生產(chǎn)責(zé)任制 將“生產(chǎn)責(zé)任制”進行到底！

　　說到中國的命運，上個世紀90年代曾經(jīng)有過這樣一種說法：面對國際潮流，“不改革是等死，改革是找死”。那意思是說，無論如何都是“死”。其實，自從毛澤東時代結(jié)束以來，每遇到重大事件，都會有人出來預(yù)測中國的未來，認為中國的“死”和“崩潰”是如何不可避免。對于這樣的言論，乍一聽來令人悚然，現(xiàn)在聽多了也便不以為然了。30年過去了，經(jīng)歷了“文化大革命”的劫后余難、1980年代西方思潮的沖擊、1990年代蘇聯(lián)東歐共產(chǎn)主義解體的打擊，中國不但沒“死”，反而它的崛起卻越來越引起人們的關(guān)注。近30年的發(fā)展經(jīng)驗讓人們明白，鄧小平所推行的改革開放是中國得以發(fā)展崛起的公開“秘笈”。
　　那么，鄧小平所倡導(dǎo)的改革是如何讓中國起死回生的？他給我們留下了哪些值得繼承的“遺產(chǎn)”？在紀念鄧小平逝世10周年、南巡講話15周年的時候，這些問題恐怕還真值得我們思考。
　　
　　中國現(xiàn)代化的兩道門檻
　　
　　現(xiàn)代化是一個多世紀以來中國人的夢想。發(fā)達國家的現(xiàn)代化歷史表明，實現(xiàn)現(xiàn)代化需要跨越兩道門檻：市場化和民主化。這意味著，中國要實現(xiàn)現(xiàn)代化目標，必須完成兩個轉(zhuǎn)型，即經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與政治轉(zhuǎn)型。
　　從現(xiàn)代化的進程來看，統(tǒng)一國家、建立全國性的政治權(quán)威，這僅僅是現(xiàn)代化起步的開始。毛澤東作為中國共產(chǎn)黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)者，鍛造了一個強有力的政黨，領(lǐng)導(dǎo)中國人民完成了這一基礎(chǔ)性的工作，為中國探索現(xiàn)代化的道路奠定了政治基礎(chǔ)。鄧小平作為第二代領(lǐng)導(dǎo)者，以改革開放的方針政策，正式啟動了中國的現(xiàn)代化進程，通過“摸著石頭過河”的方式，開始了跨越上述兩道門檻的探索過程。
　　客觀地說，中國政府和執(zhí)政黨并沒有從一開始就對中國現(xiàn)代化需要跨越的兩道門檻形成自覺的意識。1978年，中國開始實行經(jīng)濟體制改革，但那個時候，人們并沒有意識到經(jīng)濟改革要以市場化為導(dǎo)向。中國市場化發(fā)展過程的理論形態(tài)所經(jīng)歷的四個階段清楚地表明，“市場化”這塊大石頭是在經(jīng)濟改革的探索中逐漸“摸”到的。
　　
　　1992年中共十四大明確了市場化的目標，確定到2010年完成市場化進程。這也就是說，中國要用大約30年時間完成對計劃經(jīng)濟的市場化改造。根據(jù)實際的狀況來看，前20年主要在于構(gòu)建市場經(jīng)濟體系，后10年在于完善市場經(jīng)濟體系�，F(xiàn)在，中國初步建成了社會主義市場經(jīng)濟體系，加入WTO這一事實表明，市場化這道門檻就要被跨過去了。
　　面對第二道門檻，中國執(zhí)政黨和中國政府繼續(xù)“摸著石頭過河”，在觀念上明確肯定自由、民主、人權(quán)等普世性價值，并大力倡導(dǎo)民主、法治、文明、和諧等理念的同時，在實踐中積極審慎地推進旨在保障公民權(quán)利（私權(quán)）、限制公共權(quán)力（公權(quán)）的政治與行政改革。
　　
　　改革的雙邊進程：“政治”與“治政”
　　
　　跨越第一道門檻的目標和標志是建立以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟體系，而跨越第二道門檻的目標和標志則是建立有效的民主憲政體制。
　　中國具有漫長的家族統(tǒng)治的歷史，也擁有豐富的集中管理的經(jīng)驗。這種傳統(tǒng)將國家治理的重點放在如何統(tǒng)治（管制）百姓的問題上，因此，如何“治民”是以往中國政治的核心主題。然而，經(jīng)濟全球化的擴展，文化傳播的日益廣泛，國際競爭視野的形成，使得民主意識越來越成為中國民眾的主導(dǎo)觀念。這使傳統(tǒng)的家長制式管理模式的弊端更加顯現(xiàn)，其合理性與合法性受到更大質(zhì)疑。要從根本上解決這一問題，就需要有制度創(chuàng)新。
　　改革的目標不是為了實現(xiàn)暫時的利益調(diào)整，而是為了建立長治久安的秩序。這種秩序安排既要考慮公平，又要考慮效率；既要照顧自由，又要兼顧平等；既要追求發(fā)展，又要維持穩(wěn)定；既要貫徹專家治理，又要保證大眾參與。人類迄今為止的實踐經(jīng)驗表明，引入民主憲政的思維是實現(xiàn)上述目標的唯一途徑。
　　民主憲政的主題是“限制公共權(quán)力”，“保障公民權(quán)利”，它所關(guān)注的問題是如何“限政”“治官”，也即如何控制國家、治理政府。所以，探究“治政”之道，建立切實保障公民權(quán)利、合理限制政府權(quán)力的民主憲政體制，應(yīng)當是中國現(xiàn)代化跨越第二道門檻的核心議題。
　　從以上視角分析，鄧小平所倡導(dǎo)的改革實際上沿著兩個方向展開：一是“政治”（ 規(guī)制社會），一是“治政”（控制政府）。在“政治”方面，中國改革走的是放松管制，還權(quán)于民的路子，努力探索一條活化社會的治理模式。在“治政”方面，中國改革走的是規(guī)范政府管理，限制“公權(quán)”的路子，努力探索一種適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的政府模式（包括政府的構(gòu)建模式和政府的管理模式），希望打造一個文明管理的公共政府。
　　如果說，上世紀80年代的改革重點是政府放權(quán)：放松管制，還權(quán)（權(quán)利）于民，也即政府自動收縮權(quán)力范圍，改變管理方式，以便給社會自主和個人自由發(fā)展騰出更多的空間，那么，90年代以后，中國政府開始針對自身進行改革，先后推出了人事制度改革、機構(gòu)改革，這些改革舉措可以被視為旨在打造現(xiàn)代政府的積極嘗試。今天，這兩條線路的改革探索還在繼續(xù)。沿著前一條線路，我們看到了90年代開始的村民自治和“草根民主”運動，也看到城市居委會的改革和社區(qū)建設(shè)運動；沿著后一條線路，我們也可以看到政府行政審批制度改革，行政問責(zé)制的逐步推行，公示制度和聽政制度的部分實施等等。
　　公正地評價，不管政治領(lǐng)導(dǎo)人是不是形成明確的意識，不管具體的議程怎么安排，不管出現(xiàn)怎樣的周折，近30年來，中國改革大體上圍繞保障“私權(quán)”和限制“公權(quán)”這兩個主題展開。毫無疑問，這符合民主憲政的發(fā)展方向，也值得大力張揚。
　　
　　把改革放在秤盤上：成就與問題
　　
　　在以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟改革的促動下，中國審慎地推進政治與行政改革。這一改革的總體目標在于實現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型改造，使全能主義型的計劃管理和中央集權(quán)體制向著與市場經(jīng)濟相匹配的公共服務(wù)型管理體制轉(zhuǎn)變。
　　經(jīng)過近30年的探索，改革促成了中國政治領(lǐng)域的許多積極變化。這些變化包括：
　　廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，盡管非常艱難但還是開啟了限任制。
　　放松管制，擴大了社會自主的空間：從農(nóng)村到城市，市場化改革改變了中國原有的“單位”制度，釋放了社會自主和個人自由的空間。
　　在黨政關(guān)系方面，從最初追求黨政分開，到目前貫徹執(zhí)政組閣方式，通過共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式的變革，試圖減少政黨對于政府管理過程的直接干預(yù)，保證政府管理依法行政。
　　
　　在立法體制上，加強人大的地位，完善人大制度，充分發(fā)揮其立法功能。
　　在中央與地方關(guān)系上，擴大地方的自主權(quán)限，在中央政府向地方各級政府放權(quán)的過程中，嘗試了四種帶有典型意義的分權(quán)模式：傾斜分權(quán)：對于經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、內(nèi)地經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等地區(qū)實施特殊的分權(quán)體制；縱向分權(quán)：中央向省、市、縣、鄉(xiāng)逐級放權(quán)；經(jīng)濟分權(quán)：中央下放經(jīng)濟管理權(quán)；西部分權(quán)：為實現(xiàn)西部大開發(fā)，中央給西部地區(qū)以特殊的政策和權(quán)限。
　　培育農(nóng)村“村民自治”組織和城市居委會與社區(qū)組織，發(fā)揮非政府組織的作用。
　　顯然，這樣的變化還有很多方面。不過，雖然變化都是積極的，但是，這些變化的每一個方面依然存在諸多問題：
　　領(lǐng)導(dǎo)任職問題：盡管廢除了終身制，但責(zé)任組閣制尚未真正建立起來。
　　社會管制問題：雖然擴大了社會自主和個人自由的范圍，但政府壟斷和管制對于社會生活的影響依然嚴重。如，戶口管制對于農(nóng)民的不公正最近一直受到批評；電力、電信、石油、金融、媒介以及其他影響百姓日常生活的行業(yè)的非市場化或不完全市場化的管理模式，不僅制約著行業(yè)的發(fā)展，而且造成了社會的不公。
　　黨政關(guān)系問題：提出了轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的口號，但尚未形成處理保證黨的領(lǐng)導(dǎo)原則與政黨政治原則的關(guān)系模式。
　　立法機關(guān)問題：代表人數(shù)龐大，但其作用的發(fā)揮離人們的期望還有較大距離。
　　分權(quán)集權(quán)問題：分權(quán)促進了中國經(jīng)濟的發(fā)展，但也導(dǎo)致了新的問題，比如說不公平問題，東西部差距問題，地方保護主義問題。
　　治組織問題：兩難選擇：一方面，認識到自治組織在社會管理中的作用，并希望它們能夠加入政府管理，以減輕政府的負擔(dān)；但另一方面，自治組織的“政治化”又會對政府權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)和威脅。
　　
　　鄧小平的“遺產(chǎn)”：從責(zé)任經(jīng)濟到責(zé)任政治
　　
　　許多學(xué)者試圖對中國的經(jīng)驗作出解釋，希望找到中國發(fā)展的根本原因。鄧小平說過，改革沒有先例，所以，“摸著石頭過河”可以說是對中國漸進式改革的恰當表述。那么，在鄧小平改革過程中，中國到底摸到了怎樣的石頭？
　　
　　美國著名經(jīng)濟學(xué)家和政治哲學(xué)家哈耶克（Friedrich A. Von Hayek ，1899-1992）早年出版過一本書叫《通向奴役之路》，斷言社會主義道路走不通。他認為，蘇聯(lián)東歐解體證明了自己的斷言正確。那么，今天中國改革開放的成就是不是說明哈耶克的斷言失靈？如果哈耶克還活著，或許他會以中國改革的經(jīng)驗作反證：基于“大集體”模式的高度計劃集權(quán)的社會主義道路走不通。
　　制度主義經(jīng)濟學(xué)家奧爾森（Mancur Olson，1932-1998）告訴我們，社會發(fā)展的根本問題在于克服社會成員普遍存在的“占便宜”投機心理，堵塞社會生活中“搭便車”（free rider）的漏洞；哪個社會能夠很好地解決“搭便車”的問題，哪個社會就會走向持久的繁榮。仔細分析，“搭便車”存在兩種情況：一是投資與收益不均衡，在分配利益的時候，有人不做任何投資而能夠獲利，或者投入與收益不成比例（即存在投機取巧、不勞而獲的機會）；二是在承擔(dān)責(zé)任的時候，有人能夠不用為自己的行為承擔(dān)必要的責(zé)任（風(fēng)險），或者能夠逃避責(zé)任。
　　奧爾森分析了“大集體”不太成功的原因，從他的著作中我們可以讀出，高度計劃集權(quán)模式的社會主義之最大問題在于“大集體”，“大集體”就存在“搭便車”的機會，存在“搭便車”的機會就不可能持久繁榮。1978年開始，鄧小平實行經(jīng)濟改革，在農(nóng)村落實生產(chǎn)責(zé)任制，破除“一大二公”的人民公社“大集體”模式，而后逐步推進城市改革，依照市場化原則，大力發(fā)展非公經(jīng)濟，實行國有企業(yè)改革，實現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)的改造。今天看來，生產(chǎn)責(zé)任制是鄧小平留給我們的一筆最大“遺產(chǎn)”。這筆“遺產(chǎn)”之所以珍貴，就在于它作為一種制度安排，克服了以往社會主義的制度缺陷，使中國確立了責(zé)任經(jīng)濟的原則，有效地遏制了經(jīng)濟生活領(lǐng)域中的“搭便車”現(xiàn)象，從而促成了中國經(jīng)濟20多年的持久繁榮。
　　按照現(xiàn)代政治觀念，責(zé)任不明的政府不僅在合法性方面會受到質(zhì)疑，而且在績效方面也不會有良好的表現(xiàn)。非常遺憾的是，在中國政治領(lǐng)域，還存在大量的“搭便車”現(xiàn)象，突出的表現(xiàn)就是責(zé)任不明：許多事情有太多人插手，而許多事情又沒有人管理；該負責(zé)的事務(wù)互相推諉，出了問題沒有人擔(dān)待責(zé)任，在許多情況下，使得國家政務(wù)的管理變成了無責(zé)任政治或責(zé)任不明政治。一些地方的人大代表也不知道他究竟代表誰來說話。政府領(lǐng)導(dǎo)人花著納稅人的錢，要承擔(dān)公共管理的責(zé)任，但很多時候，他并不會把納稅人放在眼里。在具體事務(wù)的管理中，職務(wù)和責(zé)任的規(guī)定缺乏精細化，集體負責(zé)制的結(jié)果常常是無人負責(zé)：有事不知道該誰管，出了事不知道該誰來具體為此承擔(dān)責(zé)任。官員可以“搭便車”逃避責(zé)任，其結(jié)果就是使用權(quán)力的不認真、不謹慎和不公正。
　　由此可見，認真貫徹落實鄧小平所推行的責(zé)任制，把責(zé)任制精神引入政治領(lǐng)域，確立責(zé)任政治的原則，建立責(zé)任政府，這或許是中國政治改革的第一要務(wù)，也可能是中國跨越第二道門檻的“敲門磚”。
　　將“生產(chǎn)責(zé)任制”進行到底！這是我們今天紀念鄧小平逝世10周年、南巡講話15周年時應(yīng)有的覺悟，也是一種幽遠的企盼。
　�。ㄗ髡邽楸本┐髮W(xué)政府管理與政治發(fā)展研究所研究員、副所長）

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