【公開(kāi)的價(jià)值】公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)值

　　過(guò)去的一個(gè)多月里，中央政府90多個(gè)部門(mén)相繼公布了各自2010年度“三公”消費(fèi)的情況，國(guó)民第一次有機(jī)會(huì)知道各政府機(jī)構(gòu)到底將多少人民的血汗錢(qián)用于了出國(guó)、公車(chē)和公務(wù)招待等事務(wù)。雖然在語(yǔ)焉不詳?shù)那鍐沃�，人們看到的依舊只是個(gè)輪廓，但相較于多年來(lái)裹足不前的財(cái)稅體制改革而言，無(wú)論如何，這次的公開(kāi)行動(dòng)，都是一個(gè)極大的進(jìn)步。
　　“財(cái)稅體制是整個(gè)政治體制中利益糾結(jié)的核心部分，涉及中央、地方、各部門(mén)、各階層，改起來(lái)太難了。”中央黨校教授周天勇說(shuō)。在他看來(lái)，財(cái)政民主化，是最基礎(chǔ)的政治體制改革，“三公”開(kāi)支的公開(kāi)，我們已經(jīng)邁了政治改革的一步，接下來(lái)要做的是真正建立起財(cái)政公開(kāi)的配套制度，一定要避免流于形式。
　　
　　高昂的行政成本
　　截至7月底，中央政府各部門(mén)的“三公”支出情況的公布基本接近尾聲，90多個(gè)部門(mén)共計(jì)花費(fèi)94.7億用于公務(wù)出國(guó)、公務(wù)用車(chē)和公務(wù)招待。每個(gè)部委的賬單一經(jīng)公布，總會(huì)引來(lái)公眾的熱議，但是，除了審計(jì)署之外，其他部委無(wú)一例外都遭到公眾的廣泛質(zhì)疑。
　　審計(jì)署用了3個(gè)表格和1000多字，不僅公布了總額，更有出國(guó)次數(shù)、人數(shù)、事由，買(mǎi)了多少車(chē)、平均每輛車(chē)的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用多少等等詳細(xì)信息。而其他部委則幾乎全部只給出了總額，最典型的莫過(guò)于科技部，只有一句話。而且，很多事項(xiàng)的數(shù)額甚至有悖于常理，比如近日備受關(guān)注的紅十字會(huì)總會(huì)，2011年公務(wù)招待預(yù)算居然只有3萬(wàn)元，而住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部作為一個(gè)龐大部委，2010年公務(wù)接待費(fèi)僅為26.07萬(wàn)元，國(guó)家人口和計(jì)生委470多萬(wàn)的出國(guó)經(jīng)費(fèi)更是飽受質(zhì)疑。
　　針對(duì)已經(jīng)公布的中央部委“三公”支出數(shù)據(jù)，不少門(mén)戶網(wǎng)站做過(guò)公眾態(tài)度調(diào)查，“不相信”幾乎是最主流的一個(gè)看法。最典型的是《中國(guó)青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心的一項(xiàng)在線調(diào)查，超過(guò)85%的受訪者表示不滿意，超過(guò)70%受訪者認(rèn)為數(shù)據(jù)的真實(shí)性存疑。而在記者采訪的財(cái)稅專家中間，則普遍表示，這些籠統(tǒng)的數(shù)據(jù)更像一本糊涂賬，事實(shí)上意義不大，無(wú)論是其真實(shí)性還是合理性，都無(wú)從判斷，但從總額來(lái)講，顯然是低了。
　　周天勇告訴記者，“三公”支出的資金來(lái)源至少有4個(gè)部分：一是預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出；二是預(yù)算外政府的資金，因?yàn)闆](méi)有納入預(yù)算內(nèi)管理，支出公開(kāi)較難；三是沒(méi)有納入財(cái)政管理的自收自支資金，也即稱之為機(jī)構(gòu)和單位的小金庫(kù)，這部分更難公開(kāi)；四是“三公”支出由企業(yè)填支的，這部分進(jìn)入了企業(yè)的成本，也無(wú)法公開(kāi)。而此次按照國(guó)務(wù)院要求公布的僅僅是用財(cái)政撥款支出的“三公”消費(fèi)，也就是說(shuō)僅僅是第一部分。
　　事實(shí)上，對(duì)于大部分握有實(shí)權(quán)的中央部委而言，各類預(yù)算外的收入才是大頭。按照國(guó)務(wù)院要求，中央部委公布完之后，地方政府也要參照中央的標(biāo)準(zhǔn)逐一公布，到現(xiàn)在為止，已經(jīng)有北京、陜西等多個(gè)省市開(kāi)始公布，但多仿照中央部委，采用了“最窄統(tǒng)計(jì)口徑”。
　　當(dāng)?shù)胤秸�府的“三公”支出公布完畢后，全�?guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)“三公”支出的總額一定會(huì)是一個(gè)備受關(guān)注的數(shù)字，但從目前的情況來(lái)看，這個(gè)數(shù)字與真實(shí)的情況很可能相去甚遠(yuǎn)。2010年初，北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅在中央電視臺(tái)的新聞評(píng)論節(jié)目中曾透露，我國(guó)每年用于公款吃喝、公費(fèi)出國(guó)和公車(chē)的費(fèi)用總額高達(dá)9000億人民幣。這個(gè)數(shù)據(jù)雖然不是官方正式公布，但卻一直被媒體廣泛引用。
　　2008年，在寫(xiě)作《中國(guó)向何處去》一書(shū)時(shí)，周天勇曾經(jīng)花費(fèi)了一個(gè)多月時(shí)間，搜集計(jì)算了2007年中國(guó)社會(huì)總體的政府機(jī)構(gòu)供養(yǎng)規(guī)模和國(guó)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，其中，行政事業(yè)公車(chē)、公招和公出三項(xiàng)費(fèi)用為7690億元。
　　“今天新聞媒體經(jīng)常引用9000億這個(gè)數(shù)據(jù)，雖然沒(méi)有經(jīng)過(guò)具體計(jì)算，但應(yīng)該差不多�！敝芴煊抡f(shuō)，就2010年的各項(xiàng)財(cái)政支出看，這比國(guó)防開(kāi)支多3700億，相當(dāng)于全部教育支出的3/4，是全部科技財(cái)政投入的3倍，相當(dāng)于財(cái)政的社會(huì)保障和就業(yè)全部支出，是環(huán)保支出的近4倍，比農(nóng)林水支出多1000億。
　　從總額角度而言，中國(guó)現(xiàn)行政治體制行政成本顯然是太高了。 目前政府全部收入占GDP的比例，高達(dá)34%左右，而行政公務(wù)支出比例占全部政府支出的比例高達(dá)38%左右，其中“三公”支出是一個(gè)重要的成因。“從世界范圍內(nèi)看，日本行政公務(wù)開(kāi)支占全部預(yù)算大約2.5%，美國(guó)在15%左右，從納稅人承擔(dān)的行政公務(wù)花費(fèi)上講，中國(guó)政府可能是世界各國(guó)中比較昂貴的一個(gè)�！敝芴煊抡f(shuō)。
　　
　　能否取信于民？
　　事實(shí)上，在中國(guó)政治體制改革的諸多方面中，“行政成本過(guò)高”、“官民比失衡”、“政府機(jī)構(gòu)臃腫”、“財(cái)政收支結(jié)構(gòu)失衡”等等議題都是最不具意識(shí)形態(tài)敏感性的事務(wù)性議程，也在執(zhí)政黨高層取得了最大的共識(shí)，但卻始終陷于推進(jìn)不快的境地。
　　以此次公布的數(shù)據(jù)為例，大約60%的“三公”支出用于公車(chē)項(xiàng)目，回溯歷史可以看到，從朱?基時(shí)代的中央政府開(kāi)始，公務(wù)用車(chē)制度改革，就是一個(gè)高層下決心要推進(jìn)的事務(wù)，可事到如今，已經(jīng)進(jìn)行了10幾年，問(wèn)題不但沒(méi)解決，似乎反倒越來(lái)越嚴(yán)重。
　　此次自上而下的“三公”支出公開(kāi)，很大程度源于高層的壓力，一位不愿透露姓名的政府官員在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，在他看來(lái)，這次中央之所以突然強(qiáng)力推進(jìn)公開(kāi)，是在財(cái)稅體制改革難以推進(jìn)、各種部門(mén)利益無(wú)法撼動(dòng)的情況下，高層一個(gè)四兩撥千斤的巧妙做法，將那些利益部門(mén)直接推到民眾面前去，所以，一方面，各個(gè)部委都顯得有些手忙腳亂，另一方面，也正如很多學(xué)者評(píng)價(jià)的那樣，缺乏一系列完善的配套制度，因?yàn)檫@本就不是一個(gè)事先謀劃成熟的系統(tǒng)改革。
　　不過(guò)，在周天勇看來(lái)，公布“三公”支出，既是推進(jìn)政治體制改革的最佳突破口，也是直面公眾，取信于民的最好方式，“政治體制改革的關(guān)鍵還是財(cái)政民主，老百姓越來(lái)越強(qiáng)烈地要求知道，政府的錢(qián)是怎么收的，怎么花的，其他的錢(qián)，你多花一點(diǎn)，少花一點(diǎn)，老百姓可能還會(huì)覺(jué)得無(wú)所謂，但是‘三公’這個(gè)花費(fèi)，卻是詬病最多的�！敝芴煊抡f(shuō)。
　　雖然，在公布的過(guò)程中，各部門(mén)已經(jīng)想盡辦法，避免最終公布的賬單太過(guò)刺眼，但隨著公布的深入，公眾對(duì)于行政成本高低的判斷將會(huì)越來(lái)越明確，在民意壓力越來(lái)越大的大背景下，目前這種遮遮掩掩的公布，不可能一直持續(xù)下去。
　　事實(shí)上，今年的公布之后，除了公眾的熱議之外，各路學(xué)者也都給出了很多技術(shù)性的修正建議，諸如對(duì)相關(guān)法律的修訂、預(yù)算公開(kāi)文本的規(guī)范、第三方機(jī)構(gòu)的引入等等。
　　“第一次肯定是不完美的，很多部門(mén)顯然也是抱著糊弄糊弄就過(guò)去了的心態(tài)在處理此事。”周天勇說(shuō)，但隨著納稅人、老百姓的意見(jiàn)，媒體每年的跟進(jìn)，肯定會(huì)逐步深入、細(xì)化和完善化，最終推進(jìn)中國(guó)財(cái)政民主化的進(jìn)步。
　　不過(guò)，也有學(xué)者認(rèn)為，“三公”支出的公開(kāi)并不能同民主或者不民主簡(jiǎn)單地聯(lián)系起來(lái)。北京大學(xué)政府管理學(xué)院王麗萍教授接受記者采訪時(shí)就認(rèn)為，雖然，在中國(guó)政治的現(xiàn)實(shí)中，公布“三公”支出的預(yù)算決算情況是政府（行政）過(guò)程透明化和擴(kuò)大民眾知情權(quán)方面的重要進(jìn)步，有助于政府行為的自我約束和規(guī)范，增加民眾對(duì)政府的了解，促進(jìn)民眾對(duì)政府的信任，但這也只不過(guò)是一個(gè)微政治時(shí)代的政治話題而已。
　　王麗萍說(shuō)，從世界不同國(guó)家的政治現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，人類社會(huì)似乎已經(jīng)進(jìn)入“微政治時(shí)代”，今天的政治已經(jīng)與曾經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間主導(dǎo)人們政治生活的對(duì)理念、信仰、制度等價(jià)值和命題的關(guān)切漸行漸遠(yuǎn)，而更多地表現(xiàn)為對(duì)民眾日常生活的關(guān)注，或僅僅是對(duì)民眾具體、細(xì)小甚至瑣碎訴求和問(wèn)題的回應(yīng)。
　　“作為對(duì)社會(huì)吁求的回應(yīng)，此次直接向社會(huì)公開(kāi)‘三公’支出情況，反映了中央政府接受民眾監(jiān)督的最大誠(chéng)意，但也面臨有違政府行為初衷的一些問(wèn)題甚至風(fēng)險(xiǎn)，最突出表現(xiàn)為民眾的質(zhì)疑以及由此可能引發(fā)的對(duì)政府信任的下降�！蓖觖惼颊f(shuō)，“三公”支出是政府諸多方面的支出中最引人關(guān)注的部分，似乎也是最具有壓縮和精簡(jiǎn)潛力的部分。此次公開(kāi)“三公”支出情況具有重要的象征意義，但要取得實(shí)質(zhì)性的成果則需要政府和社會(huì)的共同努力，特別是政府需要積極思考和解決“三公”支出中存在的問(wèn)題，將“三公”支出控制在一個(gè)可接受的水平。因此，公開(kāi)之后有所作為，才是政府接受民眾監(jiān)督的最大誠(chéng)意的表現(xiàn)。
　　
　　如何避免流于形式？
　　過(guò)去的幾十年里，執(zhí)政黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)者都曾經(jīng)努力在政治體制改革上有所作為。也因此，為了淡化政改的意識(shí)形態(tài)敏感性，中國(guó)的政治體制改革被分解成為許多事務(wù)性的議題，諸如政府機(jī)構(gòu)改革、社會(huì)管理創(chuàng)新、信息公開(kāi)制度、干部人事制度，聽(tīng)證制度、新聞發(fā)言人制度等等都是政治改革的重要構(gòu)成，但這些被弱化為行政層面的制度革新，到最后，很多都流于形式，消解了改革對(duì)自身利益的沖擊，吞沒(méi)了改革的設(shè)計(jì)者以及執(zhí)政黨高層的初衷。
　　“對(duì)于黨和政府來(lái)說(shuō)，如果不能克服改革形式化的問(wèn)題，這個(gè)糊弄糊弄，那個(gè)也糊弄糊弄，最后所有改革都不動(dòng)真格，都流于形式，到最后，民眾對(duì)黨和政府的失望會(huì)越來(lái)越大，這是很危險(xiǎn)的�！敝芴煊抡f(shuō)。
　　“三公”支出的公布以及其背后財(cái)政預(yù)算的透明化改革如何能夠避免這一宿命？事實(shí)上，政治事務(wù)的諸多改革，從來(lái)都不缺乏完美的制度設(shè)計(jì)，但每一次改革，在多方的博弈中，部門(mén)利益摻雜其中，經(jīng)過(guò)反復(fù)的討價(jià)還價(jià)，最終確定的改革方案一般都會(huì)留下或多或少的灰色地帶，為具體的執(zhí)行者消解改革對(duì)自身利益的沖擊，提供了足夠的操作空間。
　　這種自上而下的改革，缺乏源自于公眾有效參與和問(wèn)責(zé)的壓力，從未真正地改變中國(guó)政治的面貌。從這個(gè)意義上講，這一次缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)、讓各部委手忙腳亂的“三公”支出公開(kāi)，新意盎然，但是，它離真正的預(yù)算民主仍差距較大。
　　在周天勇看來(lái)，改革開(kāi)放以來(lái)，在政治和行政體制上，由于沒(méi)有建設(shè)現(xiàn)代的財(cái)政預(yù)算與機(jī)構(gòu)人員編制的制衡制度，沒(méi)有將政府和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)人員，及其收錢(qián)和花錢(qián)管住，以致于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)供養(yǎng)規(guī)模太大，亂收費(fèi)、亂罰款合法化和固定化，黨政公務(wù)支出比例過(guò)高，從而形成稅費(fèi)失控，從根本上抑制了個(gè)體、微型企業(yè)的發(fā)展，抑制了就業(yè)和創(chuàng)業(yè)以及中國(guó)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的活力。
　　但對(duì)于執(zhí)政黨而言，能否通過(guò)改革和機(jī)制的建設(shè)，徹底地改革財(cái)政收支體制，嚴(yán)格控制人員供養(yǎng)規(guī)模，“這樣觸及黨政內(nèi)部人員自身利益的體制和制度性的改革，實(shí)際上是比反腐敗更加嚴(yán)峻的一種挑戰(zhàn)�！敝芴煊抡f(shuō)。

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