從議事到議財?shù)霓D(zhuǎn)變 四議兩公開議事程序

　　6年的實踐，閔行區(qū)初步建立起“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程績效?算管理框架，形成高度透明的、公開的和民主的?算編制決策過程，完善分層分類、繁簡適度和清晰易懂的人代會審議?算報表體系。
　　
　　蔡定劍和上海市閔行區(qū)委書記孫潮是閔行區(qū)公共?算改革兩位主要推動者。去年，蔡定劍因病離世。孫潮是一位博導(dǎo)級的區(qū)委書記，多次在美國大學(xué)訪學(xué)和講學(xué)，閔行公共?算改革與他的視野與擔(dān)當(dāng)密不可分。
　　蔡定劍選擇閔行區(qū)，還因其獨特的背景――閔行處于上海的城鄉(xiāng)結(jié)合部，正在進行迅速的城市化進程，在此過程中面臨公共服務(wù)和公共支出急劇增長的需求，面臨嚴峻的財政資源供求矛盾。如何科學(xué)合理地配置財政資源，是政府面臨的一個重大課題。同時公眾的民主意識越來越強，公眾對政府?算的關(guān)注度也越來越高，不斷呼吁“讓錢袋子看得見”。
　　
　　不能光靠財政局
　　
　　2006年，閔行區(qū)開始與財政部財政科學(xué)研究所、中國政法大學(xué)憲政研究所和美國耶魯大學(xué)中國法律中心合作，啟動了以“公共?算審查監(jiān)督制度改革”為核心的公共?算改革。6年的實踐，初步建立起“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程績效?算管理框架，“形成高度透明的、公開的和民主的?算編制決策過程，完善分層分類、繁簡適度和清晰易懂的人代會審議?算報表體系”。
　　公共?算改革的內(nèi)核是“政府自我革命”，在財政局的敦促下，各業(yè)務(wù)部門或積極主動或被動跟隨地加入公共?算改革。2008年，財政局推動“以結(jié)果為導(dǎo)向”的?算編制改革，根據(jù)績效目標(biāo)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來確定所需經(jīng)費投入。“把對結(jié)果的考核和?算資金的安排聯(lián)系起來，實現(xiàn)了?算資金的投入與結(jié)果控制并重�！遍h行區(qū)財政局如是表述。
　　2009年?算，財政局巧妙地選取了民生領(lǐng)域進行試點，選取9個部門，試行以結(jié)果為導(dǎo)向的?算編制模式，目的是解決民生項目支出分配的科學(xué)性和合理性問題。最初申報的46個項目總金額達4.43億元，經(jīng)過評價環(huán)節(jié)，自動放棄的項目為19個，參加評價的項目為27個，最終安排資金約為2.5億元，核減率為43.6％。其中，有一個部門申報項目材料前期準(zhǔn)備及介紹不充允項目等級被評為“無法顯示成效”而被否。如此“動真格”，2010年以及2011年，再也沒有項目等級為“不及格”的項目。值得一提的是，閔行區(qū)發(fā)文規(guī)定各部門主要領(lǐng)導(dǎo)為本部門績效?算改革的負責(zé)人，明確了責(zé)任主體，為部門內(nèi)各單位共同參與績效?算改革創(chuàng)造了有利條件。
　　不過，公共?算改革牽動全局，光靠財政局一家自然無力推動這場改革。?算改革使相關(guān)部門的工作量成倍增加。好在孫潮等人“從推動政府治理變革的高度定位公共?算改革”，不僅設(shè)立區(qū)委財經(jīng)工作委員會，而且每年通過區(qū)委全會來對公共?算改革進行專題會議討論，?算改革的項目方案采取常委會票決的形式�！皡^(qū)委可以領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)所有部門，因此區(qū)委的支持是十分重要的�！遍h行區(qū)人大常委會財經(jīng)工委主任顧宏平“一語道破天機”。不過，如果人力資源問題不解決，改革的可持續(xù)性將成問題。
　　閔行區(qū)財政局提出一項大膽建議，各專業(yè)部門應(yīng)設(shè)立專門的?算管理機構(gòu)(可以與原財務(wù)管理機構(gòu)整合)，“將懂專業(yè)、懂管理、懂?算的人才”充實到?算崗位上來，全面提升?算編制與執(zhí)行能力。必須做好部門?算，因為這是公共?算“流水線”的起點。當(dāng)然，財政局和人大亦需要充實專業(yè)人才，從人力資源的角度看，閔行公共?算改革剛剛起步，遠未完成。
　　
　　以人大為主導(dǎo)
　　
　　閔行區(qū)公共?算改革，方向很明確，“以人大為主導(dǎo)”，而且無論在?算編制階段，還是在評價和報告階段，都體現(xiàn)了公共參與的要求。
　　閔行區(qū)政府和財政部門改進了向人大提供?算信息，由原來粗線條的報告，發(fā)展為向代表公開所有?算報表。有代表反映?算報表“看不懂”，于是又發(fā)展為向代表提供“可理解的”?算信息――細化?算草案的內(nèi)容，?算草案涵蓋八個方面的內(nèi)容，收入項目列到“款”，支出項目列到“項”，配合相關(guān)文字說明。人代會期間則增加現(xiàn)場?算質(zhì)詢，安排那些?算資金大、關(guān)系民生的部門接受人大代表的質(zhì)詢。
　　閔行人大會同財政部門經(jīng)過嘗試，形成了一套總?算表、部門?算表、項目明細表的三級報表制度。這套報表在人代會之前的兩個星期送達人大代表，使人大代表能夠有較長的時間去認識理解政府?算草案的基本內(nèi)容和重點支出。
　　在?算編制階段，由人大組織項目聽證會。?算聽證由人大常委會組織主持，針對政府?算草案中一些爭議較大、社會關(guān)注度高的?算項目以聽證的形式聽取政府部門、人大代表、社會公眾以及專家的意見和建議，并形成聽證結(jié)果報告作為常委會審議政府?算草案的重要參考材料。譬如2009年12月，閔行區(qū)人大常委會組織了5個?算項目的初審聽證會，涉及金額1.9億元，參與聽證會的人大代表和社會公眾超過230人次，并分別形成項目聽證結(jié)果報告，通過人大與政府網(wǎng)站向社會公開。其中評級“一般”的項目一個取消、一個進行了項目調(diào)整，其余項目都進行了優(yōu)化。此舉曾引發(fā)媒體聚焦，轟動一時。
　　根據(jù)“公共?算流水線”，政府應(yīng)在每年11月22日以前向人大常委會提交下一年度?算草案；在每年人代會召開的45日前，人大常委會通過?算聽證召開論證會的形式對?算草案進行初步審查，并在會議舉行的25日前完成審查工作，提出審查意見。其次，深化部門?算審查，規(guī)范部門?算報表格式，區(qū)級部門必須提交?算報表，加強人大對部門?算的審查。閔行人大還積極推動政府建立?算項目網(wǎng)上公示平臺，在?算編制階段公開?算項目的編制情況，并征求社會意見和建議。
　　閔行公共?算改革還有一個亮點，即建立?算草案修正案制度，改變?nèi)舜蟠�表參與?算審查監(jiān)督時的被動局面，落實人大代表修正?算的權(quán)利。
　　閔行改革者提出，“推動人大常委會及其各相關(guān)工作委員會的工作方式的轉(zhuǎn)變，對政府職能部門的工作監(jiān)督逐步從議事到議財?shù)霓D(zhuǎn)變”。換言之，人大要管“錢袋子”，一要推動政府?算的公開透明，二要建立有效的平臺便于人大代表和社會公眾參與。這就需要“建立專職代表及專業(yè)代表產(chǎn)生機制，增強人大代表的履職能力，使人大代表在反映選民利益訴求時更加主動”。
　　
　　新公共管理運動
　　
　　閔行推動公共?算改革是一攬子的全方位改革，涉及?算主體、?算職權(quán)、?算過程，初期目標(biāo)有三點：一是?算編制的科學(xué)和細化，目標(biāo)是建立財政賬戶；二是?算審議的民主化，體現(xiàn)公眾的參與；三是?算制定和評估的科學(xué)化，建立績效評價制度。
　　20世紀以來的“新公共管理運動”為閔行改革提供了豐富的經(jīng)驗，比如美國的績效評級工具PART，閔行區(qū)與復(fù)旦大學(xué)公共?算與績效評價中心合作引進了美國的PART，并進行了改進簡化。為保證評價結(jié)果的客觀公正，閔行區(qū)首次嘗試引進第三方獨立評價機制，委托上海財經(jīng)大學(xué)中國教育支出績效評價(研究)中心及7家會計師事務(wù)所，對2009年度28個項目進行以結(jié)果為導(dǎo)向的績效?算項目評價，并將“結(jié)果評價報告”在閔行區(qū)政府門戶網(wǎng)站上公開。此次共涉及13個區(qū)級政府部門，評價項目?算總金額為3.42億元，占2009年度民生領(lǐng)域項目?算的30.1％。
　　不過，閔行改革亦受到了現(xiàn)有行政管理體制的制約。比如一些部門的改革積極性有限，目前行政管理和財政管理缺少有機的銜接：行政部門的考核主要是“做了多少事情”，很少考核對?算資金的使用情況。部門難免存在“重要錢、輕管理”的現(xiàn)象，所以對?算改革不甚熱心，甚至認為是財政部門的故意刁難。?算改革貫穿政府管理的全過程，公共?算改革必然會引發(fā)公共治理變革，公共?算改革是政府治理模式的重大變革，其實就是一場，“新公共管理運動”。
　　復(fù)旦大學(xué)公共?算與績效評價中心主任茍燕楠認為閔行改革有三個顯著的特點：其一，閔行的改革已經(jīng)超過了簡單意義上的財政改革，已經(jīng)涉及政府管理方式的轉(zhuǎn)變，即通過?算改革推進行政方式變革。其二，全程?算管理模式推動了政府管理模式的創(chuàng)新，這是財政管理和政府管理科學(xué)化、精細化的體現(xiàn)。同時，也是政府監(jiān)督的創(chuàng)新。其三，這是一種社會共同治理方式，促進?算透明，使封閉的政府轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的政府。
　　“只有整個政府建立在績效管理的基礎(chǔ)上，改革才能真正深化。”茍燕楠說。

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