可能的未來之路:未來之路

　　政府不能片面追求土地收益最大化　　黃小虎 　　 　　一、國家在土地問題上的雙重身份及行為 　　國家是經濟社會事務的管理者，又是國有土地的所有者，雙重身份導致了一些行為特征。
　　作為管理者的行為包括，規(guī)劃、制訂有關規(guī)則、相關的制度甚至法律，還有稅收，還要做一些基礎的工作，如調查、評價、登記，還要為市場主體提供服務。
　　作為國有土地的所有者，要收取地租，包括短期租金，出讓金，用土地入股登。
　　還有一些行為是比較模糊的，比如說征收征用、劃撥等等，既可以說是管理行為，同時也是所有者行為。
　　
　　二、雙重身份的關系
　　1、理想化的國家行為應該是什么樣的?我個人認為，所有者的行為應當服從管理者的管理目標。就是說，不能片面地追求土地收益的最大化，或者地租的最大化。
　　這里涉及兩個理論問題。一個是，市場行為一定是所有者之間的交換行為，但是恐怕不能反過來說，所有者行為一定是市場行為。另一個，地租的理論值是因土地的等級、區(qū)位等引起的那部分超額利潤，這是一個客觀的度。地租過高或過低，都會傷害實體經濟。因此，政府不能以追求土地收益最大化為目標，不能追求自己行為的市場化。作為整個國民經濟的管理者，收取地租的行為，要服從管理目標的需要。
　　2、現實情況是怎樣的呢?從現象上看，許多地方政府事實上在利用管理者的地位，運用管理的手段，來謀求自己作為所有者代表利益的最大化。可以說，在土地問題上政府行為發(fā)生了錯位。
　　
　　三、政府行為錯位的原因
　　1、深層原因：
　　政府職能、財政體制與分配格局、金融體制、干部體制，等等。
　　2、土地管理與制度方面的原因：
　　一是國家壟斷土地一級市場，把集體的土地也壟斷了，導致凡非農建設用地都要征地(客觀上就是利用管理者地位改變所有制關系)。而現行征地補償標準又很低。
　　二是經營性用地“一律招、拍、掛”(價高者得，客觀上鼓勵了追求土地收益最大化)。
　　以上兩點結合，導致地方政府普遍低價征地、高價賣地。問題出在地方政府身上，根子卻是我們的政策和制度有問題。地方政府承擔著很多責任，沒有相應的財力，要找出路。結果，在土地政策和制度上找到了出路。提醒、批評地方政府，固然不錯，但恐怕更多的責任還是在我們自己身上。
　　
　　
　　四、怎么辦
　　首先，要綜合改革，改革財政體制、金融體制、干部體制，逐步轉變政府職能等等。通過改革改變政府行為的動力機制，這是根本性的。
　　其次，改革土地管理和土地制度。
　　1、在用途管制的前提下，允許城市規(guī)劃區(qū)外的集體存量建設用地進入市場。凡是合法取得的集體建設用地，允許出讓、出租、入股、聯營等。
　　2、城市規(guī)劃區(qū)內必須征為國有的，按集體建設用地市場價格補償。允許“圈外”的集體建設用地人市，就會自然形成市場價格。按這個價格補償，農民所得高于農地價格，國家也還有一部分市地的增值收益，兼顧了各方利益，比較合理。
　　3、國有土地有償使用形式，應靈活多樣，多種形式并存。至少在一段時期內，應以年租制為主。年租制的好處：可以防止“寅吃卯糧”(一屆政府花用后幾屆政府的錢)，抑制短期行為；可以降低工業(yè)企業(yè)的投資門檻，減少投資風險(特別在當前CPI和PPI推高生產成本，人民幣升值使出口企業(yè)減少利潤乃至虧損情況下，尤有必要)；可以調整國民收入分配(近些年來，政府收入占GDP的比重過高，影響居民消費和社會投資，問題主要是非稅收入太多，其中土地出讓金是重要組成部分，實行年租制，有利于改變現有分配格局)。
　　這里需要要探討的是土地年租制和物業(yè)稅的關系。物業(yè)稅按本質來講，是政府利用行政權力的二次分配，而地租屬于一次分配的領域。是用年租制方法還是物業(yè)稅方法，我個人覺得可以兩者并行。實行年地租的，可以不征物業(yè)稅，實行出讓的，則要征物業(yè)稅。
　　4、還有一個改革措施可以考慮，就是把管理者職能和所有者職能分解到不同的部門�，F在土地資源部門又是土地的管理者，又是國有土地的所有者代表，實踐中很難把行為界定清楚。分開以后，負土地管理責任的部門，主要職責就是兩個方面，一是通過用途管制，保護耕地，保障發(fā)展；二是保護產權，不管是國有土地還是集體土地，都按一個辦法來管。其中一個重點是征地過程中，切實保護農民的利益。至于已經成為建設用地的，不管是國有土地還是集體土地，采用什么樣的有償使用方式，地租、地價如何定，沒有必要干涉太多，只負監(jiān)管之責就行了。
　　
　　改稅減賦實現國家資源財富最大化　　王高尚
　　
　　我們現在談礦產資源，談到對中石油、中石化收稅收費問題，因為他們現在利潤太多，要給國家交一部分�？墒谴蠹一仡櫼幌氯�五年前，當這些行業(yè)鍋都揭不開，要垮臺時，那時候學者是在呼吁給這些企業(yè)想辦法。產權的價值和價值分配，不能隨行就市。
　　除了價值的分配問題，就礦產資源而言，實際上還有很重要的一點，是價值的實現問題。改革很重要的一個目標，是國家資源利用最大化。在現在的稅費體制下"當然還包括管理因素，我們的煤炭以及其他礦產的利用率很低，相當于一半以上都被浪費掉。大多數人更多是關注開采出的那一半東西怎么分，而沒有想到還有50％沒有開出來。
　　怎么辦?
　　我國礦產稅種，除了一般增值稅、所得稅外，就是資源稅和資源補償費�，F在在礦產資源稅費收交過程中，不管是資源稅還是資源補償費，都是按產量收的。石油產業(yè)比較好，是國有壟斷產業(yè)，管理好一些。其他礦產，在資源浪費、環(huán)境破壞方面，可能這兩個稅上沒有對它進行約束。原來有100噸儲量，你產10噸我按10噸收費，而國家另外90噸價值能不能實現則沒有約束，這又是以產量征稅的問題。
　　前年我們做了一個嘗試，提出礦產資源改稅減賦，促進資源合理利用。
　　一個是把增值稅稅率下調。由于礦產資源的隱性特點，從勘探到發(fā)現，風險很大，你現在看到的賺錢很厲害的礦山，可能前面失敗過9次，成本計入這里面也不合理。
　　一個是改資源補償稅為資源權益金和資源保障金兩部分。資源權益金就是國家能夠相對穩(wěn)定收取這樣的一個價值，也可叫租，礦業(yè)權人占用這個資源，就應該給國家上交這部分的價值。這部分是按儲量占有收取的，而不是按產量征收的，是相對固定的，相對較低的，這樣在很大程度上能解決資源最大利用。
　　如果說資源有償占用后，礦業(yè)權人具有提高利潤率的動力，自然資源保障金對應是礦山開發(fā)環(huán)境問題，保障金就是你在取得礦產后要交這部分錢，但是這錢是可退還的，這錢可以一次交多次交，這錢相當于對礦山恢復和礦山開采過程中環(huán)境污染的風險基金。
　　這樣一改，如果從簡單稅種上，可能稅收要降低。但是我們算了一筆賬，以煤炭為例，現在國營煤礦資源回采率平均也不超過40％，民營，中小礦平均回采率20％都不到。我們做了簡單的假設，如果實行了礦產資源有償占用和自然資源保障后，比如民營礦回采率再 提高10％，國營礦提高到國外平均水平60％左右的話，資源最大化利用這部分所創(chuàng)造的價值，所形成的稅收增加，比實行稅收改變少收的還要多，這個角度看是實現國家資源最大化利用，同時也保證了企業(yè)的收益。這是制度約束層面的問題。
　　最后就是修訂礦產資源法。礦產資源法1986年通過，1996年進行了修訂，但很多還是計劃經濟的思維。在處理資源產權問題上，還是政府一管到底的思想，沒有用市場經濟包括理論上完善的稅費思想來約束。
　　
　　最緊迫的是建立自然資源出資人制度　　李曙光
　　
　　自然資源所有權的討論，涉及的面非常廣，無論是經濟學界還是法學界，要站在共同的基本概念上探討。實際上現在包括租金研究、稅收研究，概念都很混亂。從學術角度這種探討都沒有問題，但如果是放到現實中，不同制度的安排結果大不一樣。
　　在現實中，我們首先要討論的是，什么叫自然資源，我把它定位為國有資產。我們講自然資源，涉及土地、海洋、灘涂、水流、草地、礦藏等，面非常廣這些自然資源共同存在著一個體制問題，就是我們給了它一個“虛擬”的國家所有，就像對國有企業(yè)一樣。我們并沒有對它進行政企分開、政海分開、政礦分開。政府對于這些資源的管理，是在行使作為政府和作為所有人的多元職能。目前所有的這些資源，不管礦藏、海洋、灘涂、土地、森林、草原，都缺乏一個經濟學意義上的出資人概念。
　　政府作為一個公共部門來說，可以從所有的經營活動當中收取一定的稅收，這是作為政府提供公共產品、公共服務的基本職能，稅收的性質應該僅限于提供公共產品公共服務。自然資源的使用經營，產生了利潤，這個利潤應該由誰享受?當然是全民，全體國民福利最大化。
　　租的問題包含了對于資源的不同評估和判斷，不同經營的手段也會產生不同問題。如果國家從土地、礦藏，包括遺產等資源得到充分的稅收以及充分的利潤，這個租可以不要。
　　關鍵的問題是，第一對自然資源要做初始的產權界定，現在的初始產權界定非�；靵y。比如，土地問題，都把政府的行政監(jiān)管職能和土地所有權職能混為一談。憲法規(guī)定土地是公有制，公有制兩種形式，一種是國有制，一種是集體所有制，但是接下來憲法和土地管理法說如果國家要征收土地，應該予以補償。既然是國有，自己用自己的地為什么還要補償?給誰補償?邏輯上講不通。
　　其次，所有自然資源缺乏出資人�，F在最緊迫的是要建立不同的自然資源出資人制度，同時在出資人制度理順的基礎上，進行產權初始界定，并在產權初始界定基礎上，再討論租、稅、利的問題。
　　
　　管制與反壟斷　　黃　勇
　　
　　2007年8月1日起我國將開始實施《反壟斷法》。這部法律經過十三四年的努力才出臺，社會各界期望非常大。許多人認為《反壟斷法》出臺可以解決很多所謂壟斷的問題，包括國有企業(yè)壟斷問題等，但這種愿望或許并不能那么容易實現。
　　自上世紀七八十年代以來，傳統的管制的行業(yè)，如電信業(yè)、石油業(yè)、航空業(yè)等以引入競爭機制為主要方式開始了放松管制。今天來看，放松管制已經成為一種全球性的趨勢，且已經在實踐中取得了很好的效果：消費者從中受益良多，該產業(yè)的企業(yè)也增強了競爭力。我國的《反壟斷法》也是在放松管制這種大的環(huán)境下出臺的。但是一個現實是，我們施行的管制領域在制訂《反壟斷法》的時候要比西方多得多。一個特殊性是我們的經濟體制是從計劃經濟逐步過渡為市場經濟的，歷史的“慣性”不可能一夜之間徹底消失。但是，必須記住的是，放松管制的趨勢對我國同樣是適用的。
　　西方100多年前之所以出現反壟斷法，是因為他們的經濟體制模式是一種競爭模式，在自由競爭的情況下壟斷企業(yè)的出現壓制了競爭，因此才需要反壟斷法去校正，讓市場恢復到競爭狀態(tài)。我們國家情況完全不同，反壟斷法是在全面管制到開始放松，讓政府逐漸減少公權力對市場的干預過程中出現的�！斗磯艛喾ā穼嶋H上又賦予了政府強大的權力。
　　國家在某些行業(yè)，包括自然壟斷和特殊行業(yè)，基于什么樣的理由而實施管制來取代競爭模式，這是一個復雜的問題，既是一個經濟問題、法律問題，也是一個政治問題�！斗磯艛喾ā返谄邨l規(guī)定，對國有占控制地位，關系到其命脈和國家安全行業(yè)，依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對于經營者的合法經營活動予以保護。很多人認為這是對國有壟斷行業(yè)的一種適用除外，這是一種誤解。因為反壟斷法從來也不反對通過合法方式取得的壟斷狀態(tài)，它反對的是濫用這種壟斷狀態(tài)。這一條第二款還規(guī)定這類壟斷企業(yè)不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益，實際上就是禁止濫用市場支配地位，說明這類壟斷企業(yè)不能豁免適用反壟斷法。
　　全國人大在解釋這條的時候實際上也表達了這樣的意思。立法者認為在市場經濟平等主體下’法律一視同仁。法律只是說采取管制部分，比如價格管制，像石油價格是發(fā)改委定，是國家采取的管制措施，在這部分不實行競爭機制，因而也不會受到反壟斷法的規(guī)制。但如果中石油、中石化這樣的資源型企業(yè)國有壟斷企業(yè)，在從事經營活動過程中，存在濫用市場支配地位行為的時候，依然適用《反壟斷法》�！斗磯艛喾ā肥峭ㄟ^競爭保證競爭狀態(tài)，并禁止占有市場支配地位的企業(yè)壓制、取消這種競爭狀態(tài)，以此達到消費者整體福利的提高的目的。這也是進步。
　　此外，《反壟斷法》規(guī)制的行政壟斷就是把行政機關作為主體，而不是把中石油、中石化這樣的企業(yè)作為規(guī)制的主體。
　　解決壟斷與管制問題，包括自然資源使用權、收益權如何界定和分配，最終還是要依賴一個真正的憲政體制來解決，只有在這個基點上出發(fā)，才可以從根本上解決自然資源的占有、使用、收益、處分問題。
　　
　　在憲政框架下解決資源租問題　　盛　洪
　　
　　在自然資源和產權行使上，要在憲政的框架下思考。
　　第一，以憲法為基礎。自然資源的所有權問題，憲法規(guī)定得很清楚。關鍵在于我們對現在的所有權概念，缺乏相關的收益權和處置權方面的理解，所以必須和現在的產權制度相銜接，全面去理解。
　　第二，我國實行社會主義市場經濟制度，在解決自然資源產權問題時，要充分建立在市場制度基礎上，要通過市場制度推動自然資源產權行使保護制度的建立。目前我們在產品領域中建立了市場制度，也已經比較成熟，但是在要素領域中，這方面欠缺。
　　第三，國有自然資源租金處置問題是重大的憲政問題，不能由較低層級決定，應由立法建立正確程序，當然包括對其他一些涉及資源產權的法律的修訂。
　　自然資源的租金問題是我們面臨的一個現實的新問題，憲法中只有抽象的所有權概念。未來我們同樣需要在憲法層次上去理解租金概念。
　　一個企業(yè)首先要支付成本，成本包含要素成本，三大要素就是勞動力、土地和資本，肯定要先支付的，地租就是作為要素成本支付的；稅也是一種成本，只是公共物品的成本，有了所得才征稅。最后才是交付利潤。
　　第四，依法建立自然資源產權市場。憲法規(guī)定的是初始產權，最初由國家或集體擁有，初始產權擁有絕對地租。國有初始產權收益可以作為國家收入，但是不可能對國有資源租再征稅，這本已是國家財政的一部分。但是集體資源的租并非國家財政收入，要征稅。
　　初始產權要行使的話，可以通過市場交易獲得產權，包括使用權、開發(fā)權、承包權等權利。現在有兩種情況，一種通過市場交易獲得，比如說招拍掛，土地招拍掛是通過市場交易的，通過產權所有者之間的平等協商，都是市場交易。它創(chuàng)設了一個新的產權，是通過交易獲得的，是新的產權所有者，有收租金的權利。另一種是非市場劃撥，非市場劃撥的沒有改變初始產權性質，這個租金應該給初始產權所有者。
　　國有自然資源初始產權通過市場交易變成交易創(chuàng)設的產權，建立自然資源產權市場，形成市場租金，并逐步建立有效的自然資源產權二級市場。還要允許農村集體土地進入市場，由市場形成自然資源價格和租金。
　　第五，國有企業(yè)要交足自然資源的租金，租金可以參考市場形成的租金。
　　其他的國有單位要將租金納入財務核算，交不交是一回事，納入財務核算，才能知道成本有多大，更好地促進自然資源有效使用。
　　現在有大量的政府部門和事業(yè)單位把富裕的國有資源出租，租金用于小集體的獎金，這種情況比較普遍，應該避免。
　　要建立大財政體制，要把租稅利全部納入財政體制中。國有自然資源租金作為法定的財政收入，租金可分層級在各級政府間分配。但必須設立統一管理收租機構。
　　自然資源租金非常巨大，一旦開收，財政收入結構應該調整。所以我主張收租同時減稅。

相關熱詞搜索：之路 未來 可能的未來之路 未來無限可能 宇宙的可能未來