[“大部制”：難以承受之重]難以承受的生命之重

　　職能轉(zhuǎn)變是中央新施政理念和“新民生”路線的旗幟或標(biāo)志，也是“大部制”得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)和條件，是行政管理制度的核心。 　　 　　日新月異的社會發(fā)展變化，孕育了一些國人跟風(fēng)追時髦的風(fēng)尚，對待政府管理領(lǐng)域似乎也未能例外。在以產(chǎn)值論英雄的年代，自上而下的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制形成所謂的“壓力型體制”，它所對應(yīng)的則是“表現(xiàn)型政治”：自下而上響應(yīng)上級指令，層層加碼、層層拔高，表現(xiàn)出大轟大嗡的一些特征。目前有關(guān)“大部制”的熱論似乎呈現(xiàn)出類似苗頭：不恰當(dāng)?shù)亩ㄎ弧�無根據(jù)的演繹、不切實(shí)際的希冀，人們正在賦予大部制難以承受之重�？茖W(xué)發(fā)展觀意味著施政理念和價值目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，它的貫徹落實(shí)則需要行事方式的轉(zhuǎn)變，從“表現(xiàn)型政治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?wù)實(shí)型政治”。務(wù)實(shí)的標(biāo)志之一，就是要以平常心看待大部制。
　　
　　局部何以代表整體?
　　
　　翻開媒體，可以看到對大部制的種種評論： “中國政府將對自己龐大的行政體系進(jìn)行改革，這一次的行動代號是‘大部制’”；“以大部制為代表的第六次行政體制改革”：“‘大部制’構(gòu)想被普遍認(rèn)為是政府改革的一個新起點(diǎn)、新突破口”：“大部制改革引領(lǐng)行政管理體制改革”：“以推行大部制著手，布局行政管理體制改革”。大部制在行政管理體制改革中該如何定位?我們需要重溫一下胡錦濤總書記十七大報告中的有關(guān)論述。
　　關(guān)于行政管理體制改革著力點(diǎn)或重點(diǎn)領(lǐng)域，十七大報告中明確提出了“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”四個方面。報告中有關(guān)改革的具體內(nèi)容和措施，也可以大致圍繞這四個方面進(jìn)行歸類：健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)等，明顯屬于“職能轉(zhuǎn)變”的范疇：推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，主要著眼于“理順關(guān)系”：“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”涉及面比較廣，既包括“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”，又包括“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)”，而“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，則是其中的重要部分：“提高效能”略微復(fù)雜一些，既涉及到諸如“推行電子政務(wù)”、“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”、“健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”等管理運(yùn)作和技術(shù)層面的改革措施，同時又是職能轉(zhuǎn)變、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)等改革所追求的最終效果。
　　顯而易見，十七大報告中關(guān)于行政管理體制改革的論述是系統(tǒng)全面的，從中可以得出幾點(diǎn)結(jié)論：第一，大部制只是改革的四個著力點(diǎn)或重點(diǎn)領(lǐng)域之一。第二，大部制僅限于政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)整合，不可能替代黨、政、人大和政協(xié)的機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)籌，也不等同于“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)”。換句話說，即使就“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”這一著力點(diǎn)而言。大部制也只是其中的一個組成部分。退一步講，國務(wù)院現(xiàn)有60多個組成部門，即使所演繹的大運(yùn)輸、大農(nóng)業(yè)、大文化、大衛(wèi)生、大能源等全部付諸實(shí)施，所涉及到的部門數(shù)可能也不到一半。對于這樣一個改革舉措，用“引領(lǐng)”、 “著手布局”、 “新突破口”等字眼。把它視為足以“代表”本次行政管理體制改革的一面“旗幟”，無異于用局部代替了整體，給人以過猶不及的炒作之嫌。如果這些不恰當(dāng)?shù)亩ㄎ怀鲎杂谡嬲\信念，那只能反映了對行政管理體制改革綜合性與復(fù)雜性的漠視和曲解。
　　
　　職能轉(zhuǎn)變依然是第一要務(wù)
　　
　　政府為履行特定職能而存在，部門只是職能履行的載體或責(zé)任主體，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、關(guān)系模式、運(yùn)作方式和管理手段的發(fā)展變革，無不受到政府角色定位和職能結(jié)構(gòu)的影響，并服務(wù)于有效履行職能這一目標(biāo)。從實(shí)踐上看，改革開放以來我國政府機(jī)構(gòu)的歷次重大改革，都和政府角色和職能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變有著密切的聯(lián)系，都是職能決定機(jī)構(gòu)設(shè)置的例證。以物資部、紡織部、輕工業(yè)部等部門的演變?yōu)槔�。是市場化的發(fā)展導(dǎo)致了相關(guān)職能的消亡，進(jìn)而導(dǎo)致這些部門被撤銷，而不是這些部門的撤銷帶來了市場化的發(fā)展，也不是機(jī)構(gòu)變革導(dǎo)致了職能的轉(zhuǎn)變。因此，在行政管理體制改革涉及的四大重點(diǎn)領(lǐng)域中，深化職能轉(zhuǎn)變依然是第一要務(wù)。其他領(lǐng)域非常重要，但在我看來都居于從屬地位。大部制尤為如此。
　　首先，職能轉(zhuǎn)變是中央新施政理念和“新民生”路線的旗幟或標(biāo)志。我國改革開放的過程實(shí)際上是政府職能轉(zhuǎn)變的過程。隨著工作重心從階級斗爭向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)長期放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域： “從計劃調(diào)節(jié)到市場調(diào)節(jié)，從微觀管理到宏觀管理，從直接管理到間接管理”等，顯然都屬于經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的范疇。新一代領(lǐng)導(dǎo)集體提出的“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會”目標(biāo)，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)四位一體的總體發(fā)展思路，突出了“以人為本”和對民生的高度關(guān)注。在“新民生”路線下，政府職能轉(zhuǎn)變的核心是“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)”。換言之，這些改革措施最能體現(xiàn)新施政理念，因而職能轉(zhuǎn)變依然是行政管理體制改革的核心。
　　其次，政府職能轉(zhuǎn)變是大部制得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)和條件。人們常用“缺位和越位”來形容我國政府職能中的問題。這在不同階段有不同表現(xiàn)方式，但都對機(jī)構(gòu)設(shè)置產(chǎn)生決定性影響。當(dāng)公有經(jīng)濟(jì)占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，政府對行業(yè)甚至企業(yè)實(shí)施微觀管理的時候，把一機(jī)到八機(jī)部合并為一個“機(jī)械工業(yè)部”都會超越管理能力的邊界。彌補(bǔ)政府“缺位”，當(dāng)前的重點(diǎn)是強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)。這需要工作重心和資源投入上的傾斜，因而首先是職能轉(zhuǎn)變的問題。否則，即使建立一個高規(guī)格的大部門，也會面臨運(yùn)轉(zhuǎn)不良的困境。至于政府“越位”可以從兩個角度來理解：一方面，政府管了許多“不該管也管不好”的事情：另一方面，許多可以由非政府中介組織履行的職責(zé)，目前還是由政府部門包攬。如果大部制改革的目標(biāo)是精兵減政、理順關(guān)系、提高效能，那國際經(jīng)驗表明，分散化的公共治理結(jié)構(gòu)越發(fā)達(dá)，大部制就越能夠成功。否則。大部制同樣會運(yùn)轉(zhuǎn)不良，最后走向“合而又分”。
　　
　　大部制的“能”與“不能”
　　
　　所謂“大部制”，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理。最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理。大部制不是萬靈丹，有所能又有所不能。所謂“能”，指大部制能解決哪些問題，帶來哪些期望的效果：所謂“不能”，指大部制改革的作用有其邊界。
　　大部制度改革何以避免政出多門。從而提高行政效能?我們以商務(wù)部為例做一說明。在原經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部和計委職能整合基礎(chǔ)上成立商務(wù)部，可以說是大部制的一個早期嘗試，其積極意義表現(xiàn)在幾個方面：內(nèi)經(jīng)貿(mào)和外經(jīng)貿(mào)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一。為統(tǒng)籌綜合內(nèi)外發(fā)展?fàn)畛�，制�? 統(tǒng)一的經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略和政策奠定了組織基礎(chǔ)：有利于推動外商、合資和國內(nèi)企業(yè)，國有和民營企業(yè)在經(jīng)營權(quán)等方面的一視同仁，更好落實(shí)國民待遇原則；內(nèi)外貿(mào)管理體制統(tǒng)一。有利于克服出口和進(jìn)口脫節(jié)，在國際貿(mào)易談判中形成出口和進(jìn)口的連結(jié)效應(yīng)。大運(yùn)輸?shù)脑O(shè)想與此同理。航空、鐵路、公路、水運(yùn)等具有明顯的競爭和替代關(guān)系，競爭不僅涉及市場、客戶，而且爭奪國家有限資源的投入。組建統(tǒng)一的大運(yùn)輸部門，有利于市場和資源投入的統(tǒng)籌規(guī)劃與合理布局，有利于統(tǒng)籌思考解決幾大行業(yè)間的矛盾和政出多門，有利于減少國務(wù)院的管理幅度，從而為提高效能奠定基礎(chǔ)。
　　大部制的“不能”表現(xiàn)在哪些方面?首先，大部制在解決政出多門和部門矛盾方面的作用有限。人們往往以“僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責(zé)交叉”、“農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委”等，來論證大部制的必要性及其對改革的期待。問題在于：部門再大，也得有個邊界，超越這一邊界，職責(zé)交叉就是必然的，矛盾和扯皮也是不可避免的，大部門之間也不例外。其次，大部制聚焦于結(jié)構(gòu)調(diào)整，并不能完全解決部門內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制問題。國際經(jīng)驗表明。有限政府和決策／執(zhí)行職能的適度分離，是大部制有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。我國多數(shù)政府部門決策和執(zhí)行職能混合，部長既抓政策又對執(zhí)行管理和政策效果負(fù)直接責(zé)任，工作負(fù)荷超過了個人能力。實(shí)施大部制，這一問題無疑更為突出。第三，大部制會對強(qiáng)化監(jiān)督和權(quán)力制約帶來挑戰(zhàn)。職能集中必然伴隨著權(quán)力集中，人們對監(jiān)督弱化的擔(dān)心不是多余的。有人預(yù)言，“大部制改革將按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則確立部委運(yùn)行機(jī)制”，這一新體制將帶來更多的變化，其中包括強(qiáng)化監(jiān)督和權(quán)力制約。其實(shí)。決策、執(zhí)行、監(jiān)督不論怎樣分離，都繞不過部長負(fù)有全面責(zé)任和權(quán)力這一“天花板”，加上我國特有的官僚文化和上下級關(guān)系，部門內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用注定有限。強(qiáng)化監(jiān)督和權(quán)力制約，不能押寶于大部制，功夫應(yīng)在部門之外，不僅是政府專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更重要的是權(quán)力機(jī)關(guān)、人民大眾和社會輿論的監(jiān)督。
　　
　　跨部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制同等重要
　　
　　胡錦濤總書記在十七大報告中提出：要“加大機(jī)構(gòu)整合力度。探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。這句話實(shí)際上涉及兩個問題。一是大部制，二是部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。目前，人們對大部制的熱議超乎尋常，但對部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制缺乏足夠的關(guān)注。在我看來，它至少同大部制改革一樣重要，甚至更為重要。
　　前已提及，部門再大，也得有個邊界。除非把所有部門整合成一個“國務(wù)部”，部門之間注定出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合問題。一個基本事實(shí)是。美國政府被視為大部制的典范，但部門之間的職責(zé)交叉依然存在。解決由此帶來的矛盾和扯皮，傳統(tǒng)智慧致力于“職權(quán)界定明確化”，即詳盡列出各個部門的管轄范圍和事項，通過明確劃定邊界達(dá)到“井水不犯河水”。一位美國學(xué)者對此做過生動描述：“如果在公寓大樓里發(fā)現(xiàn)一只老鼠，那是住房檢查員的責(zé)任：如果老鼠跑到一家餐館，那就歸衛(wèi)生部門管轄：如果它跑了出去，死在一個小巷里，那就歸公共工程部門管理”。實(shí)踐證明，在問題盤根錯節(jié)的高度復(fù)雜化社會，職權(quán)界定明確化日益無能為力。
　　出路何在?那就是探討有效的“部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。在這方面，發(fā)達(dá)國家為我們提供了有益的啟示和經(jīng)驗。英國政府1999年發(fā)布了《政府現(xiàn)代化白皮書》，其中一個新的理念是“協(xié)同政府”。其核心是“確保政策制定的高度協(xié)調(diào)和具有戰(zhàn)略性”。“高度協(xié)調(diào)”即建立不同部門之間在決策過程中的制度化溝通和協(xié)商機(jī)制，克服公共決策的部門化。確保不同政策領(lǐng)域之間在政策上的高度一致性和整合性。決策的“戰(zhàn)略性”則強(qiáng)調(diào)公共決策從長遠(yuǎn)出發(fā)，避免成為對現(xiàn)實(shí)壓力的被動應(yīng)付。如果說英國的“協(xié)同政府”側(cè)重于決策中的跨部門協(xié)調(diào)，那么美國的“跨部門合作機(jī)制”則側(cè)重于政策執(zhí)行中的管理。聯(lián)邦政府各部門的“年度績效計劃”中，一項法定內(nèi)容是跨部門合作機(jī)制。按照官方的有關(guān)實(shí)施指南，跨部門合作機(jī)制至少包括四個要素：
　　(1)跨部門關(guān)系的確認(rèn)，即明確計劃實(shí)施過程中可能與哪些外部機(jī)構(gòu)打交道(相關(guān)機(jī)構(gòu))?打交道為了實(shí)現(xiàn)哪些具體目標(biāo)(共同目標(biāo))?本部門和外部機(jī)構(gòu)對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)肩負(fù)的具體責(zé)任(各自貢獻(xiàn))：
　　(2)跨部門合作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制：
　　(3)跨部門信息共享機(jī)制：
　　(4)跨部門合作的激勵機(jī)制。
　　政府機(jī)構(gòu)改革如果不是一次性任務(wù)，那也具有明顯的階段性和間歇性，而建立有效的“部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，將是一項艱巨而又長期的任務(wù)。當(dāng)“協(xié)同政府”、“整體政府”、“跨部門合作機(jī)制”等成為國際公共管理研究和政府改革實(shí)踐中的熱門的時候，熱炒大部制而忽視“部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，不能不說是一個遺憾。

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