【蘭州：窮政府與窮百姓的博弈】 蘭州博弈

　　不發(fā)達地區(qū)的政府似有一種“收費情結(jié)”，要解決財政支出不夠的問題，首先想到的就是收費。 　　 　　當(dāng)不發(fā)達地區(qū)的“窮經(jīng)濟”把“窮政府”與“窮百姓”纏繞在一起時，他們應(yīng)該怎樣處理好彼此的關(guān)系?
　　“窮政府的官員確實不好當(dāng)�！碧m州大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博導(dǎo)宋超英教授說，“經(jīng)濟窮的地方往往是吃飯財政，每年財政收入僅夠給公務(wù)員發(fā)工資，剩下就沒什么錢了。如果政府一沒錢，就想法到老百姓身上弄錢，老百姓窮上加窮，干起工作沒勁，經(jīng)濟更不景氣，政府稅收也不高，大家就都陷在窮的怪圈里走不出來，惡性循環(huán)。”
　　宋超英這番話是針對蘭州市最近一項收費政策有感而發(fā)。
　　這項費用名叫“貸款建設(shè)路橋車輛通行費”，簡稱“路橋費”，收費主體是蘭州市政府城投公司。當(dāng)?shù)刂�情者說，從2001年起，蘭州市就開始征收類似費用了，當(dāng)時叫“道建費”。2003年12月，國務(wù)院針對機動車輛亂收費等問題開展專項治理，蘭州市的“道建費”遭遇清理。
　　但政府的該項收費沖動一直沒有放棄。2007年5月，蘭州市將原“道建費”改為“路橋費”，上報征收并獲省政府“試行批準(zhǔn)”，試行期為2007年10月～2009年10月。
　　今年10月底試行期結(jié)束前，蘭州市報請省政府同意該市正式收取“路橋費”。11月6日，省政府做出了同意的批復(fù)。收費期限為20年(含2007年10月-2009年10月試行期兩年)。
　　
　　路橋費風(fēng)波
　　
　　蘭州市為什么要征收這樣一項費用?據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w刊登的市政府新聞發(fā)言人“答記者問”：近幾年來，該市“在城市建設(shè)方面的資金投入前所未有”，但自有財政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要依賴銀行貸款，目前已進入還債高峰期，但未來10年，蘭州市還要再投資600億元用于路橋基礎(chǔ)設(shè)施。因此，收取路橋費“已成為蘭州市償還貸款的必要補充”。
　　在進入“償債高峰期”的同時，又要進入新的“投資建設(shè)高峰期”，這樣的發(fā)展思路真的要很有想象力才能領(lǐng)會。但蘭州市認(rèn)為自己已找到一條解決資金矛盾的有效途徑，那就是：“將政府的組織優(yōu)勢和銀行的融資優(yōu)勢充分結(jié)合起來，讓銀行貸款成為蘭州城市建設(shè)的主要融資平臺。”
　　據(jù)市政府提供數(shù)據(jù)：截至2009年4月，包括國家開發(fā)銀行、中國建設(shè)銀行、蘭州銀行等在內(nèi)的金融機構(gòu)已為該市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計貸款106.2億元。
　　另據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w披露：事實上早在幾年前，蘭州城投公司就以路橋收費權(quán)作為質(zhì)押，與國家開發(fā)銀行先后簽訂了52.9億元的路橋建設(shè)項目貸款協(xié)議。有關(guān)人士始終堅稱：如果取消路橋費，銀行就會收回貸款。
　　原來路橋費表面上是政府要收，實則是銀行要收。換句話說，車主繳不繳費，已不是蘭州市政府說了算，而是銀行說了算了。
　　宋超英教授對此有不同看法：“政府把貸款修路的收費權(quán)抵押給銀行，這是金融運作的一個方式，從金融操作角度沒有漏洞。關(guān)鍵是蘭州市哪條路是政府貸款修建的?這些路應(yīng)不應(yīng)該貸款修建?要說清楚。你能說城市每條路都是貸款嗎?你要說清楚了，在哪條路上設(shè)收費站，我們不走這條路!”
　　不幸的是，根據(jù)蘭州市新聞發(fā)言人提供的資料，近幾年來，“通過多方融資，我市先后建成了4座城市大型橋梁，完成了城市5個出入口道路及24條城市道路的新建和改擴建，修建了2座立交橋，15座過街天橋，23座地下通道”。即是說，這幾年該市修建、改建的大街小巷、大橋小口等幾乎所有城市道路橋梁建設(shè)，都用到了銀行貸款。
　　蘭州大學(xué)法學(xué)院副教授胡珀認(rèn)為，高速公路、隧道、大型橋梁的建設(shè)，投資比較大，光靠地方財政支付不了，才會產(chǎn)生銀行貸款，而城市內(nèi)一般道路，建設(shè)資金應(yīng)主要依靠地方財政，即使有貸款也不應(yīng)很大。蘭州市政府采用“把路橋收費權(quán)質(zhì)押給銀行，收費還貸”的方式，對于城市道路建設(shè)是不適用的。
　　但蘭州市政府認(rèn)為，向車主收取路橋費主要依據(jù)是國務(wù)院《城市道路管理條例》第十九條：“市政工程行政主管部門對利用貸款或者集資建設(shè)的大型橋梁、隧道等，可以在一定期限內(nèi)向過往車輛(軍用車輛除外)收取通行費，用于償還貸款或者集資款，不得挪作他用。收取通行費的范圍和期限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定�！�
　　然而，《條例》第十九條只提到“大型橋梁、隧道等”才可以“貸款建設(shè)，收費還貸”，并未包括其他城市道路橋梁，問題就出在這個“等”字上。市政府認(rèn)為“等”就包括了一切城市道路橋梁，而蘭州的一些法學(xué)界人士對此提出異議。
　　“法律不是隨便解釋的。蘭州市政府沒有權(quán)力解釋這個‘等’字，甘肅省政府也沒有，必須報請國務(wù)院進行解釋�！焙�珀說。
　　今年4月28日，當(dāng)蘭州市收取路橋費還在試行階段時，蘭州市民洪維向甘肅省人大法工委遞交了一份《關(guān)于撤銷蘭州路橋費的申請書》。
　　今年3月1日，《甘肅省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》開始施行。根據(jù)《規(guī)定》，政府部門出臺的規(guī)范性文件，要在公布后的30天內(nèi)，報送人大常委會備案審查。省人大法工委專門成立了一個辦公室，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作。
　　在給省人大法工委的《申請書》里，洪維認(rèn)為蘭州市征收路橋費涉嫌行政違法，請求省人大依法啟動撤銷程序。兩周后，省人大法工委電話回復(fù)洪維：根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)研究，路橋費的事，是在《規(guī)定》施行之前就有的，不在人大常委會審查之列。
　　洪維難免困惑：這是與國家法規(guī)相悖的事，為啥還要批?
　　
　　“道路冠名權(quán)”流拍
　　
　　路橋費引起的喧囂，使蘭州前段時間發(fā)生的另一起公共事件被沖淡乃至遺忘了。
　　今年10月下旬，蘭州市民政局宣布：將對蘭州市郊四大主城區(qū)的14條道路冠名權(quán)進行公開拍賣，出讓年限為15年。2007年，蘭州市就搞過有償出讓過街天橋冠名權(quán)，這次則是首次對道路冠名權(quán)進行拍賣。該計劃一經(jīng)宣布，就在社會上遭到了普遍的非議。
　　從法律上似乎找不到民政部門拍賣路名的不妥：國務(wù)院《地名管理條例》規(guī)定：城鎮(zhèn)街道名稱，由直轄市、市、縣人民政府審批。《地名管理條例實施細(xì)則》規(guī)定：縣級以上民政管理部門(或地名委員會)主管本行政區(qū)域的地名工作。其職責(zé)是：……審核、承辦本轄區(qū)地名的命名、更名等。
　　“你給街道命名可以，但以拍賣的方式收取費用是不行的�！焙�珀說，“政府收稅，以及非稅收入的范圍有明確的法律規(guī)定，沒有規(guī)定的就不得收取。我專門查了一下，拍賣道路冠名權(quán)屬于收費范疇，沒有法律依據(jù)，道路名稱是公共資源，是不能拍賣的。”
　　面對公眾質(zhì)疑，蘭州市民政局區(qū)劃地名處負(fù)責(zé)人表示，道路有償冠名，民政局一直非常謹(jǐn)慎，要求各區(qū)民政部門對企業(yè)對道路冠名要公開、透明，涉及款項也會繼續(xù)投入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，這種“以城養(yǎng)城”的方式也算是一種資源優(yōu)化。
　　受蘭州市委托負(fù)責(zé)拍賣的甘肅四方拍賣公司負(fù)責(zé)人也解釋說，這14條道路都是新建成的，出讓冠名權(quán)不會給市民出行帶來 不便，所冠的路名也不會造成混淆。
　　“政府說的理由，從經(jīng)濟上講得通，但法律上是講不通的。政府的想法再好，必須按照法律程序來做，不能說初衷是好的，就要違法行政。”胡珀說，“至于路名拍賣后，老百姓方便不方便是另一回事，對路名進行拍賣，政府有沒有這個權(quán)力?根本在這個問題上。可能你拍賣出來，老百姓更方便了，但你沒有這個權(quán)力�！�
　　還有市民擔(dān)心：道路冠名權(quán)拍賣后，假如取得冠名權(quán)的企業(yè)后來破產(chǎn)了，這條路的名稱怎么處理?處理不好會影響政府形象、蘭州形象。更多的市民認(rèn)為，蘭州目前的街道名稱，基本上都是按本省各市、縣的名稱來命名，或按市民歷史習(xí)慣命名，新道路的冠名應(yīng)尊重居民傳統(tǒng)習(xí)慣。
　　在媒體對蘭州拍賣道路冠名權(quán)的事大量報道后，加上本地有實力、有意愿的企業(yè)少，報名競拍者只寥寥幾家，蘭州歷史上第一次道路冠名權(quán)拍賣活動就這樣流產(chǎn)了。水價上漲
　　蘭大教授宋超英笑道：蘭州路橋費風(fēng)波在全國范圍的影響，遠(yuǎn)不及兩年前的牛肉面限價之爭�！耙驗檎�府給牛肉面限價，別的地方這么干的幾乎沒有，所以影響更大�！�
　　宋超英教授認(rèn)為蘭州市物價局當(dāng)年辦了一件蠢事。“牛肉面價格，政府管不住的，因為它是個充分競爭性行業(yè)。政府應(yīng)該控制、必須控制的是壟斷行業(yè)的價格�！彼纬�英此言指向的，是2009年蘭州最引人注目的水價格上調(diào)風(fēng)波。
　　10月22日，蘭州市政府召開新聞發(fā)布會，宣布水價上調(diào)，其中居民生活用水每立方米上調(diào)0.3元。按照蘭州市建委主任宋智虎的說法，水價上調(diào)3毛錢，對普通居民生活的影響不大，況且政府還對低保戶實行了差價月補貼制度。
　　可能嚴(yán)重的問題性在于：媒體把水價的上漲，與“外資陰謀論”扯到了一起。
　　2006年底，原蘭州供水集團公開招標(biāo)轉(zhuǎn)讓其45％的股權(quán)，國際水務(wù)巨頭法國威立雅最終以17.1億元獲勝，期限30年。
　　據(jù)知情人介紹：蘭州供水集團股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序看起來合法守矩。當(dāng)時共有三家公司參加競標(biāo)，除威立雅外，還有一家外企及北京一家國企。當(dāng)時人們普遍認(rèn)為45％股權(quán)的作價不超過6億，當(dāng)威立雅公司以17.1億元的報價驚艷亮相時，眾皆瞠目結(jié)舌，其余兩家公司不戰(zhàn)而退。
　　一位原蘭州供水集團高層對當(dāng)?shù)孛襟w記者說：“招標(biāo)時，我們都不敢相信這一報價。我們做過估算，按照現(xiàn)在的水價和供水狀況，30年內(nèi)威立雅很難收回其投資�！�
　　當(dāng)時有傳言：蘭州市政府承諾，讓威立雅每兩年漲一次水價，每次漲2毛錢。結(jié)果還真是兩年漲一次，還不止2毛。
　　宋超英稱，“蘭州水務(wù)”模式是很有影響力的。威立雅收購中國的供水公司股權(quán)，在蘭州搞得最成功，它成了中國供水系統(tǒng)的一個模式，國內(nèi)很多地方學(xué)�，F(xiàn)在威立雅已經(jīng)在中國的大中小城市買了30多家供水企業(yè)的股份了�！暗珜�這種模式，在學(xué)術(shù)界是有不同看法的，它等于外國資本采取手段，把政府控制住了，政府成了附庸�！�
　　這次水價調(diào)整的新聞發(fā)布會上，蘭州市政府披露數(shù)據(jù)稱：“蘭州市現(xiàn)在居民生活用水價格低于全省平均水平。供水企業(yè)蘭州威立雅2008年實際虧損5484.59萬元�！�
　　蘭州市民感到不滿的是，他們不知道所謂的“供水成本”到底都包括什么?“如果把員工的高工資、管理不善造成的浪費等都加到成本里，讓老百姓來承擔(dān)，顯然是沒道理的�！彼纬�英說，“這個成本應(yīng)該由相關(guān)單位聘請獨立會計師事務(wù)所或?qū)徲嫀熓聞?wù)所來做出核定。但現(xiàn)在采取的辦法，是讓物價局下屬的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品成本調(diào)查隊出具數(shù)據(jù)，這個調(diào)查隊就屬于物價局，都是政府部門。你想要什么樣的數(shù)據(jù)，他就會給你做出來�！�
　　
　　熱價爭議
　　
　　2009年10月22日上午，就在蘭州市政府召開新聞發(fā)布會，宣布水價調(diào)整的時候，蘭州市民洪維走進了市物價局。他要聽聽市物價局對于冬季供暖價格的說法。
　　一周前，洪維向市物價局遞交了一份《關(guān)于請求召開蘭州供熱價格降價聽證會的申請》o申請書中寫道：
　　去年9月，蘭州市供熱辦以煤炭價格暴漲造成供熱成本上升等因素為由，向市物價局申請將居民熱價上調(diào)50％，獲得批準(zhǔn)。但今年煤炭價格又降了，9月份煤炭價格較去年同期每噸下降了130元，下降24％。洪維認(rèn)為，既然煤炭價格上漲時，供熱部門和供熱企業(yè)能主動向政府申請上調(diào)熱價，那么，煤炭價格下跌一年多了，供熱價格應(yīng)該有一定的下降空間。去年因煤炭漲價熱價大漲，召開了“漲價聽證會”，現(xiàn)在煤價下調(diào)了，應(yīng)該開個“降價聽證會”，隨行就市。
　　申請書送達兩天后，市物價局收費管理處王處長來電，正式通知洪維：有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)，鑒于省政府已經(jīng)批復(fù)維持熱價穩(wěn)定的申請，熱價維持不變，就不再舉辦聽證會了。
　　10月22日這天，洪維又去找王處長，認(rèn)為自己的申請是書面的，物價局也應(yīng)該給書面答復(fù)，并又提交了一份《關(guān)于公開供暖成本的申請書》。
　　兩周后，市物價局馬副局長等領(lǐng)導(dǎo)會見洪維，書面答復(fù)他：熱價不變，暫不召開聽證會。并把供熱成本向洪維作了介紹。洪維回答：你們讓我看的這些數(shù)據(jù)資料太多了，應(yīng)該放到網(wǎng)上去。你們有專家，民間也有專家，能把這些資料解讀一下。
　　市物價局領(lǐng)導(dǎo)說，我們?yōu)槟氵@個事開了兩三次會。洪維回答：“能做到這點是一種進步。”他還是感謝物價局的領(lǐng)導(dǎo)能與自己溝通的，“因我對蘭州市政府權(quán)力的傲慢深有體會”。
　　蘭州市物價局收費管理處王處長告訴記者：“今年維持熱價穩(wěn)定的事，是市建委給市政府、也給我們物價局送了申請，要求維持穩(wěn)定。我們接到申請后，由物價局下屬的蘭州市工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品成本調(diào)查隊進行了供暖成本測算、調(diào)查，我也參加了。去年的平均煤價是445元／噸，今年采暖期的價格達到448元／噸，比去年還漲了點兒。因此供暖成本并沒有下降�！�
　　洪維說：“相信這事對蘭州政府部門觸動挺大。物價局領(lǐng)導(dǎo)跟我見面一周后，市政府作出‘保質(zhì)供暖承諾’，也是想平息降價風(fēng)波。政府部門做出保質(zhì)承諾，這在蘭州歷史上沒有，肯定與我這個事有關(guān)。鑒于今年公眾意見大，二次供暖費也不收了。”
　　
　　政府的“收費情結(jié)”
　　
　　蘭大教授宋超英認(rèn)為，不發(fā)達地區(qū)的政府似有一種“收費情結(jié)”，要解決財政支出不夠的問題，首先想到的是收費。
　　近年來，蘭州市的收費、漲價事件似乎一直沒斷過：公交卡收費標(biāo)準(zhǔn)，北京在降，蘭州卻在漲。別的城市多數(shù)公園不收門票了，蘭州市的多數(shù)公園還在賣門票。全國很多城市在“退路還市”，蘭州市卻在道路上建夜市，搞“夜市拍賣”……
　　洪維說：“有些政府官員沒有服務(wù)意識，不顧百姓感受，用我們當(dāng)?shù)卦捊小�硬做事’，想漲價就漲價。也不管老百姓什么反應(yīng)，如果管了，就不會這么漲價了�！�
　　蘭州的百姓似乎也習(xí)慣了年年漲價，除了發(fā)牢騷以外，別無他法。今年7月份市政府召開關(guān)于水價上調(diào)問題的聽證會，其中一位消費者代表是低保戶，竟然雙手贊成提價。提起此事，宋超英教授哭笑不得：“消費者永遠(yuǎn)不應(yīng)該同意漲價的，你是在與政府博弈呀，除非你的錢多得沒地方燒。猶如我們?nèi)ベI東西，人家說要100塊錢，我們說太低了，應(yīng)該給200塊!”
　　但在老百姓和部分官員眼里，對政府某項具體工作的意見，往往會誤解成針對政府本身的，進而又上升到是對政府不滿。
　　洪維說：“我把《關(guān)于撤銷蘭州路橋費的申請書》遞給省人大法工委后，蘭州媒體報道：有十幾名學(xué)者也上書國務(wù)院，認(rèn)為蘭州市政府收取路橋費是違法行政。但在媒體的報道中，他們連名字都沒有披露。還有幾位蘭州大學(xué)的教授向媒體發(fā)表觀點，受到有關(guān)部門的批評，后來就啞火了�！�
　　洪維認(rèn)為自己并非與政府對著干，而是為政府分憂�！罢�府也應(yīng)該與大家充分溝通，取得理解和支持。發(fā)展是人心所向，有些事情，表面是民意與政府的對立，深層原因是發(fā)展。我們應(yīng)該思考如何讓民意與政府的執(zhí)行都走在發(fā)展的道路上。”
　　“政府的官員確實不好當(dāng)。”宋超英說，“我認(rèn)為蘭州政府要擺脫窘境，應(yīng)當(dāng)千方百計把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟搞上去。但有些官員的理由似乎是：要把經(jīng)濟搞上去，就得營造好環(huán)境，要營造好環(huán)境，就要把硬件搞上去，要把硬件搞上去，就得收費�！�

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