作出。另外，WTO協(xié)議還要求成員方應(yīng)當(dāng)經(jīng)常地將政策、法規(guī)和具體措施的改變情況向WTO進(jìn)行“通知”(notification)。WTO通過其貿(mào)易政策審議機(jī)制監(jiān)督各成員方政策和法規(guī)透明度的落實(shí)。
　　可見，我國實(shí)行透明度的范圍是與貿(mào)易有關(guān)的一切政府措施以及所有的法律、法規(guī)、規(guī)章、法令、指令、行政指導(dǎo)、政策和其他措施。這個(gè)范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了我國憲法規(guī)定的法律、行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范形式與直接涉及對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的內(nèi)容。在地方立法領(lǐng)域，透明度原則要求各個(gè)地方的法律法規(guī)、政策等市場(chǎng)規(guī)則要明確、公開透明，不能暗箱操作；并運(yùn)用相應(yīng)程序和技術(shù)來確保立法目標(biāo)與內(nèi)容、立法過程和立法結(jié)果的公正、透明、可預(yù)見和可操作。
　　
　　3、以信息公開增強(qiáng)我國地方立法透明度
　　
　　信息公開是解決地方立法信息不對(duì)稱、提升立法質(zhì)量的重要手段，是克服地方立法混沌狀態(tài)、增強(qiáng)立法透明度的重要途徑。
　　前述的關(guān)于地方立法信息不對(duì)稱的種種問題，其本質(zhì)上是當(dāng)前我國地方立法處于混沌狀態(tài)的表現(xiàn)。那么，何為混沌狀態(tài)呢?用哲學(xué)家康德的話來說，就是“多種多樣性”的復(fù)合，亦即復(fù)雜性的混合。在數(shù)學(xué)上稱之為非線性狀態(tài)，即蘊(yùn)涵著確定性與隨機(jī)性、穩(wěn)定 性與不穩(wěn)定性、有序與無序等多重辯證關(guān)系。1961年，氣象學(xué)家洛倫茲在進(jìn)行數(shù)值天氣預(yù)報(bào)時(shí)，意外發(fā)現(xiàn)從兩個(gè)誤差為千分之一數(shù)量級(jí)的初始值開始，計(jì)算出來的天氣模式差別越來越大，最終變得毫無相似之處。這一意外發(fā)現(xiàn)，播下了混沌理論誕生的種子。信息資源的組織本質(zhì)上是非線性的，其實(shí)質(zhì)是各信息要素之間相互影響、相互制約和相互依存的一類非線性反饋的系統(tǒng)性組織�；煦缡切畔①Y源管理的一種本質(zhì)行為，將混沌理論應(yīng)用于信息資源研究正在成為一個(gè)新的趨勢(shì)。
　　從混沌理論的視角看，地方立法過程實(shí)質(zhì)上是公共信息資源的管理過程。地方立法就是信息資源管理的計(jì)量與采集、組織與提煉、分析與預(yù)測(cè)、傳遞與檢索等一系列行為構(gòu)成的公共信息生態(tài)系統(tǒng)，其任務(wù)就是治理地方立法信息源混沌狀態(tài)和人們對(duì)地方立法認(rèn)知活動(dòng)的混沌狀態(tài)。如圖1所示：
　　設(shè)立專門的地方立法信息公開平臺(tái)，通過三條信息鏈實(shí)現(xiàn)地方立法信息公開，就是實(shí)現(xiàn)這兩種混沌狀態(tài)透明互通的橋梁和紐帶。地方立法信息公開平臺(tái)主要履行地方立法信息的收集整理、公告宣傳、咨詢論證和監(jiān)督執(zhí)行等職責(zé)。人大等官方網(wǎng)站、報(bào)紙雜志廣播電視等新聞媒體、宣傳廣告張貼載體以及定期不定期組織的宣講團(tuán)、宣傳隊(duì)、咨詢點(diǎn)、服務(wù)臺(tái)等都可以成為地方立法信息公開平臺(tái)的有機(jī)組成。
　　立項(xiàng)信息鏈?zhǔn)堑胤搅⒎ㄐ畔⒐�開的第一環(huán)，包括信息公開平臺(tái)發(fā)現(xiàn)和整理的信息上報(bào)，申請(qǐng)立法機(jī)關(guān)立項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)組織開展立項(xiàng)前調(diào)研、聽證或辯論，進(jìn)行立項(xiàng)公示、不立項(xiàng)信息回饋等環(huán)節(jié)。它著重把握好地方立法的立項(xiàng)信息公開關(guān)，確保立項(xiàng)的正確性。
　　起草信息鏈?zhǔn)堑胤搅⒎ㄐ畔⒐�開第二環(huán)，主要由立項(xiàng)評(píng)估和起草論證，招標(biāo)起草或委托起草，草案評(píng)估咨詢、調(diào)研、聽證、辯論，草案公示廣泛征求意見等環(huán)節(jié)構(gòu)成。起草信息鏈重點(diǎn)處理好地方立法起草工作的科學(xué)和合理，確保法規(guī)草案突出地方特色的適用性。
　　審批信息鏈?zhǔn)堑胤搅⒎ㄐ畔⒐�開的第三環(huán)，重點(diǎn)把握好地方立法的科學(xué)性和可執(zhí)行性。對(duì)審批通過的地方法規(guī)要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)公開并通過組織宣講、普法教育等多種手段讓廣大群眾知曉，自覺接受群眾監(jiān)督；對(duì)審批未通過的地方法規(guī)，要分別不同情況，及時(shí)提請(qǐng)草案修改或草案廢止。
　　上述“三環(huán)一臺(tái)”路徑從立項(xiàng)公開到起草公開，再到審批公開，環(huán)環(huán)緊扣，旨在實(shí)現(xiàn)地方立法信息全方位多層面的公開透明，避免暗箱操作帶來的利益尋租，提高地方立法質(zhì)量。
　　
　　4、建立完善四大機(jī)制推進(jìn)我國地方立法信息公開
　　
　　
　　根據(jù)目前我國地方立法的客觀情況，要提升地方立法的質(zhì)量和水平，光有上述地方立法信息公開路徑是不夠的，還需要利用以下四大機(jī)制加以推進(jìn)。
　　4.1　在立法中完善公正透明的“草根”機(jī)制
　　立法信息公開是確保民主立法的應(yīng)有之義。立法信息公開體現(xiàn)了立法程序的公正。在立法中完善公正透明的“草根”機(jī)制，讓廣大來自基層和一線的民眾參與地方立法的全過程，發(fā)揮“草根”的作用，保障公民行使立法權(quán)利的渠道暢通無阻是立法信息公開的目標(biāo)和體現(xiàn)。具體地說：
　　4.1.1　立法過程公開包括：①公開立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，起草立法規(guī)劃和立法計(jì)劃必須選擇社會(huì)需要最迫切、與人民群眾的生產(chǎn)生活最密切相關(guān)的立法項(xiàng)目，優(yōu)先安排，并將最后形成的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃向社會(huì)公開；②公開法規(guī)草案的起草，允許公民、利害關(guān)系人和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體以適當(dāng)方式發(fā)表意見，以便及早地更廣泛地匯集民意，并將最后形成的法規(guī)草案向社會(huì)公示；③公開法規(guī)草案的審議，立法機(jī)關(guān)審議法規(guī)草案的情況允許媒體公開報(bào)道，還可以適當(dāng)?shù)剡x擇一些社會(huì)公眾普遍關(guān)心的法規(guī)，安排電視或者網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行直播，通過新聞媒體的深度報(bào)道，讓社會(huì)公眾全方位深入了解法規(guī)草案審議情況。
　　4.1.2　建立立法主要制度設(shè)計(jì)的全民討論和聽證利用新聞媒體引導(dǎo)社會(huì)輿論的作用，通過報(bào)紙、電視網(wǎng)絡(luò)等媒體，將地方立法中涉及的主要問題及背景資料公之于眾，召開聽證會(huì)、通氣會(huì)，讓全民參與討論和聽證，讓各種意見和利益訴求得以充分表達(dá)。
　　4.1.3　建立立法建議回應(yīng)平臺(tái)充分尊重公民意見，加強(qiáng)立法溝通，搭建信息交流平臺(tái)，通過各種渠道如公布立法聽證報(bào)告、法規(guī)草案審議結(jié)果報(bào)告等，及時(shí)向社會(huì)反饋人民群眾的意見，營造公民主動(dòng)參與的良好氛圍，調(diào)動(dòng)公民參與立法的積極性，形成公民和立法機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)平臺(tái)。甘肅省人大常委會(huì)建立地方立法聯(lián)系點(diǎn)就是成功的范例。
　　4.2　在立法中引入公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制
　　在地方立法中引進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，可以集中民智參與立法，使地方立法信息公開在起跑線上就擁有足夠的智力支持。具體可以引進(jìn)“專家立法”和“招標(biāo)立法”兩種機(jī)制。引進(jìn)“專家立法”機(jī)制，將具有專業(yè)素養(yǎng)、立場(chǎng)中立的專家學(xué)者、律師等職業(yè)群體推向立法前臺(tái)，一方面可以更多地發(fā)揮科研院所、社會(huì)中介組織和專家學(xué)者“地位中立，比較超脫”的優(yōu)勢(shì)，克服立法機(jī)關(guān)力量上的不足；另一方面可以擺脫不當(dāng)?shù)睦�益干擾，對(duì)于消除“部門利益法制化”等弊端，提高立法質(zhì)量和效率大有裨益。比如，重慶市人大常委會(huì)、浙江省人大常委會(huì)等在地方立法工作中建立地方立法咨詢專家制度、河南省律師參與地方立法等都取得了很好的實(shí)效。另外，建立法規(guī)草案委托起草的“招標(biāo)立法”機(jī)制也是實(shí)現(xiàn)地方立法信息公開，促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的有益探索。即：每年可以從立法計(jì)劃中拿出一定比例的項(xiàng)目，以研究課題的形式面向社會(huì)公開招標(biāo)，讓有條件的單位和個(gè)人參與競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，然后擇優(yōu)定標(biāo)，由招標(biāo)方提供資金支持，中標(biāo)方承擔(dān)立法前期調(diào)研和法規(guī)草案的起草任務(wù)。
　　4.3　進(jìn)一步強(qiáng)化立法前調(diào)研的“偵察”機(jī)制
　　實(shí)踐證明，深入實(shí)際，深入群眾，開展廣泛的立法前調(diào)研是實(shí)現(xiàn)地方立法信息公開必不可少的重要形式。因此，地方立法工作要重心下移、關(guān)口前置，注重實(shí)際，深入基層，深入群眾，拓寬聽取意見的渠道。廣泛開展實(shí)地“偵察”、推進(jìn)地方立法的立項(xiàng)信息公開，可以通過發(fā)揮“三支隊(duì)伍”的優(yōu)勢(shì)來完成。①要發(fā)揮人大代表的“民察民訪”優(yōu)勢(shì)，人大代表都是根據(jù)一定的結(jié)構(gòu)比例選舉出來的，具有較為廣泛的代表性。地方各級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)委員會(huì)可以在各個(gè)層面、各個(gè)方面有針對(duì)性地選擇一些人大代表，直接將立法調(diào)研的內(nèi)容、要求等信息下達(dá)給他們，讓其深入開展調(diào)查研究，收集和反饋相關(guān)信息。②要充分發(fā)揮立法咨詢專家的學(xué)術(shù)調(diào)研優(yōu)勢(shì)，通過邀請(qǐng)有關(guān)專家、學(xué)者和富有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法律工作者參加調(diào)研活動(dòng)，請(qǐng)他們對(duì)法規(guī)起草過程進(jìn)行全面系統(tǒng)的診斷，力求使地方立法體現(xiàn)科學(xué)性、全面性的要求。③發(fā)揮專職立法工作者之間的專門考察優(yōu)勢(shì)，積極組織立法考察，通過“走出去、請(qǐng)進(jìn)來”開闊眼界，收集資料，學(xué)習(xí)借鑒好的經(jīng)驗(yàn)和做法，開拓立法視野，擴(kuò)展思路，使地方立法工作少走或不走彎路，既統(tǒng)籌全局，又體現(xiàn)地方特色。
　　4.4　建立完善立法后的“跟蹤”機(jī)制
　　以立法后續(xù)評(píng)估的“跟蹤”機(jī)制推進(jìn)地方立法公開、提升立法質(zhì)量主要通過三項(xiàng)制度來落實(shí)：①立法評(píng)估制度，建立立法評(píng)估機(jī)制，通過執(zhí)法實(shí)踐和后續(xù)的監(jiān)督、評(píng)估，適時(shí)公開地方立法的質(zhì)量和效果，實(shí)現(xiàn)地方立法工作的科學(xué)化、規(guī)范化，制度化，有利于不斷提升立法質(zhì)量。②法規(guī)解釋制度，在保持原法規(guī)條文不變的情況下，通過闡釋法規(guī)條文的含義，擴(kuò)大或延長法規(guī)條文的適用范圍是一種經(jīng)濟(jì)節(jié)約、簡便快捷的立法形式，也是地方立法公開接受監(jiān)督和考驗(yàn)、幫助公眾理解法律的必要措施。建立法規(guī)解釋制度，對(duì)已有的法規(guī)需要進(jìn)一步明確具體的含義以及法規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況需要明確法規(guī)適用依據(jù)的，都可以提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)做出解釋。③定期清理制度，這是通過“立法回頭看”公開立法質(zhì)量的重要形式。隨著社會(huì)的發(fā)展變化和國家法律體系的逐步完善，地方性法規(guī)的權(quán)威性和實(shí)效性越來越受到更多的關(guān)注。通過對(duì)現(xiàn)行地方法規(guī)進(jìn)行定期清理，及時(shí)修改或廢止那些不合時(shí)宜的、違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的、與上位法相抵觸的地方法規(guī)或其有關(guān)條文，以保持地方法規(guī)的權(quán)威性和時(shí)代活力。因此，必須把定期清理、及時(shí)修改和廢止地方法規(guī)與制定新法規(guī)工作擺在同等重要的位置，及時(shí)研究社會(huì)變化，清理無用或過失的信息，以進(jìn)一步完善地方立法信息公開、促進(jìn)科學(xué)立法。
　　通過以上四大機(jī)制的建立和完善，地方立法信息公開的各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)緊扣，形成信息傳遞與反饋的暢通回路，以此全面提升地方立法的質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)地方立法的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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